許生+申現(xiàn)杰

防控地方政府舉債融資風(fēng)險關(guān)鍵在于以適當方式確立和控制一定時期地方政府提供準公共品的總體規(guī)模，而不在于準公共品的具體生產(chǎn)方式。

地方政府舉債融資一般出于為社會提供準公共品的支出需要，具有某種正當性和必要性；債務(wù)融資風(fēng)險主要來源于公共品的適度規(guī)模難以確定，以及政府往往具有過量提供公共品的傾向和偏好。公共產(chǎn)品的供給一般涉及產(chǎn)品的提供和產(chǎn)品的生產(chǎn)兩大方面，前者指由誰承擔(dān)支出責(zé)任，后者指由誰負責(zé)具體生產(chǎn)。防控地方政府舉債融資風(fēng)險關(guān)鍵在于以適當方式確立和控制一定時期地方政府提供準公共品的總體規(guī)模，而不在于準公共品的具體生產(chǎn)方式究竟是政府購買服務(wù)、PPP還是政府引導(dǎo)基金等。從根本上說，只有徹底厘清政府究竟應(yīng)當對哪些公共產(chǎn)品負有支出責(zé)任，以及對既定公共產(chǎn)品所負有支出責(zé)任的大小等問題，才能從源頭上控制好政府的舉債融資問題?！蛾P(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號，簡稱“87號文”）將政府購買服務(wù)方式作為地方政府舉債融資的主要風(fēng)險點而全面禁止，顯然是混淆了公共產(chǎn)品的提供和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)兩類不同性質(zhì)的問題，引發(fā)了地方政府和市場主體的恐慌，對當前經(jīng)濟增長造成了一定程度的負面影響。有效防控地方政府舉債融資風(fēng)險，必須科學(xué)制定并實施政府中長期資本投融資規(guī)劃，建立與之相匹配、獨立運行的政府資本預(yù)算，改革調(diào)整部門職能，全面構(gòu)建以政府資本投融資規(guī)劃為核心的風(fēng)險防控體系。

地方政府在準公共產(chǎn)品提供方面舉債融資難以回避

在“搭便車”心理驅(qū)使下，消費者并不愿意通過市場購買的方式來顯示其偏好，因而公共產(chǎn)品的最佳規(guī)?；倦y以確定。特別是對于類似城市公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等準公共產(chǎn)品，對其需求客觀上存在不斷擴大的內(nèi)在壓力，而一定時期財政資源的有限性，自然使公共產(chǎn)品的融資問題成為各級政府不得不面對的共性問題。對于準公共產(chǎn)品，世界各國一般采用公共供給和市場供給相結(jié)合的混合供給模式。公共供給在資金提供方面本質(zhì)上等同于對公共產(chǎn)品給予數(shù)額大小不等的財政補貼。這就是為什么地方政府的舉債融資往往要與政府財政相掛鉤的基本原因。

地方政府舉債融資屬于資本預(yù)算

按照預(yù)算法，地方舉債只能用于資本性支出，而不能用于經(jīng)常性支出，這就決定了各級地方政府的舉債融資在本質(zhì)上屬于資本預(yù)算范疇。不同于經(jīng)常預(yù)算主要涉及消費性支出，資本預(yù)算則要對投入到社會再生產(chǎn)領(lǐng)域的資本項目進行收支規(guī)劃。它更著眼于政府對日后服務(wù)能力的投資，一般涉及期限都比較長。特別是在制定長期計劃時，資本預(yù)算能夠?qū)﹂L期公共投資進行較為有效的管理。

