代桂明

[摘要]全國人大于2015年修改了《立法法》，賦予設區(qū)的市部分地方立法權，旨在通過地方立法方式，調(diào)動與發(fā)揮地方立法主體的積極性和主動性，促進地方治理模式的轉變，逐步實現(xiàn)地方治理能力和治理方式的現(xiàn)代化。對于眾多設區(qū)的市而言，地方立法機制的構建是開展地方立法工作的基礎條件和制度保障，也是一項長期性的基礎工作。文章主要圍繞設區(qū)市如何構建符合地方工作實際的地方立法機制進行初步探討。

[關鍵詞]立法機制；設區(qū)的市；地方立法機制

十八屆三中全會在關于全面深化改革的決定中提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量?！笔藢盟闹腥珪P于全面推進依法治國的決定又進一步提出“依法賦予設區(qū)的市地方立法權?！贝撕?，全國人大常委會在2014年啟動了對《立法法》的修改工作，2015年3月全國人大三次會議通過了《立法法》修訂案。修改后的《立法法》賦予全國所有設區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設與管理、歷史文化保護、環(huán)境保護等三個方面地方立法權。

一、對設區(qū)的市的地方立法機制構建基礎的認識

（一）科學民主的立法決策機制是構建地方立法機制的基礎

立法決策機制是構建地方立法機制的基礎機制和首要立法環(huán)節(jié)。立法決策的質(zhì)量直接關乎地方立法是否真正立得住、行得通、真管用?！八^決策，是指主體依據(jù)其對客觀需要和其所代表利益得失的判斷，及對滿足這種需要與利益所必須而可能采取的決策與手段的權衡，做出對策性的決定。這都有賴于主體意識的導向和確認。所謂立法決策，也是對上述這些因素的判斷與權衡，而作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定?！蔽恼抡J為，立法決策的機制體現(xiàn)在立法主體對立法相關的各種不同利益進行協(xié)調(diào)和篩選，實質(zhì)上是立法機關對不同利益訴求做出不同且富有靈活性的回應，其終極目標是立法的實際效用。從行為方式上看，立法決策是立法主體在立法過程中參照其預設的立法目標，依職權對各種可能性或者備選方案所進行的選擇。

立法決策機制的構建應當充分考慮以下因素：首先，價值權衡。公正、效率、秩序等價值是人類法制建設應當追求和實現(xiàn)的價值目標，但是任何一部立法均不能將所有價值目標全面兼顧，因此在立法過程中必然涉及立法價值的篩選，從而確定某一部法規(guī)所要追求的核心價值，據(jù)此涉及具體的法律規(guī)則，并直接決定著制定法規(guī)的內(nèi)容；其次，立法信息搜集與信息分析處理機制?！盁o論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關系的要求而已”?？茖W民主立法蘊含的內(nèi)在規(guī)律要求立法者必須全面、客觀地了解其所要調(diào)整的社會關系。同時，法律規(guī)范的創(chuàng)制過程也是將經(jīng)濟關系以法規(guī)形式反映的過程，這個反映的過程就是立法信息收集與反饋過程，因此立法信息的全面收集與正確判斷是立“良法”的前提和基礎，直接關乎所立法規(guī)之“生命力”：最后，堅持適中與寬和的精神。立法在利益協(xié)調(diào)上要找“最大公約數(shù)”，盡可能實現(xiàn)“雙贏”，不可偏頗走極端；在對規(guī)范對象的定位上，既要強調(diào)自覺守法的重要性和可能性，不“強人所難”，又要對潛在的濫用和規(guī)避行為保持應有的警惕性，不能漏洞頻出；對具體行為規(guī)則的“壽命”持有現(xiàn)實的合理期待，既要科學設定地方立法的預期目標，又要注重改、廢、釋等形式的綜合利用；在調(diào)整方式的取舍上，既要采取“堵”與“疏”相結合的方式，更要注重對行為的結果控制與過程控制相輔相成i在立法表述上，既要注重統(tǒng)一性、邏輯性，也要突出確定性、操作性，注重抽象原則與具體規(guī)則的交互使用。

