孫友祥，汪爍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化：趨勢(shì)、困境與路徑

孫友祥，汪爍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)既是充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置決定性作用的要求，也是推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的使命。工業(yè)化、城市化催生了資源環(huán)境問(wèn)題的集中爆發(fā)，而傳統(tǒng)的環(huán)保服務(wù)政府管制失靈與政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)低效使生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能弱化。創(chuàng)設(shè)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)工具，建設(shè)開(kāi)放性、激勵(lì)相容性的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)制度是我國(guó)環(huán)保服務(wù)發(fā)展的根本之道。但受制于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)模糊、環(huán)境資源受益或破壞主體不清晰、環(huán)境服務(wù)計(jì)量困難等客觀因素和環(huán)保服務(wù)主體利益博弈中的逆向選擇、環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)交易制度及環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管制度、激勵(lì)制度缺失等影響，我國(guó)的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化仍然面臨著重重約束。推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化，需要營(yíng)造環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)氛圍、凝聚社會(huì)共識(shí)，理順污染企業(yè)、環(huán)保服務(wù)商與監(jiān)管者的關(guān)系，健全產(chǎn)權(quán)制度與環(huán)保法律制度，創(chuàng)新環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)工具，完善環(huán)保服務(wù)交易的投融資體制，以促使市場(chǎng)真正成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境成本或效益內(nèi)部化最有效的手段。

環(huán)保服務(wù)；政府管理；市場(chǎng)化

生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)是我國(guó)“推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要任務(wù)，也是我國(guó)在生態(tài)文明領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，充分“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”的創(chuàng)新性探索。伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，資源環(huán)境問(wèn)題日益突出，盡管各級(jí)政府高度關(guān)注并采取了一系列整治措施，但環(huán)境資源制度設(shè)計(jì)、環(huán)保服務(wù)制度安排和工具路徑選擇依然存在著結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性障礙。環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)保服務(wù)政府管理體制和企業(yè)分散治理機(jī)制的根本性變革?；诃h(huán)境資源市場(chǎng)規(guī)律，建構(gòu)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)杠桿，創(chuàng)設(shè)環(huán)保服務(wù)的市場(chǎng)工具與制度體系，有助于均衡環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的利益關(guān)系，推動(dòng)環(huán)境治理和環(huán)保服務(wù)的專業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力，是解除我國(guó)環(huán)保服務(wù)困境、提升環(huán)保服務(wù)質(zhì)量與水平、突破生態(tài)文明建設(shè)瓶頸的有效舉措[1]。

一、我國(guó)政府環(huán)保服務(wù)的失靈與市場(chǎng)化趨勢(shì)

由于人類活動(dòng)的不斷拓展及其經(jīng)濟(jì)人屬性的張揚(yáng)，資源環(huán)境問(wèn)題日漸突出。建國(guó)以來(lái)我國(guó)環(huán)境資源大開(kāi)發(fā)，城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)，導(dǎo)致人水關(guān)系、人地關(guān)系、人林關(guān)系以及人與生物關(guān)系日趨緊張，并逐漸演變成經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。近年來(lái)，盡管各級(jí)政府作出了種種努力，但環(huán)境惡化的總體趨勢(shì)并沒(méi)有得到有效逆轉(zhuǎn)，政府環(huán)保服務(wù)呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的失靈。究其緣由，既有政府環(huán)境管制的失靈，也有政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)的低效。

（一）環(huán)保服務(wù)中政府管制的失靈

面對(duì)被損害的環(huán)境資源系統(tǒng)，人類社會(huì)的首選應(yīng)對(duì)方式就是環(huán)境管制，而政府也順理成章地成為了環(huán)保服務(wù)的主體?？陀^而言，環(huán)境管制在一定程度上改善了環(huán)境狀況，但也面臨著失靈的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)的成因多樣，除去政府公共利益主體虛位、公共政策執(zhí)行障礙等一般性公共問(wèn)題外，更源于環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體逐利的經(jīng)濟(jì)理性及由此引起的私人成本與收益和社會(huì)成本與收益之間的矛盾。換言之，環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各利益主體的博弈格局是政府環(huán)境管制失靈的根源所在。