長期以來，主管部門一直按照經(jīng)常預(yù)算的管理辦法對資本性支出進行管理，導(dǎo)致對地方政府的舉債管理與其實際預(yù)算屬性嚴重不匹配。資本預(yù)算要求以特定的預(yù)算收入來源保證特定的資本項目支出，并使兩者呈現(xiàn)穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。但是根據(jù)預(yù)算法、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（“43號文”）和《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（“50號文”）等相關(guān)規(guī)定，規(guī)模受到嚴格限制的地方政府債券發(fā)行收入幾近是地方政府資本預(yù)算的唯一合法來源，并按照年度預(yù)算形式層層報中央批準。這種把長期的資本性預(yù)算支出按照年度的經(jīng)常性預(yù)算支出進行管理的方法，不僅不利于地方長期規(guī)劃資本建設(shè)項目，也不利于這些項目在支出和收入方面形成穩(wěn)定的可預(yù)期的對應(yīng)關(guān)系，導(dǎo)致地方建設(shè)項目短期化、碎片化、不穩(wěn)定和難預(yù)期。

譬如，按照“87號文”相關(guān)規(guī)定，政府購買服務(wù)期限被嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)，任何超過3年的資本預(yù)算項目都被排除在外，嚴重束縛了地方政府因地制宜供給準公共品的手腳。

不具風(fēng)險屬性的政府購買服務(wù)不應(yīng)成為限制對象

目前，相關(guān)文件中重點強調(diào)的政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)以及政府引導(dǎo)基金等，盡管政府直接參與生產(chǎn)的程度不同，其實質(zhì)屬于準公共產(chǎn)品供給的具體生產(chǎn)方式，而并非產(chǎn)品供給的財政支出責(zé)任。它們不直接涉及政府融資問題，也就不具有所謂的風(fēng)險屬性。因此政府購買服務(wù)本身并不具有風(fēng)險屬性，也并非政府債務(wù)風(fēng)險的來源。

對于目前地方政府購買服務(wù)中所出現(xiàn)的融資行為，大多符合近年來的一系列文件規(guī)定。只要地方現(xiàn)有財力或者通過舉債融資能夠籌集到相應(yīng)資金，并能做好相應(yīng)預(yù)算收支安排，原則上地方政府有權(quán)利用包括購買服務(wù)在內(nèi)的生產(chǎn)方式來實現(xiàn)準公共品的供給。地方政府舉債融資的風(fēng)險根源于準公共品適度規(guī)模的確定，而不在于規(guī)模確定后的具體生產(chǎn)形式?！?7號文”基于防范和化解財政金融風(fēng)險目的，將作為準公共品具體生產(chǎn)方式之一的具有廣泛意義的“政府購買服務(wù)”，簡單等同于《政府采購法》中狹義的“政府采購服務(wù)”，并禁止鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等列入購買服務(wù)項目，這就徹底否定了“政府購買服務(wù)”方式在這些建設(shè)項目上的適用性。但是，同樣作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等領(lǐng)域中的該類項目則不受限制。這就造成“政府購買服務(wù)”的應(yīng)用領(lǐng)域明顯不一致，這不僅在理論上是矛盾的，在實踐中也會導(dǎo)致地方政府無所適從，容易引發(fā)投資停滯與經(jīng)濟下行，使政府信譽遭受損失。

客觀認識地方政府舉債融資風(fēng)險問題的實質(zhì)

對準公共品適度規(guī)模實施法治化、制度化的公共決策是有效控制地方政府舉債融資風(fēng)險的關(guān)鍵。在地方政府多為吃飯財政、難有更多財力投入建設(shè)的現(xiàn)實狀況下，地方政府舉債融資規(guī)模取決于一定時期內(nèi)，地方政府在基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所要準備提供的準公共品的數(shù)量和水平。既定財力下準公共品提供規(guī)模越大，舉債需求就越大，融資潛在風(fēng)險也就越突出?？茖W(xué)制定并實施權(quán)力機關(guān)有效監(jiān)督下的地方政府資本性項目建設(shè)規(guī)劃，明確界定哪些項目可建、何時建、如何建、建設(shè)周期，以及預(yù)算總規(guī)模、資金來源、融資渠道、還本付息方式等，科學(xué)利用項目建設(shè)規(guī)劃加強對地方政府舉債融資的有效監(jiān)管，將大幅降低融資的潛在風(fēng)險。endprint