（二）地方立法的“不抵觸”是構建地方立法機制的實體性要求

地方立法遵循“不抵觸”原則，合法性是其基本要求，因此構建地方立法機制的實體性要求就是保障地方立法的依據(jù)合法與內(nèi)容合法。

首先，地方立法要有合法的立法依據(jù)。法律規(guī)范強制力的取得來源于立法活動本身的正當性，立法依據(jù)關系到地方立法活動行為是否合法有效，這是評價地方立法工作的法律依據(jù)。所謂立法依據(jù)是指立法機關進行立法活動的基礎和根據(jù)，它是地方立法活動必須的遵循和依照，作為地方立法的上位法的法律、行政法規(guī)，核心在于嚴守《立法法》關于設區(qū)的市的立法權限規(guī)定。這是評價地方立法內(nèi)容合法性的重要依據(jù)。地方立法行為的自身合法是法規(guī)具有強制力的前提條件，只有立法依據(jù)合法，地方性法規(guī)的立法活動才具備合法性的基礎，地方立法機關所制定的地方性法規(guī)必須具備法律效力，否則將面臨被改變或者撤銷的后果。

其次，評價地方立法另一個標準是內(nèi)容合法，這是事實依據(jù)。1.這個標準是法制統(tǒng)一的基本要求。地方立法活動應自覺維護憲法法律的尊嚴和法制統(tǒng)一，地方立法的體系、淵源及其他各方面，必須與中央立法保持一定的系統(tǒng)性，維護中國特色社會主義法律體系的完整性。地方立法受到上位法的嚴格約束：在立法內(nèi)容上，不能與上位法發(fā)生直接抵觸，地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)等具體條文的內(nèi)容相沖突或違背；在立法原則與立法精神上，不能與上位法發(fā)生間接抵觸，不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)等相沖突或者違背。這在實質(zhì)上就是要求在地方立法中應依法立法，堅決摒棄“國家權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”；2.地方立法中要堅持權利本位、權責一致的根本。權利和義務是法律規(guī)范的核心內(nèi)容，也是法律調(diào)整手段的實現(xiàn)方式。立法中的權、責、利的關系，具體來說就是權力與權利、權力與責任、權利與義務的關系。按照憲法學的基本原理，國家公權應受到公民私權制約，保障私權的實現(xiàn)；國家機關的權力與責任必須相統(tǒng)一；公民的權利與義務也必須相統(tǒng)一。因此，設區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過程中，在國家公權力的設定方面，賦予權力的同時也應明確其相應的責任，做到“有權必有責，用權受監(jiān)督，違法要追究”，有效規(guī)制權力，防止權力濫用；在設定公民義務時，應賦予其相應的權利以及在權利遭受侵害時的救濟措施，以保障公民權利的實現(xiàn)。

（三）程序主導的理念是構建地方立法機制的程序性要求

立法程序是立法權力得以實現(xiàn)的正當法律程序。從限權的監(jiān)督角度來看，它是限制立法者的立法活動和實現(xiàn)程序正義的制度設置，具有民主性、公開性、交涉性、自律性等幾大屬性。從存在的形式來看，立法程序具體體現(xiàn)為立法的時限、步驟、順序等，為規(guī)制立法活動而設立，離開立法程序?qū)嶓w，立法將喪失其合法性基礎。因此，作為立法程序制度載體的地方立法機制構建，應以立法程序為基礎和主導，以實現(xiàn)立法程序的民主、平等、理性、效率等價值目標為目的。endprint

