李建華

“鎮(zhèn)級(jí)市”改革的邏輯：擴(kuò)權(quán)、分權(quán)與治理轉(zhuǎn)型

李建華

目前，浙江、山東、湖北等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)推行的“鎮(zhèn)級(jí)市”改革，旨在不改變?cè)ㄖ奇?zhèn)行政級(jí)別的前提下，將中心鎮(zhèn)納入到設(shè)市模式的范疇中，使其有能力以市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和管理。改革的實(shí)質(zhì)是通過(guò)縣（市）政府的放權(quán)和鎮(zhèn)政府的擴(kuò)權(quán)來(lái)解決經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)所面臨的“責(zé)權(quán)倒掛”的制度性難題。這一權(quán)力的重新配置行為，一方面容易引發(fā)上下級(jí)政府間的權(quán)力博弈和失范；另一方面又有利于“鎮(zhèn)級(jí)市”自主性的培育。但在實(shí)際運(yùn)行中，“鎮(zhèn)級(jí)市”改革并未對(duì)縣、鎮(zhèn)政府間的職權(quán)關(guān)系作根本性的調(diào)整，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的縱向分權(quán)和同步性的權(quán)力規(guī)制。因而，在制度設(shè)計(jì)上需要進(jìn)一步的優(yōu)化、創(chuàng)新，以促使基層治理轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。

“鎮(zhèn)級(jí)市”；擴(kuò)權(quán)；分權(quán)；治理轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái)，在市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推動(dòng)下，我國(guó)東部沿海地區(qū)憑借地理區(qū)位的優(yōu)勢(shì)和改革發(fā)展的先機(jī)，涌現(xiàn)出大批的“超級(jí)鎮(zhèn)”①“超級(jí)鎮(zhèn)”又稱“中心鎮(zhèn)”“特大鎮(zhèn)”“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)”等，指在幾個(gè)鄉(xiāng)的范圍內(nèi)規(guī)模較大、人較多、基礎(chǔ)設(shè)施較好的老建制鎮(zhèn)。。客觀上，這些“超級(jí)鎮(zhèn)”已具備了現(xiàn)代城市的各種要素，只是在我國(guó)行政區(qū)劃的剛性約束下，鎮(zhèn)級(jí)的行政級(jí)別使得它們所能支配的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)資源較為匱乏，在基層治理中常面臨“小馬拉大車”的現(xiàn)實(shí)困境，后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。目前，浙、魯、豫等地推行的“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)，正是解決這一制度性難題的一次有益嘗試。改革的中心是賦予強(qiáng)鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)以解決鎮(zhèn)政府管理權(quán)限與鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾。本文通過(guò)回答縣鎮(zhèn)政府間權(quán)力關(guān)系是如何變化的、這種變化對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響等問(wèn)題，試圖從分權(quán)的視角探析鎮(zhèn)級(jí)政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、改革進(jìn)程中的權(quán)力下放

“鎮(zhèn)級(jí)市”又稱“縣轄市”，指將人口、經(jīng)濟(jì)等達(dá)到相關(guān)指標(biāo)的城鎮(zhèn)設(shè)立為市②“鎮(zhèn)級(jí)市”設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)在2016年兩辦印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中作了明確說(shuō)明：“東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口一般在10萬(wàn)人左右，中部和東北地區(qū)一般在5萬(wàn)人左右，西部地區(qū)一般在3萬(wàn)人左右；常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財(cái)政收入等指標(biāo)連續(xù)2年位居本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10%以內(nèi)?！?，它在本質(zhì)上仍是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的一種方式。推行了十幾年的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”最早源于廣東③2005年，廣東省佛山市高明區(qū)首次嘗試賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)管理權(quán)，被認(rèn)為是全國(guó)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的開(kāi)端。，隨后浙江、山東、湖北等地相繼跟進(jìn)。

各地?cái)U(kuò)權(quán)改革的主要是通過(guò)行政權(quán)限的直接下放、委托授權(quán)、聯(lián)合執(zhí)法以及派駐機(jī)構(gòu)服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)的，擴(kuò)權(quán)的內(nèi)容集中于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的擴(kuò)大、財(cái)政支配權(quán)的落實(shí)、人事與機(jī)構(gòu)編制的優(yōu)化及配套設(shè)施的完善等方面。（見(jiàn)表1）