從博弈視角看，政府環(huán)境管制效果取決于政府功能與市場(chǎng)作用的碰撞與博弈。依循生態(tài)規(guī)律，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中環(huán)境問(wèn)題的跨界性及環(huán)保服務(wù)的外部性特征，環(huán)境管理應(yīng)該是統(tǒng)一性體制，但當(dāng)前我國(guó)仍然實(shí)行的是地區(qū)分割與部門分擔(dān)的環(huán)保服務(wù)體制。由行政邊界劃定的各地方政府同時(shí)也有著清晰的利益邊界，并設(shè)法追求區(qū)域利益的最大化。在環(huán)境開(kāi)發(fā)獲取經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)獲取生態(tài)利益兩者不可兼顧的情況下，以及因環(huán)境整體性、生態(tài)關(guān)聯(lián)性致使區(qū)域利益不完全取決于區(qū)域自身決策的現(xiàn)實(shí)，區(qū)域利益的獲得實(shí)際受制于所有區(qū)域的共同行動(dòng)，且任何一個(gè)區(qū)域的“逆向選擇”都會(huì)迫使其他區(qū)域承擔(dān)“沉淀成本”。這樣，相關(guān)區(qū)域的策略選擇就構(gòu)成了一種博弈格局（如表1）。以AB兩地為例：第一，兩區(qū)域都選擇“環(huán)境保護(hù)”的策略組合（4），“風(fēng)險(xiǎn)”很大。因?yàn)榧词弓h(huán)境利益是所有區(qū)域利益最大化的策略，但“逆向選擇”會(huì)促使各區(qū)域傾向于選擇環(huán)境開(kāi)發(fā)策略以獲取經(jīng)濟(jì)利益。第二，“囚徒困境”會(huì)造成地方政府博弈結(jié)果對(duì)帕累托均衡的背離。即使地方政府都能意識(shí)到環(huán)境價(jià)值且有“上級(jí)政府”的協(xié)調(diào)與管制，但出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，他們還是會(huì)傾向于選擇“環(huán)境開(kāi)發(fā)”策略組合（1），而導(dǎo)致“環(huán)境悲劇”。而且當(dāng)參與主體越多，往往造成更為復(fù)雜的博弈格局。因此，建立一種針對(duì)“環(huán)境開(kāi)發(fā)”導(dǎo)致環(huán)境破壞的環(huán)保服務(wù)付費(fèi)機(jī)制成為必然。

（表1）不同情境下區(qū)域環(huán)境決策的成本與收益

（二）政府環(huán)保服務(wù)的付費(fèi)困境

環(huán)保服務(wù)付費(fèi)是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞和對(duì)環(huán)境的污染損害進(jìn)行補(bǔ)償、恢復(fù)、治理等一系列活動(dòng)的總稱，是環(huán)保服務(wù)受益者給環(huán)保服務(wù)提供者因保護(hù)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境所造成的利益損失的補(bǔ)償以及對(duì)生態(tài)修復(fù)和管理的支付[2]。國(guó)外實(shí)踐證明，環(huán)保服務(wù)付費(fèi)對(duì)落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、促進(jìn)環(huán)境修復(fù)、維護(hù)環(huán)境安全具有重要促進(jìn)作用。