在地方立法機制構建中，應避免“輕程序，重實體”的傾向，應明確程序具有獨立于實體目標之外的價值和功能。

實踐中，立法程序作為一種制度化的規(guī)范體系，具有民主、科學等重要功能。首先，體現(xiàn)在保障民主立法方面。立法程序能夠保證立法可以實現(xiàn)多數(shù)人的意志，形成多數(shù)人的合意，并將這種合意轉化為普通公民的意志，以法的形式表現(xiàn)出來，使所立之法真正成為“公意”。同時也保障少數(shù)人的意見在立法過程中受到尊重，確認少數(shù)人應有的表達權利，實現(xiàn)少數(shù)與多數(shù)享有平等的程序權利。立法程序能夠保證公眾對立法活動的有效參與，當前由于利益格局的多元化、復雜化，立法機關難以全面反映不同利益群體的正當需求，因此在客觀上有立法權“回歸”其原始主體——民眾的趨勢。世界各國在實踐中主要通過公眾對立法的廣泛參與來彌補立法在反映民意方面不夠充分的缺陷；其次，體現(xiàn)在促進科學立法方面。立法權作為公共權力的最主要形態(tài)之一，若被濫用，造成較大危害。在代議制民主制度下，立法權通常是由議員或者委員等個體組成的立法機關集體行使，但集體若缺乏相應的規(guī)則約束，必將導致無序或者專斷。從管理學角度來看，立法程序也是立法行為有效管理方式的體現(xiàn)，它是整治細節(jié)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工具。因而，制度化的立法步驟、方法、時限、順序等立法程序必不可少，將程序理念貫穿于立法始終尤為重要。

二、設區(qū)的市的地方立法機制的具體制度構建

十八屆三中全會提出，“要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化”、“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑?！边@是黨中央從全面深化立法工作的改革與創(chuàng)新的角度，對完善科學立法、民主立法工作機制，提出的總體目標與要求。因此，構建地方立法機制，重點在于不斷健全、完善、規(guī)范各項立法活動的工作機制，逐步實現(xiàn)從立法計劃的擬訂，法規(guī)草案的提出，立法草案的審議、表決、通過、解釋等各環(huán)節(jié)的立法工作有具體的操作規(guī)程，實現(xiàn)有章可依、有規(guī)可循。具言之，就是應始終以立法的程序控制為核心，突出“限權”的要求，圍繞起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等地方立法工作的所有環(huán)節(jié)進行具體的制度構建。同時，在立法機制的構建上也應逐步“放權”，將民主立法的要求貫穿于立法的始終，確保社會公眾參與和監(jiān)督立法的全過程，建立充分反映民意、廣泛集中民智、適應當?shù)孛袂榈牡胤搅⒎▍⑴c機制。為了方便研究與討論，文章將立法過程作如下劃分：《立法法》規(guī)定的法規(guī)案提出、審議、表決的立法程序階段稱為“立法階段”，提出法規(guī)案之前的階段稱為“立法準備階段”，法規(guī)公布后的階段稱為“立法完善階段”。

（一）地方立法機制的“立法準備階段”的機制構建

1.建立黨委領導立法的工作機制?！傲⒎ㄊ菄艺嗟淖钪匾幕顒又?，因而為政黨所特別關注。各國政黨要對政權活動發(fā)生作用，必須也必然涉足立法活動，這是由政黨的性質(zhì)和任務決定的?！敝袊伯a(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨的方針政策、重大決策等很多都是通過立法的途徑和方式實現(xiàn)的。從實踐層面來看，中國共產(chǎn)黨對人民代表大會立法實施領導的途徑和方式包括明確指導思想、提出立法建議、審定重要立法、推薦重要人選、通過黨組貫徹政策等途徑和方式。黨委領導是地方人大及其常委會開展立法工作前提和根本保證。具體到設區(qū)的市的立法工作而言，同級黨委應建立立法重要事項向市委報告制度，始終堅持在黨委的領導下開展立法工作，按照重大改革舉措于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需求的要求，把黨委的政策主張通過人大立法變成國家意志，變成社會共同遵守的行為規(guī)范。人大立法機關在行使立法權過程中，涉及立法規(guī)劃和計劃的制定、新立法規(guī)、法規(guī)的立、改、廢、釋等立法工作，具體立法中涉及的重要制度設計、重大修改等都應向黨委報告或者審批。

