徐洪才

成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，是在過去金融監(jiān)管分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各自責(zé)任，同時(shí)補(bǔ)齊短板，應(yīng)是一個成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小的改革方案。

2017年7月14-15日召開的全國金融工作會議的最大亮點(diǎn)是設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會有三個宏觀背景。

三個背景

第一個背景，在過去九年多應(yīng)對國際金融危機(jī)過程中，從美國金融危機(jī)到新興經(jīng)濟(jì)體受到?jīng)_擊，再到歐洲發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)，國際社會對金融危機(jī)的危害性記憶猶新。最近兩年，大家擔(dān)心美聯(lián)儲加息，新興經(jīng)濟(jì)體可能會因資本外逃而受到?jīng)_擊。實(shí)際上，國際金融界已經(jīng)形成一個共識，就是宏觀審慎政策框架是必不可少的。過去，金融監(jiān)管主要是集中在微觀審慎方面。比如，過去幾年中國銀監(jiān)會不遺余力地推進(jìn)實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，對微觀金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管越來越嚴(yán)。但是，微觀金融機(jī)構(gòu)行為有一個特點(diǎn)，即順周期性——當(dāng)經(jīng)濟(jì)上行的時(shí)候，眾人拾柴火焰高，火越燒越旺；但在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，它可能釜底抽薪，使得經(jīng)濟(jì)雪上加霜。經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，金融機(jī)構(gòu)都預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)加大，因此要收緊信用。它們這樣做是正確的，是理性選擇，但是，大家都這么做就錯了，個體的正確行為加在一起就錯了，這是“集體謬誤”。個體順周期行為具有危害性，這就需要宏觀審慎政策發(fā)揮作用，進(jìn)行逆風(fēng)向調(diào)控，熨平周期性波動。

宏觀審慎主體是誰呢？實(shí)際并不明確。有一種呼聲是由央行承擔(dān)。一般來講，央行作為最后貸款人，在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面有絕招，就是在必要時(shí)可以“無限”印制鈔票。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森曾經(jīng)講過：貨幣當(dāng)局調(diào)控經(jīng)濟(jì)，如同駕馭一匹烈馬，當(dāng)馬快速前行時(shí)，拉緊韁繩，馬立刻停下。也就是說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱出現(xiàn)，此時(shí)緊縮貨幣，經(jīng)濟(jì)會立即降溫。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷，或者馬停滯不前時(shí)，你放松韁繩，策馬揚(yáng)鞭，此時(shí)，馬要么前進(jìn)，要么原地踏步。這意味著，央行總是偏好多開閘放水、多投放貨幣。常言道，覆水難收，錢投下去了，流到各個行業(yè)、各個經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)里，回籠起來是很難的。

現(xiàn)在，美聯(lián)儲計(jì)劃縮表，即把過去在金融危機(jī)時(shí)期買的按揭貸款抵押證券（MBS）逐漸清理掉。這些都是長期債券，現(xiàn)在要逐步回歸到對短期利率的調(diào)控。正常情況下，央行資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)以持有短期國債為主，即以流動性比較好的資產(chǎn)為主，央行調(diào)控短期利率，通過有效傳導(dǎo)，影響企業(yè)投資和居民消費(fèi)。但這并不意味著，未來五到十年美聯(lián)儲資產(chǎn)負(fù)債表一定要縮減到多少，比如縮掉50%，這其實(shí)很難有準(zhǔn)確答案。但有一點(diǎn)是清楚的，就是通脹率、失業(yè)率看得見、摸得著，這些政策目標(biāo)必須維持在合理范圍內(nèi)。如果政策收得太緊了，就會出現(xiàn)通貨緊縮；或者在縮表過程中，未采取“對沖”或“平滑”性措施，對貨幣市場造成巨大沖擊，這肯定也是不行的。

毫無疑問，宏觀審慎政策的實(shí)施任務(wù)就落在央行身上。最近兩年，中國央行嘗試建立宏觀審慎評估（MPA）體系，但是還很不完善。因此，要加強(qiáng)央行宏觀審慎和防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，這是針對過去“一行三會”體制存在的弊端，即四個部門平起平坐，央行缺乏政策工具。比如，對銀行體系而言，微觀審慎監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任都在銀監(jiān)會手里，央行沒有什么抓手。