為解決環(huán)保服務(wù)問(wèn)題，我國(guó)也開(kāi)始在相關(guān)地區(qū)和環(huán)境領(lǐng)域嘗試環(huán)保服務(wù)付費(fèi)，并形成了以國(guó)家或上級(jí)政府為付費(fèi)主體，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、項(xiàng)目實(shí)施和人才技術(shù)投入為手段，以區(qū)域、下級(jí)政府或農(nóng)牧民等為對(duì)象的政府生態(tài)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制[3]。并在退耕還林還草、天然林保護(hù)、“三江源”生態(tài)保護(hù)等環(huán)保事業(yè)中得到運(yùn)用。以水資源環(huán)保服務(wù)付費(fèi)為例，在中央政府主導(dǎo)下，安徽、浙江兩省于2012年開(kāi)始探索水資源環(huán)保服務(wù)付費(fèi)機(jī)制，形成了所謂的“新安江模式”。在2012—2014年的三年中，中央政府劃撥3億元給安徽，安徽自備1億元用于水資源的保護(hù)。若水質(zhì)合格，則浙江向安徽每年支付1億元；若水質(zhì)不合格，則安徽向浙江每年支付1億元。顯然，“新安江模式”的環(huán)保服務(wù)付費(fèi)方式是政府行政協(xié)商的結(jié)果，不僅付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置沒(méi)有真正考量環(huán)保服務(wù)的實(shí)際收支，就交易主體而言也僅停留在省級(jí)政府層面，離直接受損者和環(huán)保服務(wù)提供者都遙不可及。事實(shí)上，即使在不考慮環(huán)境保護(hù)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袷杖胗绊懙那疤嵯?，安徽僅用于水生態(tài)保護(hù)的實(shí)際投入就超過(guò)了20億元。盡管我國(guó)的環(huán)保服務(wù)付費(fèi)有了政府付費(fèi)這個(gè)良好開(kāi)端，但行政主導(dǎo)的付費(fèi)機(jī)制由于博弈的封閉性而存在明顯的“不公”。如較低的補(bǔ)償費(fèi)讓上游地區(qū)的政府和居民生怨，“相對(duì)剝奪感”的長(zhǎng)期累積容易誘發(fā)上游居民的破壞性行動(dòng)，而這些行動(dòng)的負(fù)效應(yīng)即便被當(dāng)?shù)卣畷簳r(shí)阻止而緩解，最終也會(huì)因增加當(dāng)?shù)卣畧?zhí)法成本而導(dǎo)致失控。

總之，基于外生激勵(lì)性的政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)在實(shí)踐中面臨重重困境。比如：因生態(tài)服務(wù)價(jià)值計(jì)量差異而產(chǎn)生的付費(fèi)定價(jià)不一；因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異使得地方政府難以掌握環(huán)保服務(wù)供給的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而造成各地政府獲得決策信息的不對(duì)稱；因分割性體制及政府低效、設(shè)租、價(jià)值目標(biāo)多元性等產(chǎn)生的政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能弱化等[4]。換言之，政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)難以有效地解決環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問(wèn)題，包括環(huán)保服務(wù)效益及相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間的分配不公問(wèn)題，受益者無(wú)償享用環(huán)保效益而保護(hù)者卻得不到應(yīng)有的補(bǔ)償激勵(lì)問(wèn)題，環(huán)境破壞的責(zé)任、成本的承擔(dān)與環(huán)保服務(wù)利益受損者的賠償不均衡問(wèn)題等。因此，創(chuàng)設(shè)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)體系，探索兼具開(kāi)放性、激勵(lì)性、公平性的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化制度，成為當(dāng)前環(huán)保服務(wù)發(fā)展的根本之道和必由之路。

（三）我國(guó)環(huán)保服務(wù)的市場(chǎng)化趨勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化，既有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)作支撐，也有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)需求為動(dòng)力。

就理論而言，生態(tài)價(jià)值論、外部性理論和科斯定理以及資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易理論等現(xiàn)代環(huán)境資源理論建構(gòu)起環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的理論基礎(chǔ)。依據(jù)生態(tài)價(jià)值論，生態(tài)系統(tǒng)既為人類提供直接產(chǎn)品，也提供包括供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能和支持功能等在內(nèi)的服務(wù)功能，且這些功能價(jià)值是可衡量評(píng)價(jià)的。這是環(huán)保服務(wù)計(jì)量和測(cè)量的依據(jù)所在，為環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)交易奠定了價(jià)值或價(jià)格基礎(chǔ)。從外部性理論來(lái)看，資源環(huán)境生產(chǎn)和消費(fèi)中天然存在著私人邊際成本、收益與社會(huì)邊際成本、收益之間的不對(duì)等，這種不對(duì)等造成了環(huán)境破壞性行為的擴(kuò)張和環(huán)境保護(hù)性行為的萎縮?？沙掷m(xù)的環(huán)保服務(wù)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是消除這種不對(duì)等帶來(lái)的差異，外部性理論從利益均衡和優(yōu)化資源配置的角度為破解資源環(huán)境問(wèn)題提供了思路。

