吳磊

摘要：在以往的實踐操作中，棚戶區(qū)改造項目具有資金需量大、融資難等特點，社會資本難以發(fā)揮力量。國家關(guān)于棚戶區(qū)改造相關(guān)政策的推出，使一些社會資本有了投資動力，通過與地方政府合作的模式，進(jìn)行棚戶區(qū)改造項目。政府部門處理好與社會資本之間的合作關(guān)系，合理分擔(dān)風(fēng)險，能有效發(fā)揮PPP的主導(dǎo)作用，提高項目的價值。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；PPP模式；政府購買服務(wù)模式；問題與優(yōu)勢

1棚戶區(qū)改造的兩種模式

1.1PPP模式

在2013年，國務(wù)院的重要指示是要利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助等方式吸引社會資本參與到經(jīng)營性棚戶區(qū)改造等項目建設(shè)與運(yùn)營管理中，因此，PPP模式正式拉開帷幕。在2014年，我國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》等等都對PPP模式的各項實施方法進(jìn)行了具體的規(guī)定。為了能夠使棚戶區(qū)改造項目的實施方案通過政府的審批，要從物有所值的評價、財政承受能力這兩個方面的量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量，看其是否能夠達(dá)標(biāo)。

1.2政府購買服務(wù)模式

2013年，國務(wù)院發(fā)布了《政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，鼓勵推廣政府購買服務(wù)模式。2014年，財政部發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，規(guī)定了政府購買服務(wù)模式具體操作方案。2016年，國土資源部、財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，做出了含棚戶區(qū)改造在內(nèi)的規(guī)范土地開發(fā)采用政府購買服務(wù)模式的規(guī)定。

2棚戶區(qū)改造PPP模式所面臨的問題

一是政府所提倡的PPP模式主要是鼓勵和支持社會資本要以特許經(jīng)營的方式參與到具有經(jīng)濟(jì)收益的公益性事業(yè)當(dāng)中，但是要求項目必須有足夠的運(yùn)營能力，其收益也要可觀，再以收益抵消投資支出，當(dāng)出現(xiàn)收益不足時，一部分支出才由政府財政補(bǔ)貼，但是棚戶區(qū)改造項目的運(yùn)營所產(chǎn)生的收益幾乎沒有。

二是PPP模式要求項目的合作時間為十年及以上，而棚戶區(qū)改造項目中涉及的拆遷安置、場地平整、回遷房建設(shè)等工程一般只需在3～5年內(nèi)就已完成，如果按照合同要求就要等幾年后方能收到政府財政撥款，這樣就會造成社會資本的現(xiàn)金流動壓力太大。

三是企業(yè)投資棚戶區(qū)改造工程的政治風(fēng)險：如果土地征收出現(xiàn)問題，會導(dǎo)致工期的延誤，從而增加項目的成本；如果征收標(biāo)準(zhǔn)過高會直接影響收益；如果安置工作進(jìn)展緩慢，就會影響項目實施進(jìn)度；如果居民的利益得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，會加大社會風(fēng)險的上升機(jī)率，阻礙項目的運(yùn)行；如果政府做不到誠信，背棄合同約定會導(dǎo)致社會資本利益受損；如果政府償債能力不能滿足需要，政府違約或項目終止會使社會資本的利益受到嚴(yán)重的損害等等風(fēng)險。

3棚戶區(qū)改造政府購買服務(wù)模式的優(yōu)勢

一是政府購買服務(wù)模式對項目的要求不高，不管是否有運(yùn)營收益，不需要對項目進(jìn)行財政承受能力的論證、物有所值評價，并且對合作期限也沒有明確規(guī)定，也沒有財政支出額上限的規(guī)定，政府還不用承擔(dān)風(fēng)險。

二是在棚戶區(qū)改造中，政府購買服務(wù)是通過地方人大的決議來實現(xiàn)，主要內(nèi)容是：同意某某棚戶區(qū)改造工程的資金納入財政預(yù)算支出。地方人大具有較高的信用等級，社會資本可以優(yōu)先獲得金融機(jī)構(gòu)的融資貸款。

三是土地開發(fā)的八通一平和拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)以政府購買服務(wù)的模式實施，可以將這項開支列入政府財政支出。

4兩種模式的不同領(lǐng)域

4.1實施領(lǐng)域

無論是PPP模式，還是政府購買服務(wù)模式，實施的社會資本主體不一定是國有企業(yè)。

4.2融資領(lǐng)域

PPP模式，是社會資本和金融機(jī)構(gòu)通過項目的運(yùn)營收益轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)證券進(jìn)行融資貸款；棚戶區(qū)改造實踐中，社會資本和金融機(jī)構(gòu)以政府購買服務(wù)的模式進(jìn)行抵押貸款。

4.3采用領(lǐng)域

在大型的、具有長期運(yùn)營收益的項目上運(yùn)用PPP模式的較多，如高速公路等；棚戶區(qū)改造實踐中，政府購買服務(wù)模式項目的數(shù)量、規(guī)模將遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于PPP模式。

5結(jié)束語

兩種模式都有各自的優(yōu)缺點，在不同領(lǐng)域發(fā)揮各自的作用。棚戶區(qū)改造中，政府購買服務(wù)會是采用次數(shù)較多的模式。政府部門應(yīng)結(jié)合各項目的特性，選擇適宜的模式。endprint