2.建立地方人大的主導地方立法的機制。發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，其基本含義為人大及其常委會應根據(jù)《憲法》《立法法》等法律的規(guī)定履行立法職責，主導地方立法的全過程，積極介入地方性法規(guī)的立項、法規(guī)起草等立法過程，逐步改變由政府提出草案，交同級人大及其常委會審議通過的傳統(tǒng)地方立法模式。人大的立法主導作用應當體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等地方立法的各個環(huán)節(jié)。首先，應由人大及其常委會主導制定立法規(guī)劃、立法計劃，掌握地方主動權，對一定時期的立法趨勢、立法重點、立法需求等，確定適當?shù)亩ㄎ慌c目標值；其次，充分發(fā)揮人大專門委員會的審議職能。人大常委會黨組向同級黨委提出人選建議，組建成立人大專門委員會，優(yōu)化專門委員會組成人員的知識結構、年齡結構，增加有法治、經(jīng)濟、行政管理等方面實踐經(jīng)驗的專門委員會委員人員比例，發(fā)揮專門委員會的審議職能；第三，強化專門委員會法規(guī)草案的起草職能。由人大專門委員會和常委會立法工作機構進行整體統(tǒng)籌，建立由人大相關專門委員會、人大常委會法制工作委員會組織有關部門起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規(guī)草案制度；最后，人大立法機關在爭議意見上的主導權。立法機關與同級政府間針對同一問題存在的不同意見，人大立法機關的意見建議應當具有最終決定權。

3.建立地方立法立項論證機制。法規(guī)立項是立法活動的起始，加強對法規(guī)立項的分析論證，對于提高立項的科學性、保證立法質(zhì)量具有重要意義。法規(guī)立項工作應在前期進行充分調(diào)研的基礎上，有針對性地對立法項目之必要性、成熟度進行分析與評判，然后決定是否列入立法機關的議程，慎重啟動立法。立法的必要性和可行性是法規(guī)立項的前提與基礎，也是地方立法論證事項機制的重點。首先，構建地方立法必要性的論證機制。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，法律雖然是調(diào)整經(jīng)濟和社會關系的重要手段之一，但并不是唯一或者最有效手段，因此立法不是越多越好。其他的非法律的替代手段，例如社會習俗、公共道德、協(xié)會章程等，在不違背憲法和法律的原則的前提下，在經(jīng)濟和社會關系的調(diào)整中仍然發(fā)揮著積極作用。在一些特定的領域，若冒然運用法律手段進行調(diào)控，不僅浪費有限的立法資源，而且還會導致原有的秩序紊亂，背離立法的初衷。因此，在法規(guī)的立項論證機制構建中，首先要考慮在這一領域立法是不是所有調(diào)整手段中最優(yōu)的手段，是不是除了法律手段，其他手段都不能有效解決問題，法律控制手段與其他手段間是否互補互用性；其次，構建地方立法論證合理性機制。地方立法的合理性是指地方立法可以適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的客觀要求，符合其內(nèi)在規(guī)律，可以運用立法手段，對社會各種利益進行公平分配，實現(xiàn)人類理性要求。因此，在具體論證立法合理性的制度構建上，要看立法的目的是否合法、正當，配套的制度和措施是否與立法的目的相適應，權力與責任是否統(tǒng)一，權利與義務是否對等，不同利益主體間的利益關系是否能妥善處理，當前利益和長遠利益、局部利益和整體利益是否兼顧等。再者，構建地方立法論證效益性的機制。效益在經(jīng)濟學中是一個與成本相對應的概念，反映的是投入與產(chǎn)出之間的關系。從法律經(jīng)濟學的觀點來看，立法學中的成本指立法主體在地方立法活動中所必須承擔的人力、物力、財力支出；效益是指地方立法本身所產(chǎn)生的實際的有益的社會功能和積極的社會影響。從立法全過程來看，立法消耗相當?shù)纳鐣Y源，必然導致相當?shù)某杀局С?，因而立法也要講究經(jīng)濟效益，堅持效益大于或者遠大于成本的原則，以確保實現(xiàn)法律與社會效益之最大化。具體而言立法帶來的效益應當大于立法成本。在分析立法效益時，例如制定法規(guī)成本、法規(guī)實施成本、立法對某些權利的限制導致之損失等因素，應當進行充分評估與計量。endprint