依據(jù)科斯定理，當(dāng)交易費(fèi)用為零時(shí)，無(wú)論初始權(quán)力分配如何，市場(chǎng)機(jī)制都能夠使環(huán)境資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)（如圖1所示）。即如果環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明確，私人可以通過(guò)相互協(xié)商達(dá)到一個(gè)彼此都能接受的污染水平和資源配置狀態(tài)，以消解外部性影響。如果環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)沒(méi)有界定，污染者不需為自己的負(fù)外部性行為擔(dān)責(zé)，其行為選擇必然是邊際收益為零的生產(chǎn)水平，此時(shí)污染水平為Q3。如果他人對(duì)環(huán)境資源擁有完全不受侵害的權(quán)利，污染者只能選擇污染邊際成本為零的生產(chǎn)水平，相應(yīng)的污染狀況即為Q1。如果污染者通過(guò)協(xié)商給受污者以補(bǔ)償，并使生產(chǎn)水平達(dá)到Q2，那么環(huán)境資源配置是有效率的[6]。由此可以這樣安排制度：規(guī)定環(huán)境污染者或環(huán)保服務(wù)受益者要么完全擁有污染環(huán)境或獲得環(huán)保服務(wù)的權(quán)力，要么完全沒(méi)有。只要環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明晰且可以被有效交易，市場(chǎng)是化解環(huán)保服務(wù)外部性的最有效方法。

從環(huán)保服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求看，市場(chǎng)化是當(dāng)前我國(guó)環(huán)保服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了一套以“堵”、“控”為特征的政府環(huán)境監(jiān)管體制和法規(guī)政策體系，但政府環(huán)保服務(wù)卻存在先天的結(jié)構(gòu)性缺陷，這種缺陷會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)范圍的過(guò)度膨脹。另外，由于信息不完全、政策對(duì)象能動(dòng)性、政府決策時(shí)滯性，以及政府決策能力與水平的差異性等，政府環(huán)保服務(wù)失靈風(fēng)險(xiǎn)愈加明顯。況且，政府環(huán)保服務(wù)的作用方向較為單一，對(duì)環(huán)境資源建設(shè)缺乏正向的導(dǎo)引和激勵(lì)。相對(duì)于政府主導(dǎo)的環(huán)保服務(wù)，市場(chǎng)化環(huán)保服務(wù)能夠調(diào)和政府環(huán)保服務(wù)的剛性，增強(qiáng)環(huán)境服務(wù)工具選擇的多樣性，提高環(huán)保服務(wù)的效率。對(duì)于產(chǎn)權(quán)明確，污染具有點(diǎn)源性而受益具有收斂性的環(huán)?？腕w，特別是對(duì)于環(huán)保服務(wù)受益方邊界清晰，且環(huán)保服務(wù)可以通過(guò)分割、量化進(jìn)行交易時(shí)，市場(chǎng)更具可行性和激勵(lì)性[7]。為此，需要通過(guò)培育環(huán)保服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用，將環(huán)保服務(wù)交由資金儲(chǔ)備充足、技術(shù)力量雄厚的品牌環(huán)保企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)承擔(dān)。激勵(lì)環(huán)保服務(wù)商的成長(zhǎng)和環(huán)保服務(wù)業(yè)的壯大，促進(jìn)政府角色由環(huán)保服務(wù)運(yùn)營(yíng)主體向環(huán)境服務(wù)采購(gòu)商轉(zhuǎn)變，推動(dòng)環(huán)保服務(wù)向?qū)I(yè)化、市場(chǎng)化方向發(fā)展。

（圖1）科斯定理化解環(huán)保外部性的過(guò)程[5]

二、我國(guó)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)面臨的困境

資源配置帕累托最優(yōu)的前提是市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，但是我國(guó)當(dāng)前的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)在市場(chǎng)體系、運(yùn)營(yíng)機(jī)制以及監(jiān)管制度等方面都存在缺陷。為此，必須明確環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)面臨的困境，對(duì)癥下藥才能推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