可以說(shuō)，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)對(duì)縣（市）、鎮(zhèn)（街）政府間關(guān)系的一次調(diào)整，目的是改善鎮(zhèn)級(jí)政府行政權(quán)力運(yùn)行中責(zé)權(quán)不對(duì)等、事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)狀況。而事實(shí)上，早在1996年4月，溫州市龍港鎮(zhèn)的《全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)方案》得到中央批復(fù)之際，龍港鎮(zhèn)便開(kāi)始實(shí)行了市級(jí)計(jì)劃，享受包括36個(gè)項(xiàng)目的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)、行政、人事管理權(quán)限，這使得龍港在短短幾年內(nèi)便躍身成為溫州第一鎮(zhèn)。但在改革進(jìn)程中，蒼南縣和龍港鎮(zhèn)在利益分配上出現(xiàn)了較大分歧，幾年后，蒼南縣叫停了此試點(diǎn)方案。2007年5月，浙江省下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》試圖推行以培育小城市為目的的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，首批選定141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，賦予它們部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以解決“責(zé)權(quán)倒掛”的問(wèn)題，但由于其中關(guān)于分權(quán)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，并未指明應(yīng)如何放權(quán)及該放什么權(quán)，因而，真正意義上的擴(kuò)權(quán)改革此時(shí)只是停留在文件表面。2009年6月，溫州市委、市政府為了切實(shí)改變強(qiáng)鎮(zhèn)管理體制滯后的局面，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見(jiàn)》，著手建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”。而繼溫州之后，山東、安徽、湖北等地的試點(diǎn)也陸續(xù)開(kāi)啟，直至2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的印發(fā)，“鎮(zhèn)級(jí)市”在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)啟了試點(diǎn)。

表1 “強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的主要方式和要點(diǎn)內(nèi)容

從各地“鎮(zhèn)級(jí)市”建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，改革在一定程度上增強(qiáng)了鎮(zhèn)級(jí)政府的自主性，有力地推動(dòng)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型提供了可推廣的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，改革試點(diǎn)在我國(guó)壓力型體制下，仍面臨縱向分權(quán)的非規(guī)范化以及權(quán)力規(guī)制的非同步性等困境，有必要結(jié)合“鎮(zhèn)級(jí)市”建設(shè)的實(shí)際狀況，對(duì)改革進(jìn)程中存在的體制性分權(quán)問(wèn)題進(jìn)行深入剖析。

二、建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”所面臨的分權(quán)問(wèn)題

此番的“鎮(zhèn)級(jí)市”改革主要圍繞縣（市）級(jí)政府“放權(quán)”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“擴(kuò)權(quán)”間的博弈展開(kāi)，在不改變?cè)ㄖ奇?zhèn)行政級(jí)別的前提下，將一部分原屬于縣（市）的執(zhí)法、檢查、治安、建設(shè)、人事等管理權(quán)限通過(guò)行政授權(quán)、委托授權(quán)等方式賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)由“城鎮(zhèn)”建制向“市”建制的轉(zhuǎn)變。這一系統(tǒng)的改革工程，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，存在諸多的分權(quán)問(wèn)題。

（一）如何實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的縱向分權(quán)

當(dāng)前，一些學(xué)者將縣鎮(zhèn)政府間的關(guān)系歸納為“同構(gòu)”“共謀”“壓力”等類型[1],無(wú)論處于哪種模式中，縣級(jí)政府均發(fā)揮著支配性的作用，縣、鎮(zhèn)政府的這種不對(duì)等關(guān)系使得中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的多少及權(quán)責(zé)匹配的程度多有不同。以浙江省部分試點(diǎn)鎮(zhèn)的情況為例，自2007年至2010年底，浙江金華的永康市人民政府先后將市級(jí)層面15個(gè)部門的50多項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的審批權(quán)、管理權(quán)下放到中心鎮(zhèn)。而麗水市云和縣政府只是有選擇地下放了15項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限[2]。盡管受到各縣域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、地理位置等因素影響，但從試點(diǎn)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的結(jié)果來(lái)看，鎮(zhèn)級(jí)政府與縣級(jí)政府的在權(quán)力博弈方面能否擁有話語(yǔ)權(quán)，往往決定了建制鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)多少與擴(kuò)權(quán)大小。

