胡繼曄+董亞威

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)能源行業(yè)的規(guī)章制度依賴于政府“紅頭文件”，缺乏足夠的穩(wěn)定性與權(quán)威性，《能源法》急需盡快出臺(tái)，以明確“綜合監(jiān)管”的理念、原則和模式。

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，能源安全作為國(guó)家安全的重要組成部分，直接關(guān)乎國(guó)家利益，而中國(guó)目前還沒(méi)有一部《能源法》來(lái)為能源安全保駕護(hù)航。2016年5月，國(guó)家能源局印發(fā)《能源立法規(guī)劃（2016-2020）》，確定《能源法》《電力法（修訂）》《煤炭法（修訂）》《石油天然氣管道保護(hù)法（修訂）》《石油天然氣法》《核電管理?xiàng)l例》《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》《能源監(jiān)管條例》等“五法四條例”為能源立法重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。隨著能源行業(yè)的發(fā)展，能源安全保障與能源監(jiān)管之間不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題日益突出，能源監(jiān)管遭遇越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，而解決此問(wèn)題的重要一環(huán)，便是以此為契機(jī)，在《能源法》立法中貫徹綜合監(jiān)管理念，推動(dòng)能源行業(yè)監(jiān)管體制改革。

國(guó)外主要能源監(jiān)督管理體制及經(jīng)驗(yàn)借鑒

能源安全對(duì)任何一個(gè)國(guó)家都事關(guān)重大，各國(guó)均以立法方式明確能源行業(yè)監(jiān)督管理體制，而國(guó)外主要的能源監(jiān)管體制主要分為兩大類：集中監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管。

1.集中監(jiān)管模式

這種模式包括部級(jí)能源機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管模式和部屬能源機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管模式。

部級(jí)能源機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管模式，即由國(guó)家設(shè)立專門(mén)的能源部、能源委員會(huì)等來(lái)集中監(jiān)管全國(guó)能源產(chǎn)業(yè)。該模式為不少國(guó)家所采用，如美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、南非、印度尼西亞、土耳其、哥倫比亞、西班牙、韓國(guó)等。

以美國(guó)為例，1973年爆發(fā)第一次中東石油危機(jī)之后，美國(guó)開(kāi)始提出實(shí)現(xiàn)“能源安全”的目標(biāo)，隨后很快上升為能源政策的核心。美國(guó)的能源監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與州政府，實(shí)行“管監(jiān)分離”的能源監(jiān)管體制。其對(duì)能源進(jìn)行監(jiān)管的部門(mén)主要有能源部和聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)。

能源部是美國(guó)聯(lián)邦政府的能源主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)的能源實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。作為最重要的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)之一，其主要職能包括：（1）管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府內(nèi)有關(guān)能源事宜；（2）從事能源技術(shù)的研究和發(fā)展；（3）開(kāi)拓能源市場(chǎng)，保護(hù)能源；（4）制定和執(zhí)行核武器發(fā)展計(jì)劃；（5）制定能源發(fā)展規(guī)劃；（6）搜集和分析有關(guān)能源的數(shù)據(jù)。美國(guó)國(guó)會(huì)按照《能源政策和儲(chǔ)備法》還授權(quán)能源部建設(shè)和管理戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備系統(tǒng)，并明確戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的目標(biāo)、管理和運(yùn)作機(jī)制。能源部的工作重點(diǎn)之一就是在2025年前保證石油儲(chǔ)備的易得性，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，可迅速作出反應(yīng)。

美國(guó)的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)雖然行政上隸屬于能源部，但保持相對(duì)獨(dú)立，是《聯(lián)邦水電法》《聯(lián)邦電力法》《天然氣法》《天然氣政策法》等能源立法及能源政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為了保持其規(guī)制的獨(dú)立性，委員會(huì)實(shí)行自籌自支的財(cái)務(wù)管理制度，其經(jīng)費(fèi)不是來(lái)自聯(lián)邦預(yù)算，而是通過(guò)向其所規(guī)制的企業(yè)收取年費(fèi)來(lái)支付其運(yùn)行成本。