（一）環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)低效的原因

造成市場(chǎng)低效的原因是多方面的，就環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)而言，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，環(huán)境資源破壞或受益主體不清晰。從環(huán)境開(kāi)發(fā)或破壞角度看，主體不明確，特別是歷史遺留的環(huán)境資源問(wèn)題，無(wú)法或難以追究其主體責(zé)任；某些環(huán)境資源開(kāi)發(fā)雖然主體明晰，但它是國(guó)家、地方和社會(huì)共同開(kāi)發(fā)，責(zé)任也難以落實(shí)。從受益角度看，環(huán)保服務(wù)效用慣性地輻射于全體社會(huì)成員，無(wú)法排斥也難以區(qū)分和具體衡量受益主體的范圍和大小[8]。

第二，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰。從客體層面看，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)客體是“先天存在”的；從主體層面看，環(huán)境資源應(yīng)該為全體公民所有，這種特征造成了環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)歸屬與邊界難以界定的問(wèn)題。另外，某些產(chǎn)權(quán)清晰的環(huán)境資源，一旦它遭到破壞，其外部性影響往往十分復(fù)雜，影響的范圍和程度也很難判斷。

第三，環(huán)境資源服務(wù)計(jì)量技術(shù)不成熟和交易制度缺乏。環(huán)保服務(wù)計(jì)量技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的欠缺，致使現(xiàn)實(shí)中的環(huán)保服務(wù)難以經(jīng)過(guò)計(jì)量，成為方便交易的標(biāo)準(zhǔn)化商品單位。同時(shí)環(huán)保服務(wù)交易平臺(tái)的分離、交易體系的分散以及交易規(guī)則不統(tǒng)一等因素，誘發(fā)市場(chǎng)失靈。

第四，環(huán)保服務(wù)主體之間存在利益沖突。政府、企業(yè)與社會(huì)公眾之間的利益博弈是環(huán)境資源破壞難以得到有效遏制的重要原因。中央政府一方面出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮要求地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面出于自然環(huán)境和社會(huì)和諧的考慮又強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)；地方政府一方面出于就業(yè)、稅收、政績(jī)考慮努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面出于社會(huì)壓力和環(huán)保目標(biāo)考核，又必須控制環(huán)境污染；企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)效益選擇排污，并設(shè)法責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，但懾于法律與政策，又必須“游說(shuō)”政府、“公關(guān)”公眾；社會(huì)公眾既要就業(yè)、享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福利，又向政府施壓，希望保護(hù)環(huán)境、維護(hù)健康。正是由于這個(gè)多級(jí)關(guān)聯(lián)博弈，種種悖論得以萌生：中央政府嚴(yán)抓環(huán)境治理與保護(hù)的政策制定，但疏于貫徹執(zhí)行；地方政府唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上，漠視環(huán)境保護(hù)；企業(yè)受利潤(rùn)最大化驅(qū)使，排污動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈；社會(huì)公眾因信息不完全、收益不對(duì)稱，參與環(huán)保服務(wù)的積極性不高。環(huán)保主體之間的利益博弈與沖突勢(shì)必導(dǎo)致環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的低效運(yùn)作[9]。

（二）環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)培育與建設(shè)的艱難性

1.環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)偏差

環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)培育與建設(shè)的艱難性與市場(chǎng)制度未被社會(huì)公眾深刻理解認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。在環(huán)境管制體制下，公眾很難將價(jià)格與環(huán)境管制相聯(lián)系。而市場(chǎng)體制卻不同，它給公眾帶來(lái)的利益通常不易被察覺(jué)，但公眾付出的成本卻顯而易見(jiàn)。盡管鼓勵(lì)公眾將環(huán)境成本與收益聯(lián)系起來(lái)考慮是好事，但市場(chǎng)工具帶來(lái)的環(huán)境成本的凸顯，很可能降低市場(chǎng)體制原本給人們帶來(lái)的激情，而變得難以實(shí)施[10]。出現(xiàn)這種情況，公眾更容易局限于政府環(huán)保服務(wù)的傳統(tǒng)思維，很難認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)在環(huán)保服務(wù)上的積極作用，也無(wú)法看到政府與市場(chǎng)在環(huán)保服務(wù)中進(jìn)行合作的廣闊空間。環(huán)保服務(wù)上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)帶來(lái)環(huán)保行為選擇的片面性和盲目性以及行動(dòng)上的遲緩性和抵觸性，客觀上構(gòu)成了對(duì)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的阻滯。