第二個背景是，近年來中國經(jīng)濟(jì)的一些潛在風(fēng)險(xiǎn)、局部性風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。比如，企業(yè)債券違約風(fēng)險(xiǎn)和股市異常動蕩發(fā)生在2015年年中，外匯市場的匯率波動和資本外流以及經(jīng)歷“811”匯改，也是2015年的事。去年底，華爾街有關(guān)人民幣匯率將大幅貶值的呼聲很高，但在今年元旦之后我們穩(wěn)住了市場。還有地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，目前總體風(fēng)險(xiǎn)可控。中國中央和地方政府公共負(fù)債與GDP比率在60%左右，但對一些“或有”負(fù)債，缺乏確切估量。前幾年，通過債務(wù)置換和落實(shí)《預(yù)算法》，一些短期債務(wù)得到展期，地方政府預(yù)算硬約束機(jī)制也逐步建立起來。再就是互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，通過去年一年整頓，今年P(guān)2P互聯(lián)網(wǎng)平臺總算是風(fēng)平浪靜了。還有影子銀行，前幾年非標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)管理和理財(cái)產(chǎn)品快速膨脹，實(shí)際是抬升了全社會無風(fēng)險(xiǎn)收益率水平，這種無風(fēng)險(xiǎn)收益率上升和整個經(jīng)濟(jì)下行、投資回報(bào)率下降相矛盾，增加了潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，引起了高層關(guān)注。

去年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議就金融工作講了三句話：一是要把防控金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要位置；二是主動釋放和引爆一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不能任其擴(kuò)散、傳染；三是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線。按理，這次全國金融工作會議應(yīng)在年初召開，但上半年有一個更重要的會議，就是5月份的“一帶一路”國際合作高峰論壇，因此就拖到7月份，再往后就沒有時(shí)間了，因?yàn)?月份要召開金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會，后面還有中共十九大，7月份召開是合適的時(shí)機(jī)。

第三個背景，過去分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制暴露出兩個弊端，一個是監(jiān)管套利，一個是監(jiān)管真空。首先，由于“一行三會”政策松緊不一，規(guī)則不一，有空子可鉆，市場主體便從中投機(jī)，這就是監(jiān)管套利。過去，保監(jiān)會對某些保險(xiǎn)產(chǎn)品，有意無意放松了監(jiān)管，任其快速發(fā)展，后來出現(xiàn)一些保險(xiǎn)公司在資本市場興風(fēng)作浪。“屁股指揮腦袋”，大家都看重自己的一畝三分地，傾向于將自留地這塊蛋糕做大。監(jiān)管真空大家也看到了。2015年上半年，場外配資很多，是造成股指快速上漲的幕后推手，銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)都有廣泛參與。但是，場外配資到底有多大規(guī)模，監(jiān)管部門心中沒數(shù)，也沒有相應(yīng)規(guī)則，銀監(jiān)會不管，證監(jiān)會又管不住，這就是監(jiān)管真空。所以，要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，補(bǔ)齊監(jiān)管短板。

思路

解決上述問題，有幾個思路。其中之一，就是推倒重來，搞一個“超級央行”，回到原來大一統(tǒng)時(shí)代。20世紀(jì)90年代中期，還沒有“一行三會”的概念，銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管職能都在央行，那時(shí)有人把中國人民銀行戲稱為“中國人民‘很行”，就是這個意思。實(shí)際上，分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管是從20世紀(jì)90年代末開始的。1997年第一次全國金融工作會議形成基本框架，當(dāng)時(shí)正好發(fā)生亞洲金融風(fēng)暴。其實(shí)，中國金融改革肇始于20世紀(jì)70年代末，首先是人民銀行從財(cái)政部分離出來，然后是專業(yè)銀行成立，中國銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行先后獨(dú)立，各就各位?，F(xiàn)在大家業(yè)務(wù)有些雷同，那時(shí)分工定位是不一樣的，建設(shè)銀行搞基建項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)農(nóng)業(yè)，中國銀行管外匯，工商銀行服務(wù)城市工商企業(yè)。20世紀(jì)90年代初，成立三家政策性銀行，把商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)分開，后來開始實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管。1992年深圳股票市場發(fā)生“8·10”事件，促使成立中國證監(jiān)會，20世紀(jì)90年代末成立中國保監(jiān)會，最后在21世紀(jì)初成立中國銀監(jiān)會。但是，2002年召開第二次全國金融工作會的時(shí)候，中國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，背景不同了，已經(jīng)度過亞洲金融風(fēng)暴之后三四年調(diào)整的苦日子，外貿(mào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始蒸蒸日上了，這時(shí)討論的主要議題是國有銀行改革。endprint

到了2007年初美國發(fā)生次貸危機(jī)，中國召開第三次全國金融工作會議，仍然堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管，但防范風(fēng)險(xiǎn)開始引起關(guān)注。2012年，經(jīng)歷4萬億元基建投資，在2008年國際金融危機(jī)之后世界經(jīng)濟(jì)又遭遇2010年、2011年的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，那時(shí)在討論人民幣國際化、利率市場化、匯率市場化等問題。可以說，不同時(shí)期主題是不一樣的，但有一個不變的主題，就是加強(qiáng)金融監(jiān)管，中國一直堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體系。