美國(guó)能源部作為最重要的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)之一，處于管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府有關(guān)能源事務(wù)的核心地位。在美國(guó)的“頁(yè)巖氣革命”中，能源部在能源政策制定、能源管理和協(xié)調(diào)、能源相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)方面的突破中均發(fā)揮了不可替代的重要作用。根據(jù)美國(guó)能源部能源信息管理局及國(guó)際能源署的預(yù)估，美國(guó)將有能力在2022 年成為天然氣凈出口國(guó)，并在2035年實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”，其中，部級(jí)能源機(jī)構(gòu)集中綜合協(xié)調(diào)模式功不可沒(méi)。

部屬能源機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管模式，即在國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)下設(shè)能源局或自然資源局，統(tǒng)一管理石油、天然氣、煤炭、電力、原子能等能源產(chǎn)業(yè)。如日本實(shí)行一元化集中的能源管理，主管部門(mén)是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省領(lǐng)導(dǎo)下的能源資源廳，作為能源資源貧乏、主要依賴進(jìn)口的國(guó)家，能源資源廳的主要職責(zé)是確保穩(wěn)定的能源和資源供應(yīng)，制定有關(guān)的綜合政策，包括能源資源開(kāi)發(fā)政策、原子能開(kāi)發(fā)政策等。2011 年福島核事故發(fā)生后，日本政府在2014 年4 月的內(nèi)閣會(huì)議上通過(guò)了《能源基本計(jì)劃》，對(duì)推進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用給予了明確支持，可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的地位得到很大提升。

2.分業(yè)監(jiān)管模式

這種模式包括部級(jí)能源部門(mén)分類監(jiān)管模式和部屬能源機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管模式。

部級(jí)能源部門(mén)分類監(jiān)管，即由國(guó)家分別設(shè)立石油部、煤炭部、電力部等，分別歸口管理石油、天然氣、煤炭、電力、原子能等能源產(chǎn)業(yè)。如印度就設(shè)有煤炭部、石油和天然氣部。

部屬能源機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管，即在國(guó)家綜合或經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)下設(shè)有能源局負(fù)責(zé)管理一般能源事務(wù)。但是，一次能源如煤炭、石油、天然氣等和新能源的管理則分散在有關(guān)部、委、司、局的處室。一些拉美國(guó)家如巴西、智利等國(guó)曾采用過(guò)這種管理模式。

總體而言，上述兩種監(jiān)管模式各有優(yōu)劣，不同的監(jiān)管模式在與其政治管理體制相適應(yīng)的同時(shí)，也體現(xiàn)著不同的監(jiān)管重心與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。市場(chǎng)化程度高的發(fā)達(dá)國(guó)家都是傾向于選擇集中監(jiān)管模式。其在兼顧能源安全的同時(shí)，將監(jiān)管重心集中于統(tǒng)一能源市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展，在不同能源行業(yè)之間尋求監(jiān)管的最大公約數(shù)。采用分業(yè)監(jiān)管模式的國(guó)家大多數(shù)都是發(fā)展中國(guó)家。在分業(yè)監(jiān)管中，設(shè)立石油部、煤炭部等獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也突顯著此類能源在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的重要性，而這往往是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。

中國(guó)目前的高度分散化的能源監(jiān)管格局一方面源于歷史的因素，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政企不分，分業(yè)監(jiān)管是能源行業(yè)分部門(mén)管理的結(jié)果，另一方面，這也是過(guò)往經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的表征。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，煤炭、石油等在中國(guó)能源結(jié)構(gòu)中所占比重會(huì)逐漸降低，浪費(fèi)巨大的行政成本施行分業(yè)監(jiān)管顯然已不再明智。同時(shí)，政治、經(jīng)濟(jì)、行政管理體制改革不斷推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)深入能源行業(yè)，在中國(guó)推行集中化的能源監(jiān)管模式必然是大勢(shì)所趨。只是在現(xiàn)階段需要考慮中國(guó)能源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況及現(xiàn)行的整體行政管理體制，對(duì)之做出相應(yīng)的修正，在順應(yīng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí)，也可以符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

能源監(jiān)管體制現(xiàn)狀及完善方向

國(guó)外的能源監(jiān)督管理均通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)，而長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)能源行業(yè)的規(guī)章制度依賴于政府“紅頭文件”，缺乏足夠的穩(wěn)定性與權(quán)威性，《能源法》急需盡快出臺(tái)，以明確能源監(jiān)管模式，滿足開(kāi)展能源改革時(shí)有法可依的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)而保障中國(guó)的能源安全。endprint