2.環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的制度缺位

第一，環(huán)保服務(wù)交易制度不健全。交易制度是構(gòu)成市場(chǎng)的核心要件，但我國(guó)尚未建立起能夠提供全方位的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)和交易體系框架。由于獲取信息不完全、信息傳遞失真與滯后以及信息共享的缺失，使得本應(yīng)成為環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)主體的企業(yè)，不能及時(shí)掌握環(huán)保服務(wù)的市場(chǎng)行情，也無(wú)法提前規(guī)劃環(huán)保研發(fā)，更無(wú)法判斷國(guó)家環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。

第二，環(huán)保服務(wù)企業(yè)制度不完善。企業(yè)制度的不完善，突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任制度不健全。如工業(yè)企業(yè)治污采用第三方治理模式，現(xiàn)行的“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”責(zé)任制度明顯有悖于第三方治理的宗旨，在責(zé)任轉(zhuǎn)移上存在障礙。二是企業(yè)在環(huán)境污染治理中技術(shù)制度落后、人才成長(zhǎng)制度短缺。環(huán)保技術(shù)水平低，技術(shù)儲(chǔ)備不足，遠(yuǎn)未形成系統(tǒng)的環(huán)保技術(shù)體系和產(chǎn)品體系；環(huán)保從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)技術(shù)工人占比低，研發(fā)力量薄弱，未形成以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)體系。三是企業(yè)環(huán)境污染治理融資制度與風(fēng)險(xiǎn)抵御制度欠缺。如第三方治理模式需要環(huán)保服務(wù)企業(yè)投資治理設(shè)施建設(shè)，而它與工業(yè)企業(yè)的關(guān)系為企業(yè)合同關(guān)系，它不僅要承擔(dān)自身經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，還面臨排污企業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。融資障礙和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)直接妨礙了環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的展開(kāi)。這些制度上的缺陷，大大弱化了作為環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)主體的企業(yè)在環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化上的發(fā)展動(dòng)力。

第三，環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管制度不健全。我國(guó)目前的環(huán)保服務(wù)監(jiān)管，不僅存在著中央和地方的區(qū)別，還存在著不同類別的企業(yè)在監(jiān)管上的不對(duì)稱。如地方政府更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)等，面對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)，常常視而不見(jiàn)甚至百般回護(hù)，明顯抑制了環(huán)保服務(wù)的市場(chǎng)需求。部分企業(yè)受利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)，加之社會(huì)責(zé)任感缺失、法律意識(shí)淡薄等因素，具有強(qiáng)烈的環(huán)境污染供給動(dòng)機(jī)。尤為惡劣的是這些企業(yè)在市場(chǎng)上的存在會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果，因此監(jiān)管制度的欠缺將嚴(yán)重制約環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展。

第四，環(huán)保服務(wù)的激勵(lì)制度缺失。長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣于運(yùn)用環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策等剛性手段調(diào)控環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)，政府的這種環(huán)境管制行為對(duì)環(huán)保服務(wù)主體的進(jìn)入、投入的增加缺乏激勵(lì)作用，產(chǎn)生的后果就是環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)主體進(jìn)入的積極性不足，環(huán)保服務(wù)投資的多元化、社會(huì)化進(jìn)展緩慢，一定程度上減緩了環(huán)保服務(wù)潛在市場(chǎng)向現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

此外，部分環(huán)境資源政策和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策也有礙環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的推進(jìn)和深入。如環(huán)境資源無(wú)償劃撥政策，不僅造成環(huán)境資源價(jià)格扭曲、無(wú)節(jié)制開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)，而且是環(huán)境污染的重要因素。再如環(huán)保服務(wù)免費(fèi)享用政策，損害了環(huán)保服務(wù)提供者的利益，挫傷了環(huán)保服務(wù)供給者的積極性，縱容了環(huán)保服務(wù)消費(fèi)者搭便車的心理和行為。另外還有稅收政策上的障礙，排污企業(yè)自行治污的相關(guān)費(fèi)用計(jì)入了生產(chǎn)成本無(wú)需納稅，而委托第三方治理，環(huán)保服務(wù)公司則需繳納各種稅費(fèi)，總體上而言增加了污染治理的成本，阻礙了第三方治理模式的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些政策的實(shí)施都對(duì)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化產(chǎn)生消極影響。