正是因?yàn)檫@種具有較大彈性的行政分權(quán)行為，使得縣、鎮(zhèn)政府間的權(quán)力配置的界限模糊不定。授權(quán)行為更多地從縣級(jí)政府自身的決策安排和利益訴求來(lái)進(jìn)行考慮，鎮(zhèn)級(jí)政府雖然得到了中央、省級(jí)、市級(jí)政策的支持，但在具體的行政分權(quán)過(guò)程中，仍是相對(duì)被動(dòng)的一方。因此，縣、鎮(zhèn)政府間的決策權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系很不穩(wěn)定，容易陷入周期性的收—放、集——分循環(huán)怪圈，上下級(jí)政府間責(zé)權(quán)關(guān)系的“鐘擺效應(yīng)”[3]明顯。在我國(guó)壓力型體制下，如何構(gòu)建規(guī)范化的分權(quán)體系，走出權(quán)力收放無(wú)序的怪圈，為合理劃分縣鄉(xiāng)政府間的職責(zé)權(quán)限提供制度性的保障，是建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”繞不開(kāi)的難題。

（二）如何實(shí)現(xiàn)同步性的權(quán)力規(guī)制

從各地的改革成果來(lái)看，“鎮(zhèn)級(jí)市”建設(shè)的焦點(diǎn)仍是如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下放以賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)，而對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)政府如何接得住、用得好自主權(quán)重視不足，權(quán)力規(guī)制的缺失性日益暴露。

突出表現(xiàn)為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，鎮(zhèn)級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理上將擁有大量的自由裁量空間。具體包括：審批方面，原來(lái)需要上報(bào)給上級(jí)有關(guān)部門審批的，現(xiàn)今只要收到擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)的文件后，有關(guān)部門便會(huì)“見(jiàn)章蓋章”；人事方面，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層干部的調(diào)整都要充分尊重鎮(zhèn)黨委、政府的意見(jiàn)，上級(jí)更多的是負(fù)責(zé)審批和備案；財(cái)權(quán)方面，各地都采用了“確定基數(shù)、超收分成、幾年不變”的方式，逐步構(gòu)建縣、鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的分配機(jī)制。在上級(jí)監(jiān)管不力以及地方利益驅(qū)動(dòng)的情境下，鎮(zhèn)級(jí)政府很容易從地方公利的“捍衛(wèi)者”蛻變?yōu)橐誀I(yíng)利為目的的“經(jīng)濟(jì)人”。而正是由于權(quán)力下放與規(guī)制的非同步性，權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)也將隨之增加。具體表現(xiàn)為：權(quán)力行使直接性增強(qiáng)、權(quán)力執(zhí)行人為干擾加大、權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，出現(xiàn)了一些以“擴(kuò)權(quán)”為借口，隨意增加編制、增設(shè)機(jī)構(gòu)、提升官員等級(jí)的強(qiáng)鎮(zhèn)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生諸多變化的情形下，強(qiáng)鎮(zhèn)政府如何利用所得的權(quán)力促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展？上級(jí)政府如何構(gòu)建有效監(jiān)督機(jī)制避免強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后出現(xiàn)的權(quán)力濫用、尋租行為？這些都是“鎮(zhèn)級(jí)市”改革不得不面對(duì)的深層次問(wèn)題。

以上的觀點(diǎn)主要是對(duì)各地“鎮(zhèn)級(jí)市”建設(shè)總體情況的概括分析，是針對(duì)各試點(diǎn)鎮(zhèn)共性問(wèn)題的深入思考，目的是為鎮(zhèn)域社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供具有建設(shè)性和指導(dǎo)性的政策、建議。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、社會(huì)管理狀況以及自然人文因素的不同，各地“鎮(zhèn)級(jí)市”改革的推進(jìn)方式、進(jìn)程及經(jīng)驗(yàn)也各不相同。但對(duì)于共性問(wèn)題的探討，無(wú)疑是推進(jìn)改革深入推進(jìn)的必要環(huán)節(jié)，因此，下文對(duì)實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑的論析十分必要且非常重要。