1.中國(guó)現(xiàn)有能源監(jiān)管體制及存在的問(wèn)題

中國(guó)能源監(jiān)管體制最突出的特征依然是“九龍治水”，監(jiān)管權(quán)力高度分散，分布于各個(gè)部門(mén)。國(guó)家能源局作為能源主管部門(mén)，在承擔(dān)能源行業(yè)管理職責(zé)的同時(shí)，只對(duì)電力行業(yè)承擔(dān)著全面的監(jiān)管職能。以煤炭行業(yè)為例，除了國(guó)家能源局煤炭司承擔(dān)煤炭行業(yè)管理職能外，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)也承擔(dān)不同的監(jiān)管職能。其中既有國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，也有國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局，法律地位存在顯著差異，這必然會(huì)給相關(guān)監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)與配合帶來(lái)諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，監(jiān)管權(quán)力的重新配置便成為顯著問(wèn)題，監(jiān)管真空更易形成。監(jiān)管權(quán)力的高度分散，也反映著中國(guó)能源行業(yè)高度管制的現(xiàn)狀，能源行業(yè)市場(chǎng)化程度嚴(yán)重不足。

2. 完善能源監(jiān)管體制的方向

在過(guò)去十多年的《能源法》起草過(guò)程中，在中國(guó)能源監(jiān)管部門(mén)應(yīng)明確怎樣的監(jiān)管原則，以及“如何設(shè)置能源監(jiān)管部門(mén)”等問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)能源法領(lǐng)域的諸多學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士均提出了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確“綜合監(jiān)管”的原則。實(shí)務(wù)界一些相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為《能源法》中應(yīng)當(dāng)使用“統(tǒng)一監(jiān)管”的表述，主要是借鑒自《環(huán)保法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律。

《能源法》立法涉及問(wèn)題眾多，關(guān)于提綱挈領(lǐng)的監(jiān)管模式，到底在最終法律文本的表述中是采用“綜合監(jiān)管”還是“統(tǒng)一監(jiān)管”，還需“量體裁衣”。

對(duì)《能源法》法律文本中監(jiān)管模式的建議

一般而言，綜合監(jiān)督管理是指監(jiān)督管理的內(nèi)容綜合；統(tǒng)一管理是指對(duì)同一事物存在眾多監(jiān)督管理部門(mén)的情況下，由一個(gè)部門(mén)牽頭，其他部門(mén)分工配合。相對(duì)于“統(tǒng)一監(jiān)管”的表述，“綜合監(jiān)管”的表述更適合《能源法》，理由如下。

1.宜采用“綜合監(jiān)管”表述的法理基礎(chǔ)

首先，綜合監(jiān)督管理與統(tǒng)一管理不同，國(guó)家能源局職責(zé)包括對(duì)能源行業(yè)不同事務(wù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，對(duì)照其他有關(guān)法律中的綜合監(jiān)督或統(tǒng)一監(jiān)管模式，這些職能絕大多數(shù)屬于綜合監(jiān)督管理或者統(tǒng)一監(jiān)督管理的范疇。針對(duì)能源領(lǐng)域而言，國(guó)務(wù)院其他部門(mén)雖然對(duì)與能源有關(guān)的環(huán)節(jié)或事務(wù)具有管理職責(zé)，但所涉及的這些管理職責(zé)都是在能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的統(tǒng)領(lǐng)下，與這些部門(mén)管理的其他事項(xiàng)具有較為密切關(guān)系的監(jiān)管事項(xiàng)。這些職責(zé)都應(yīng)當(dāng)服從于國(guó)家能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的實(shí)施目標(biāo)，都應(yīng)當(dāng)服從于建立統(tǒng)一的能源市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。

其次，從維護(hù)能源安全，推進(jìn)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略的需要來(lái)看，對(duì)能源行業(yè)實(shí)施綜合監(jiān)督管理是最為合理的選擇。當(dāng)然，由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)實(shí)施綜合監(jiān)督管理并不意味著全面整合其他部門(mén)的相關(guān)職責(zé)，也不會(huì)取消其他部門(mén)的職責(zé)?，F(xiàn)代能源管理面臨法律關(guān)系復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的挑戰(zhàn)，綜合管理勢(shì)在必行。綜合管理更多的是基于實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展目標(biāo)而強(qiáng)調(diào)宏觀層面的管理，更多的是組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，協(xié)調(diào)能源發(fā)展和改革中的重大問(wèn)題，并不是直接管理全部的能源事務(wù)。