實踐中，針對不同的立法項目論證的側重點必然會有所不同，但不變的是任何一部法規(guī)只有把立法的必要性、合理性、效益性等問題論證清楚、分析透徹，方能為后續(xù)的立法工作打下堅實的基礎。

4.建立地方立法協(xié)調(diào)機制。許多立法人有這樣的感受：立法難不在于立，而在于協(xié)調(diào)。完善立法工作協(xié)調(diào)機制，關鍵在加強立項、起草、論證、審議等各環(huán)節(jié)的溝通與協(xié)調(diào)，平衡各方利益，爭取各方理解和支持，實現(xiàn)各利益主體之間的利益平衡。在機制構建中，重點突出以下幾個方面的協(xié)調(diào)：在計劃落實協(xié)調(diào)制度方面，立法各相關主體圍繞落實年度立法工作計劃，明確立法項目工作責任分工，落實具體承辦部門、責任人和主辦人；在日常工作協(xié)調(diào)制度方面，常委會法工委、相關專門委員會工作機構應提前介入，與政府法制辦、起草部門和其他有關部門保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系與溝通，通過聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、督辦會等方式，了解工作動態(tài)，督促工作進度，掌握起草、修改工作中遇到的困難和問題；在重大問題協(xié)調(diào)制度方面，對法規(guī)案審議中存在的重大爭議問題，常委會法工委應會同相關專門委員會工作機構、政府法制機構、起草部門等及時溝通處理，必要時，常委會分管領導或者其他主要領導應及時與政府領導同志以及有關部門主要負責人溝通協(xié)調(diào)、交換意見，形成共識，排除立法障礙。

5.構建科學的地方法規(guī)起草機制。法規(guī)的起草，既是立法的第一步，也是把守立法質(zhì)量的第一關。十八屆四中全會決定明確提出：“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案?！币虼耍诘胤椒ㄒ?guī)起草機制的構建中應突出解決好以下兩個問題：

嚴格法規(guī)案起草主體，推行合作起草的法規(guī)起草方式。突破現(xiàn)行主要由立法機關和政府機關起草地方性法規(guī)的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造條件讓公民等第三方有序參與立法。合作起草是指以人大立法機關為主導，成立由立法機關機構、政府部門、社會組織、專家學者等各方面人員組成的法規(guī)草案起草機構，具體承擔法規(guī)草案起草工作職責的法規(guī)草案起草方式。在合作起草基礎上，逐步實現(xiàn)地方性法規(guī)起草由立法機關直接組織起草、授權政府組織起草、委托有關單位起草、一定數(shù)量的人大代表或人大常委會組成人員共同起草等多種方式相結合的地方立法起草方式，拓寬法規(guī)的起草途徑，形成科學的法規(guī)起草機制。

建立起草回避制度。回避制度在法律體系中具有廣泛的適用性。在法規(guī)起草制度構建中也可借鑒。法案的起草應當由與該立法事項沒有利害關系的機構負責起草，而與該立法事項有利害關系的執(zhí)法主體在立法草案的起草中應予以回避。與此配套，建立健全立法專家顧問制度，加強與高等法學院校、法學研究機構的聯(lián)系，充分利用專業(yè)研究人員的智力優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮教學、科研機構有關專家學者在法規(guī)起草中的作用。

（二）地方立法機制的“立法階段”機制構建

1.建立地方立法的審議機制。建立統(tǒng)一與分散相結合的地方立法審議工作機制，具體指在審議法規(guī)的過程中，在法規(guī)議案提交常委會會議審議前和提交常委會會議審議后初審階段的工作任務由相關的專門委員會或者工作機構承擔，法制委員會或者專門的立法工作機構視具體情況的需要決定是否參與，而常委會初審以后直至法規(guī)通過，這一立法階段的具體立法工作任務則由法制委員會或者專門立法工作機構承擔，其他專門委員會和工作機構予以配合、協(xié)助的立法審議工作機制。其中初步審議和統(tǒng)一審議機制的構建是審議機制構建的重點內(nèi)容。在機制構建上應注意以下幾點：