三、實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑

在國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略背景下，“鎮(zhèn)級(jí)市”改革可被看成是當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展和現(xiàn)代小城市培育的主要方式。而要建成“鎮(zhèn)級(jí)市”，繞不開(kāi)對(duì)縣、鎮(zhèn)政府間的職權(quán)關(guān)系進(jìn)行根本性調(diào)整，改變上下級(jí)政府間縱向分權(quán)的非規(guī)范化和權(quán)力規(guī)制的非同步性，實(shí)現(xiàn)合理合法地下放權(quán)力、科學(xué)規(guī)范地運(yùn)行權(quán)力、有力有效地監(jiān)督權(quán)力是實(shí)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型的必備條件。要實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)級(jí)市”改革的深入推進(jìn)，還需改革者進(jìn)一步開(kāi)闊視域，優(yōu)化現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)。

（一）實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型需要從頂層設(shè)計(jì)著手

首先，改革需要推進(jìn)國(guó)家立法進(jìn)程。在依法治國(guó)的大背景下，現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章一般只會(huì)將行政權(quán)授予縣級(jí)及以上人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備行政執(zhí)法主體資格，具體到委托授權(quán)方面，各地一般采用設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)的方式，但現(xiàn)實(shí)情況是派駐機(jī)構(gòu)往往成為縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的延伸，鎮(zhèn)級(jí)政府實(shí)質(zhì)上并未實(shí)現(xiàn)“真正意義”的擴(kuò)權(quán)。在“管理重心下移”、“屬地化管理”“權(quán)力下放”的原則指導(dǎo)下，大量行政管理事務(wù)和職責(zé)被分配給中心鎮(zhèn)政府，相應(yīng)的事權(quán)、財(cái)權(quán)下放相對(duì)滯后，常會(huì)發(fā)生權(quán)力“斷鏈”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法機(jī)制不健全、機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備，面對(duì)眾多“看得見(jiàn)”的行政違法行為，若一管就意味著違法，若吃上官司，政府基本上就是敗訴。因此，推進(jìn)中央和地方立法進(jìn)程，為授權(quán)提供法律依據(jù)，是目前推進(jìn)“鎮(zhèn)級(jí)市”改革必須要進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)。

其次，改革必須由高層級(jí)政府主導(dǎo)，在減少上級(jí)黨政機(jī)關(guān)壓力的同時(shí)加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)人大的作用。為了減輕縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府的壓力，多省都已重新規(guī)范了考核體系。如浙江省政府于2006年提出“不得將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍的事項(xiàng)或不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的‘一票否決’事項(xiàng)”[4]。需要指出的是，我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，雖然在程序上鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的任命是由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上候選人的提名權(quán)掌握在縣級(jí)黨委手中，這樣一來(lái)，縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)鎮(zhèn)政府的影響力更加強(qiáng)大了。因此，在強(qiáng)調(diào)減少縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)壓力的同時(shí)需要強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)人大決策、約束、監(jiān)督等作用的發(fā)揮。在鎮(zhèn)級(jí)人大閉會(huì)期間，主席團(tuán)要定期組織代表開(kāi)展活動(dòng)，聽(tīng)取和討論鎮(zhèn)級(jí)政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，并將鎮(zhèn)域內(nèi)人民群眾的對(duì)政府工作的建議、批評(píng)反映給鎮(zhèn)級(jí)政府，以保障鎮(zhèn)政府把主要精力放在為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娞峁┧璧墓卜?wù)和進(jìn)行必要的社會(huì)管理。

（二）實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型需要對(duì)縣鎮(zhèn)政府的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行界定