三、環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的推進(jìn)路徑

環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)“生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要任務(wù)，是對(duì)充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中決定性作用的創(chuàng)新探索。

（一）營(yíng)造環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的輿論氛圍，凝聚社會(huì)共識(shí)

建立環(huán)境資源市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一次重要變革。面對(duì)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、組織體制問(wèn)題、政策制度問(wèn)題以及有關(guān)的技術(shù)問(wèn)題等，需要環(huán)保行政主管部門、污染治理企業(yè)、環(huán)保企業(yè)與團(tuán)體以及社會(huì)公眾的深入理解和廣泛參與，需要多方力量密切合作，同時(shí)也需要按照市場(chǎng)規(guī)律，緊密結(jié)合環(huán)保工作實(shí)際來(lái)逐步應(yīng)對(duì)[11]。因此，必須在行政和社會(huì)領(lǐng)域營(yíng)造環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的輿論氛圍，加強(qiáng)宣傳，不斷提升公眾認(rèn)知，凝聚社會(huì)共識(shí)，促使社會(huì)各界力量形成合力，共同推動(dòng)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化向縱深發(fā)展。

（二）健全環(huán)保法律制度，明確排污企業(yè)、環(huán)保服務(wù)商、監(jiān)管部門三者關(guān)系

首先，加快修訂完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，明確企業(yè)的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)主體地位及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。在“污染者付費(fèi)”和“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”原則下，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，支持企業(yè)多樣化方式治污，鼓勵(lì)企業(yè)采取第三方治污模式，即依據(jù)污染物種類、數(shù)量和程度確定減排服務(wù)價(jià)格，向環(huán)境服務(wù)公司購(gòu)買污染治理服務(wù)。

其次，建立污染治理責(zé)任共擔(dān)制度。明確排污企業(yè)和治污企業(yè)在污染治理中各自的責(zé)任，落實(shí)排污企業(yè)污染治理的主體責(zé)任，嚴(yán)格限定排污企業(yè)按照合同約定進(jìn)行排放；落實(shí)治污企業(yè)在合同約定范圍內(nèi)的污染治理責(zé)任，確保其嚴(yán)格治污、達(dá)標(biāo)排放。

再次，明確政府的調(diào)控職能與服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)保職能由直接的環(huán)保服務(wù)提供者向環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)的調(diào)控者、監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代政府的環(huán)保服務(wù)職能包括：建立差別化的排污收費(fèi)政策等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)排污減排；建立綠色環(huán)保稅收體制，完善稅收的環(huán)保調(diào)控機(jī)制；創(chuàng)建與培育環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和信息披露服務(wù)，推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范建設(shè)；完善環(huán)保監(jiān)管與行政執(zhí)法制度，健全責(zé)任追究制度，為環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化提供制度保障和行政后盾。

（三）創(chuàng)新環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化工具，夯實(shí)市場(chǎng)化的技術(shù)基礎(chǔ)

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和環(huán)保服務(wù)的多樣性要求有健全的環(huán)保服務(wù)工具體系。第一，設(shè)立政府層面的環(huán)?；?，支持企業(yè)在污染治理設(shè)施和技術(shù)研發(fā)及人才培養(yǎng)上的投資。第二，完善排污收費(fèi)制度和稅收政策。推動(dòng)排污收費(fèi)差別化，激勵(lì)或約束企業(yè)減排；調(diào)整現(xiàn)行稅制、開(kāi)征環(huán)境稅，實(shí)施環(huán)境服務(wù)第三方治理稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)綠色稅制等。第三，拓展排污權(quán)（指標(biāo)）交易制度，以最低成本分配污染控制負(fù)擔(dān)。企業(yè)可以將低于排放水平的排放許可證出售給其他廠商或者用來(lái)抵消本廠其他設(shè)施的過(guò)度排放，總體上構(gòu)成了對(duì)企業(yè)排污減排的激勵(lì)。第四，實(shí)行廢棄物處置押金返還制度。它是一種要求為潛在的損害預(yù)先支付費(fèi)用，并在相關(guān)廢棄物得到恰當(dāng)處置之后還款的一種市場(chǎng)工具。第五，實(shí)施環(huán)境保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)并支持保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品，科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款，吸引污染企業(yè)投保。第六，嘗試創(chuàng)設(shè)生態(tài)彩票。生態(tài)彩票能統(tǒng)一“取之于民，造福于民”的公益性和個(gè)體購(gòu)買機(jī)會(huì)成本小而收益大這兩方面的優(yōu)勢(shì)，是發(fā)動(dòng)公眾廣泛參與環(huán)保服務(wù)、推動(dòng)環(huán)保服務(wù)社會(huì)化的重要途徑。