再次，綜合監(jiān)管，其內(nèi)涵除管理內(nèi)容的綜合之外，還包含對(duì)不同行業(yè)的集中監(jiān)督管理。因此，采用“綜合監(jiān)管”表述將能夠反映將來(lái)中國(guó)能源監(jiān)管在集中監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管模式之間的選擇傾向與發(fā)展趨勢(shì)，從而使《能源法》更具前瞻性、穩(wěn)定性，也更符合立法的初衷和目標(biāo)。

2.中國(guó)有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)支持能源綜合監(jiān)管提法

第一，實(shí)務(wù)界人士所推崇的《環(huán)境保護(hù)法》中“統(tǒng)一監(jiān)管”的思路已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，未來(lái)修法中改為“綜合監(jiān)管”的可能性更大。環(huán)保部門(mén)雖被定位為“統(tǒng)管”部門(mén)，但實(shí)踐中環(huán)保部門(mén)并未有效地行使統(tǒng)一監(jiān)管職能，其他“分管”部門(mén)職能越位和缺位現(xiàn)象比比皆是，而一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，鑒于環(huán)保部門(mén)的“統(tǒng)管”地位，其往往成為唯一承擔(dān)責(zé)任的政府部門(mén)。

第二，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第五條中的“國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)統(tǒng)一管理全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作”是指組織貫徹國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作的法律、行政法規(guī)、方針、政策；組織制定全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)劃、計(jì)劃；組織制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等。由于標(biāo)準(zhǔn)工作的特殊性和技術(shù)導(dǎo)向性，統(tǒng)一管理是必須的；而能源領(lǐng)域涉及電力、煤炭、石油、天然氣、核能、光伏等諸多分領(lǐng)域，無(wú)論是從技術(shù)的角度，還是從行業(yè)的角度均無(wú)法通過(guò)“統(tǒng)一”的方式管理。

第三，如果借鑒其他法律，現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》更值得《能源法》立法中借鑒?！栋踩a(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依照本法，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理”。從工作定位看，雖然安監(jiān)部門(mén)與其他行業(yè)管理部門(mén)之間不是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但綜合監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)行業(yè)管理部門(mén)的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促與檢查；從工作性質(zhì)看，綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，其工作立足點(diǎn)、著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)是要保證安全生產(chǎn)工作的方向、思路、格局和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)；從工作內(nèi)容看，綜合監(jiān)管是對(duì)社會(huì)各個(gè)行業(yè)的綜合協(xié)調(diào)管理，但這并不是事無(wú)巨細(xì)地對(duì)所有行業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管，而是通過(guò)宏觀層面對(duì)其他主管部門(mén)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這些特點(diǎn)與《能源法》綜合監(jiān)管有很多相似之處。

第四，借鑒《人民銀行法》相對(duì)于《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《信托法》在維護(hù)金融穩(wěn)定中的作用，“綜合監(jiān)管”是《能源法》中更適合的表述。當(dāng)前，防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定是整個(gè)金融體系的核心，《人民銀行法》對(duì)此起到了統(tǒng)領(lǐng)作用；保障能源安全同樣需要依據(jù)《能源法》開(kāi)展綜合監(jiān)管，同時(shí)需要以《能源法》統(tǒng)領(lǐng)《電力法》《煤炭法》等“五法四條例”，建立健全中國(guó)能源法律體系。

基于上述原因，未來(lái)的《能源法》中可以如此規(guī)定：“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)對(duì)全國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施綜合監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”。這樣才符合中央對(duì)國(guó)家能源局“強(qiáng)化能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的擬訂及組織實(shí)施，加強(qiáng)能源預(yù)測(cè)預(yù)警，提高國(guó)家能源安全保障能力”的要求，符合能源行業(yè)監(jiān)管未來(lái)的發(fā)展方向，也把《能源法》置于“五法四條例”的核心和基礎(chǔ)地位，真正可以為中國(guó)的能源安全保駕護(hù)航。endprint