首先，關(guān)于縣鎮(zhèn)政府的職權(quán)界定，主要包括兩個(gè)主要方面。一是對(duì)于共有職能來(lái)說(shuō)，有學(xué)者提出應(yīng)根據(jù)受益范圍原則、溢出效應(yīng)原則、區(qū)域均等化原則等來(lái)劃分政府間的職權(quán)關(guān)系。[5]參照以上原則來(lái)劃分縣鎮(zhèn)政府間的職權(quán)，可以將財(cái)政花費(fèi)巨大、技術(shù)要求程度高、專業(yè)性強(qiáng)的事項(xiàng)交給縣級(jí)政府；而服務(wù)性強(qiáng)、較為繁雜、直接面向基層群眾的事項(xiàng)交給鎮(zhèn)級(jí)政府。二是對(duì)于縣級(jí)政府專有職能來(lái)說(shuō)，如《組織法》第59條所規(guī)定的“環(huán)境和資源保護(hù)、行政監(jiān)察、民族事務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)”等，鎮(zhèn)級(jí)政府可以提供信息幫助。

其次，在界定縣鎮(zhèn)政府職權(quán)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)積極構(gòu)建權(quán)力規(guī)制體系。對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)政府而言，權(quán)力規(guī)制體系的構(gòu)建應(yīng)從以下兩方面著手。一是積極發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)人大的作用?，F(xiàn)行的《組織法》第九條規(guī)定，鎮(zhèn)級(jí)人大行可行使13條職權(quán)，涉及監(jiān)督、決策、人事三方面。但由于鎮(zhèn)級(jí)人大無(wú)權(quán)設(shè)立常委會(huì)，鎮(zhèn)級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，通常是鎮(zhèn)級(jí)人代會(huì)的主席和副主席負(fù)責(zé)人大主席團(tuán)的日常工作，因此，在對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府的工作開(kāi)展監(jiān)督、決策時(shí)往往顯的勢(shì)單力??；同時(shí)，鎮(zhèn)級(jí)人大主席、副主席以及鎮(zhèn)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人員往往由縣級(jí)黨委圈定，鎮(zhèn)級(jí)人大的選舉只是流于形式。因此，要真正發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)人大的作用，應(yīng)設(shè)立專門的鎮(zhèn)級(jí)人大辦公室來(lái)處理鎮(zhèn)級(jí)人大日常事務(wù)，同時(shí)減少黨委對(duì)鎮(zhèn)級(jí)人大的干涉，使鎮(zhèn)級(jí)人大有能力對(duì)擴(kuò)權(quán)后的核心部門、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位進(jìn)行監(jiān)督。二是積極發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)黨委的作用。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，鎮(zhèn)級(jí)黨委共有6項(xiàng)職權(quán)，涉及政治領(lǐng)導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)、干部管理等方面。而自20世紀(jì)90年代以來(lái)，廣東、浙江等地的鎮(zhèn)級(jí)黨委相繼成立了如鎮(zhèn)級(jí)黨委辦公室、鎮(zhèn)級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)級(jí)黨委對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督，可從加強(qiáng)對(duì)干部的教育、培養(yǎng)、選拔等方面著手，通過(guò)廉政文化培育和廉政機(jī)制建設(shè)構(gòu)建起一種內(nèi)源式的防控機(jī)制。

我國(guó)的“鎮(zhèn)級(jí)市”改革是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求與現(xiàn)有行政體制框架下基層供給不足間張力作用的結(jié)果，它是對(duì)基層政府責(zé)權(quán)不對(duì)稱關(guān)系的一種回應(yīng)，改革的推進(jìn)有利于實(shí)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型。但應(yīng)看到，此項(xiàng)改革并未對(duì)政府間的職權(quán)關(guān)系作根本性調(diào)整，規(guī)范化、法治化的分權(quán)體系并未建立，同步化、系統(tǒng)化的權(quán)力規(guī)制體制并未形成，因此，制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新空間巨大。

[1]吳理財(cái).縣鄉(xiāng)關(guān)系的幾種理論模式[J].江漢論壇，2009（6）.

[2]蘇靖.強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)正突破[N].浙江日?qǐng)?bào)，2010-05-18.

[3]孫柏瑛.強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的兩個(gè)問(wèn)題探討[J].中國(guó)行政管理，2011（2）.

[4]中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革工作的意見(jiàn)》（浙委辦）[2006]56號(hào)[Z].2008-08-31.

[5]沈榮華.各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)劃分研究[J].新視野，2011（1）.

責(zé)任編輯：賀春健

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1671-6531（2017）07-0040-03

李建華/吉林大學(xué)行政學(xué)院在讀碩士（吉林長(zhǎng)春130012）。