為更好地發(fā)揮各類市場(chǎng)化工具的環(huán)保服務(wù)作用，必須科學(xué)把握各類市場(chǎng)工具的使用前提、運(yùn)行機(jī)理、支撐條件和功能特征[12]。包括：厘清環(huán)保服務(wù)各市場(chǎng)工具的適用范圍和約束條件，強(qiáng)化環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)工具的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，增強(qiáng)工具使用的可行性和有效性；創(chuàng)建環(huán)保服務(wù)交易商品與計(jì)量單位，加強(qiáng)環(huán)保服務(wù)的計(jì)量與測(cè)度，科學(xué)設(shè)計(jì)交易操作平臺(tái)，完善市場(chǎng)交易規(guī)則和制度；深入研究環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)工具的運(yùn)行機(jī)理，建構(gòu)合理的環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系等。

（四）健全相關(guān)配套制度，有序推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程

健全環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度。環(huán)境污染問(wèn)題根源于其外部性，環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的本質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制使外部性內(nèi)化，而市場(chǎng)作用得以有效發(fā)揮的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。為此，首先必須建立并完善土地、水、山林、礦產(chǎn)等環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度[4]。

健全污染治理設(shè)施投融資機(jī)制。要徹底改變過(guò)去單純地由政府和治污企業(yè)承擔(dān)投資、建設(shè)污染治理設(shè)施的做法，建立由政府、企業(yè)、社會(huì)多主體參與的治污設(shè)施投融資機(jī)制。引入現(xiàn)代企業(yè)制度和金融手段，通過(guò)企業(yè)合作、商業(yè)銀行、其他金融投資機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)合投資，實(shí)現(xiàn)污染治理設(shè)施投融資的多元化，提高污染治理設(shè)施和項(xiàng)目的融資能力，推進(jìn)環(huán)保服務(wù)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

完善環(huán)保服務(wù)技術(shù)發(fā)展和人才培養(yǎng)制度。加快環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程，必須依靠科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。從資源能源使用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展到建構(gòu)綠色消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，無(wú)不依賴科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。為此，必須強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)性地位。一是把環(huán)境保護(hù)相關(guān)科學(xué)研究加入國(guó)家科技發(fā)展計(jì)劃，加強(qiáng)大氣污染治理、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、土壤修復(fù)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)。二是加強(qiáng)各級(jí)各類科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新基地的協(xié)同，組織研發(fā)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綠色生產(chǎn)與消費(fèi)的相關(guān)技術(shù)，鼓勵(lì)環(huán)境服務(wù)商作為研發(fā)主體參與研發(fā)。三是培養(yǎng)一批專業(yè)人才，特別是要吸收高級(jí)環(huán)保技術(shù)人員及其他相關(guān)高級(jí)專業(yè)人才，不斷提高環(huán)保服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)水平。

總之，環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化的終極目標(biāo)是建立起市場(chǎng)化環(huán)境保護(hù)的框架體系和評(píng)價(jià)體系以及運(yùn)行機(jī)制，使市場(chǎng)真正成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境成本或效益內(nèi)部化最有效的手段。

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［責(zé)任編輯：馬建強(qiáng)］

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1001－4799（2017）05－0105－06

2016-03-29

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目：11YJA630110

孫友祥（1965-），男，湖北洪湖人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，哲學(xué)博士，主要從事生態(tài)文明與資源環(huán)境政策研究；汪爍（1993-），女，湖北仙桃人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2015級(jí)碩士研究生。