首先，科學處理好初步審議與統(tǒng)一審議的關系。1.明確界定和劃分初步審議與統(tǒng)一審議的職責。從審議的內(nèi)容和標準來說，初步審議是從立法的必要性、立法內(nèi)容的合法性與可行性等方面進行審議，同時，還要提出本委員會對該法規(guī)案是否列入人大或者常委會會議議程的意見以及對法規(guī)草案修改補充的具體意見等；2.統(tǒng)一審議。主要是在征集、匯總各方面對草案提出的意見和建議的基礎上，對草案進行審議修改。在統(tǒng)一審議修改法規(guī)草案過程中也應當遵循合法性與可行性的原則，但此時的合法性與可行性的審議，不同于初步審議階段中針對法規(guī)案是否列入審議議程、在總體上對法規(guī)案及其主要內(nèi)容的合法性、可行性所做的審議，而是主要針對具體法規(guī)草案中，條款內(nèi)容、各方面意見、建議的合法性、可行性等方面。

其次，科學設置統(tǒng)一審議程序。地方立法統(tǒng)一審議是人大法制工作機構（主要指人大法制委員會）在立法審議中召開專門委員會會議，對法規(guī)草案進行審議，并在審議后向人大或常委會提出法規(guī)草案審議結果的報告、法規(guī)草案修改稿以及表決稿的審議形式。統(tǒng)一審議環(huán)節(jié)是立法工作的核心環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)的工作重心是征集、研究各方面對法規(guī)草案意見和建議，在實踐中，地方人大法制委員會為統(tǒng)一審議的專門機構。統(tǒng)一審議機制構建應當突出以下幾個內(nèi)容：（1）要提高審議法規(guī)人員的專業(yè)性和效率性。將統(tǒng)一審議的職能具體化，明確法制委員會在主持立法聽證會、組織法規(guī)質(zhì)量評估等方面的職責。其他專門委員會負責法規(guī)案的初步審議，突出把好地方立法的“入口關”；法制委負責第一次審議后的統(tǒng)一審議、法規(guī)草案修改工作等，重點把好地方立法的“出口關”；（2）完善統(tǒng)一審議的議事規(guī)則。統(tǒng)一審議是法制委員會的立法審議權，委員會全體會議是行使統(tǒng)一審議權的法定方式。因此，實踐中需要制定相關的議事規(guī)則，對統(tǒng)一審議會議的準備、召集、主持、審議方式、議決方式等作出詳盡規(guī)范；（3）明確地方立法統(tǒng)一審議過程中的利益協(xié)調(diào)規(guī)則。統(tǒng)一審議中可能出現(xiàn)的協(xié)調(diào)工作可以歸納為以下三類：第一類是與相關專門委員會的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)往往涉及法制的一般要求與專門領域的特殊要求之間的平衡和選擇，是統(tǒng)一審議中協(xié)調(diào)難度最高的；第二類是與常委會個別組成人員之間的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)往往涉及法律專業(yè)與其它專業(yè)之間的不同表述和要求，需要充分的溝通和交流；第三類是與提案人之間的協(xié)調(diào)。由于目前大多數(shù)的地方立法的主要提案人是政府，因此與政府及政府部門之間的協(xié)調(diào)規(guī)則的建立健全是構建工作的重點。這類協(xié)調(diào)與本文前述立法準備階段的立法協(xié)調(diào)有諸多重合之處，因此在具體制度的建構時，兩者都應當進行統(tǒng)籌考慮。在具體的制度的建構上，應堅持分工協(xié)調(diào)、各負其責的原則為基礎，明確立法協(xié)調(diào)的主體、立法協(xié)調(diào)的責任，通過建立常委會主任會議決定、聯(lián)席會議協(xié)商等制度，構建立法爭議的解決機制。endprint