1999年，美國出臺《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，搞混業(yè)經(jīng)營，結(jié)束了1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》確立的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制，但它仍然是在金融控股公司平臺下搞的，中間有防火墻，這和歐洲全能銀行體制不一樣。后來大家看到，在“9·11”以后，美國搞資產(chǎn)證券化，美聯(lián)儲實(shí)行過度寬松貨幣政策，從次貸危機(jī)演變成金融危機(jī)等。與此同時(shí)，中國也在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。一方面，中國堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管，另一方面，資本賬戶對外開放還是比較穩(wěn)健的，有了這道安全防線，外部沖擊基本上影響不大。1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)如此，2008年國際金融危機(jī)時(shí)也是如此。

在“一行三會”框架下補(bǔ)短板

綜合以上分析，我們看到三點(diǎn)：一是中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行自身暴露出了一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有必要加強(qiáng)金融監(jiān)管；二是由于監(jiān)管協(xié)調(diào)性不夠，出現(xiàn)了監(jiān)管真空、監(jiān)管套利等問題，需要解決；三是總結(jié)金融危機(jī)教訓(xùn)，國際社會形成共識，要強(qiáng)化央行宏觀審慎和防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。有了這三個背景，這次全國金融工作會議提出建立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的基本方針是穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中有進(jìn)，因此，在“一行三會”框架下補(bǔ)一下監(jiān)管短板，應(yīng)該說成本最小，沖擊也最小，且能立竿見影。這就意味著，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會應(yīng)該不是一個實(shí)體部門，辦公室設(shè)在央行，其實(shí)是強(qiáng)化央行領(lǐng)導(dǎo)地位。與此同時(shí)，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志兼任主任，搞一個很精干的工作班子，無需設(shè)立龐大的機(jī)構(gòu)。

實(shí)事求是地講，“一行三會”實(shí)行專業(yè)分工，仍然行之有效，因?yàn)榻鹑谑且粋€“技術(shù)活”，分工不清不利于做專做精。強(qiáng)化金融監(jiān)管，有幾句話很有意思，就是建立“有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅的監(jiān)管氛圍”。眾所周知，中國人喜歡層層匯報(bào)工作，例如2015年資本市場出現(xiàn)異常波動時(shí)就是這樣。凡事都要等政治局開會做決定，這個時(shí)候市場已經(jīng)一潰千里、一塌糊涂了，這樣的執(zhí)行力實(shí)在是太差了。因此，金融監(jiān)管中要著力解決失職和瀆職問題。此次金融會議提出建立金融風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)機(jī)制，這一點(diǎn)很重要。其實(shí)，有風(fēng)險(xiǎn)并不可怕，金融工作就是和風(fēng)險(xiǎn)打交道的，就像癌細(xì)胞一樣，每個人身上都有，但是早發(fā)現(xiàn)、早治療就沒事，就不會演變成金融危機(jī)。我一向認(rèn)為，防控金融風(fēng)險(xiǎn)，重要一點(diǎn)，要先發(fā)制人。孫子曰，“上兵伐謀，不戰(zhàn)而屈人之兵”，這非常重要。即便是要做事后諸葛亮，也不可以匆忙應(yīng)對。以預(yù)防為主，就是要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和早期干預(yù)機(jī)制；同時(shí)，一旦出現(xiàn)危機(jī)苗頭，一定要有預(yù)案，包括上中下三個對策，做好壓力測試、情景分析，不打無準(zhǔn)備之仗。

這次全國金融工作會議之后，“一行三會”本身的監(jiān)管責(zé)任不是削弱，而是加強(qiáng)了，工作要求更高、更嚴(yán)。因此，協(xié)調(diào)性也增強(qiáng)了。這里的協(xié)調(diào)主要指重大政策協(xié)調(diào)，要及時(shí)溝通情況，做到信息共享；要對重大金融改革方案進(jìn)行深入研究，不要匆忙推出。過去在這方面是有教訓(xùn)的，如新股發(fā)行注冊制、熔斷機(jī)制等。但是，要堅(jiān)持市場化改革方向不動搖，讓市場在金融資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，同時(shí)發(fā)揮好政府作用。發(fā)揮政府作用，就是要“穩(wěn)字當(dāng)頭”。

總之，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，是在過去金融監(jiān)管分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各自責(zé)任，同時(shí)補(bǔ)齊短板，應(yīng)是一個成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小的改革方案。否則，如果推倒重來，大家都忙著找自己的位置，國家金融體系可能就亂套了。當(dāng)然，此項(xiàng)改革效果如何，尚需進(jìn)一步觀察。endprint