構(gòu)建以政府資本投融資規(guī)劃為核心的風(fēng)險防控體系

1.科學(xué)制定并實施政府中長期資本投融資規(guī)劃。借鑒國際經(jīng)驗，建立健全政府投融資制度，制定并實施政府中長期資本投融資規(guī)劃，依法將各級地方政府舉債融資納入中長期規(guī)劃管理。特別是日本政府所實施的財政投融資制度對中國更具借鑒意義。日本政府每年在編制預(yù)算的同時編制《財政投融資計劃》，系統(tǒng)而又有計劃地運用和管理中央政府投融資資金。財政投融資的投入規(guī)模和具體投向由政府決定，而不由市場決定。要加強國家戰(zhàn)略對政府中長期資本投融資規(guī)劃的指導(dǎo)和引導(dǎo)，將國家戰(zhàn)略總體要求科學(xué)內(nèi)嵌于投融資規(guī)劃，強化中長期投融資規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合規(guī)劃、各有關(guān)專業(yè)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等的銜接與配套，并按要求在編制年度預(yù)算的同時要求各級政府同步編制年度投融資計劃，使中長期資本投融資規(guī)劃逐年不斷落實、持續(xù)滾動發(fā)展。

2.改革一般預(yù)算管理制度，建立與中長期資本投融資規(guī)劃相匹配的政府資本預(yù)算。改革現(xiàn)行一般公共預(yù)算中既編制經(jīng)常支出預(yù)算又編制資本支出預(yù)算的混合編制方法，將資本預(yù)算逐步從一般預(yù)算中剝離出來，建立獨立運行的政府資本預(yù)算，將其作為政府中長期資本投融資規(guī)劃的年度收支計劃，以年度資本預(yù)算反映和控制地方政府舉債融資風(fēng)險水平。同時要充實預(yù)算反映內(nèi)容，將國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)專業(yè)規(guī)劃重點項目支出、財政中期規(guī)劃項目支出等納入5年滾動資本性支出計劃，在此基礎(chǔ)上編制年度資本預(yù)算報告，實現(xiàn)政府中長期投融資規(guī)劃在年度資本預(yù)算報告中滾動反映。

3.全面發(fā)揮財政投資與政府舉債融資的綜合效能。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政預(yù)算內(nèi)投資支出與政府投融資支出，將兩類支出的資金來源（部分一般預(yù)算收入和舉債融資收入）統(tǒng)籌融入年度資本預(yù)算，作為資本項目支出的共同資金來源，按照準公共品供給項目的基本屬性匹配到相應(yīng)項目的預(yù)算收入，有效降低財政風(fēng)險。要建立和規(guī)范地方政府債券發(fā)行市場，按照預(yù)算法等規(guī)定，鼓勵地方嚴格履行相關(guān)程序，積極發(fā)行地方政府債券；同時，不斷創(chuàng)新財政預(yù)算內(nèi)投資資金來源使用方式，暢通資本預(yù)算多元化資金來源渠道，努力提升財政投資與舉債融資的綜合經(jīng)濟效能。

4.改革調(diào)整政府職能，強化部門監(jiān)督制約。在制定并實施政府中長期資本投融資規(guī)劃方面，建議由國家發(fā)改委依據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和有關(guān)綜合及專業(yè)規(guī)劃，編制國家中長期資本投融資規(guī)劃，以便總體統(tǒng)攬政府投融資；財政部門作為投融資規(guī)劃的執(zhí)行部門之一，重點負責(zé)編制資本預(yù)算，落實資本項目支出與撥款，審查批復(fù)各地債券融資規(guī)模，保障資本預(yù)算年度之間滾動平衡；強化發(fā)改委、財政、審計、監(jiān)察等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與監(jiān)督，加強人大立法及審批程序監(jiān)督，對政府投融資、資本預(yù)決算、地方政府債務(wù)等構(gòu)建全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有效防控地方政府舉債融資風(fēng)險，促進地方政府依法履行公共品供給服務(wù)職能。endprint