2.建立完善的地方立法公眾參與機制。公眾有序參與立法過程是社會文明進步發(fā)展的重要標志，也是社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容，因此人民群眾的參與應該貫穿立法活動的始終，應創(chuàng)造條件讓立法權力回歸民眾。

（1）公眾參與立法制度。中央領導指出“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利。”立法過程的公眾參與制度，除了立法專家參與外，還體現(xiàn)為兩個方面的機制：第一，普通民眾參與立法機制。這是憲法精神的具體體現(xiàn)，是人民代表大會制度的本質(zhì)要求，是提高立法質(zhì)量的重要途徑。實踐形式主要包括法規(guī)草案公開征求意見、舉行立法聽證會、立法論證等方式。公民參與立法需要付出機會與時間成本，并通過一定的方式反饋給立法機關。因此，調(diào)動公眾的參與熱情，最重要的是要加大立法信息公開的力度，改變立法信息不對稱的狀況，降低公民獲取信息和參與立法的成本。立法實踐中，通過網(wǎng)上設立專門郵箱征集意見的方式，反饋率普遍較低，這在很大程度上是由于立法信息不對稱導致的，因此實行立法的全過程公開，豐富公開的手段和辦法，對立法規(guī)劃、立法計劃、草案審議、調(diào)研論證、表決報批等立法過程中形成的立法資料應逐步實現(xiàn)全面公開。除需要保密的資料以外，立法文件、委員發(fā)言的記錄、有關部門的意見都可以摘要在新聞媒體上發(fā)表，并賦予公民查閱相關資料的權利，減少公民全面熟悉法規(guī)內(nèi)容的困難。此外，對涉及特殊群體權利、義務的設立與變更的內(nèi)容，可以選擇將法規(guī)的不同條款分別送達相關利害關系人定向征求意見等方式進行，充分尊重公眾的知悉權、建議權等權利；第二，注重為各級人大代表參與立法創(chuàng)造條件。把改進人大代表工作、發(fā)揮人大代表作用與地方立法結合起來，保障人大代表行使好法規(guī)審議、表決等權力。根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)、專業(yè)、特長及關注點，對代表按專業(yè)組予以分組。組成專業(yè)組，有針對性地組織各組參與到立法論證、調(diào)研、草案起草等工作，最大程度匯集各方面的立法意見和建議。專門常委會或者常委會有關工作機構在研究起草、調(diào)研審議法規(guī)草案等立法過程中，應主動將法規(guī)草案發(fā)給專業(yè)組及代表征求意見，邀請專業(yè)組的人大代表列席會議聽取意見和建議。

（2）建立公眾參與立法的激勵制度。公眾參與地方立法，必然付出一定的時間和精力，也系勞動轉化為勞動成果的過程，有必要給予適當?shù)睦嫜a償。在立法工作中，聘請相關專家參加論證、研討等活動的，應按照適當?shù)臉藴手Ц秾＜易稍冑M用。對于公眾參加立法活動，公眾提出立法項目建議被采納的或者公眾在立法項目起草、審議過程中提出意見被采納，對法規(guī)的完善起到重大作用的，可以給予一定物質(zhì)獎勵。對于被立法機關通知公眾參加座談會、聽證會、論證會等立法活動，導致誤工損失的，可以考慮給予適當誤工補助等。通過系列立法激勵機制的構建和運作，調(diào)動廣大社會力量參與地方立法的積極性。

（3）建立公眾意見反饋制度。實踐中，很多地方人大對于公眾的意見建議的答復和辦理隨意性比較大、答復率低，未及時進行答復與反饋，影響了公眾參與立法的積極性，因此，在立法機制構建中應注意建立對公眾意見的反饋制度。對于在立法過程中，公眾所提的比較集中或者爭議較大意見和建議，應及時作答復和說明，必要時可以通過召開論證會、聽證會的方式及時回應關切。

（4）縣級人大及其常委會等基層組織參與地方立法制度。首先，設區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)效力及于市級轄區(qū)范圍之內(nèi)，因此在法規(guī)立項階段就應當充分考量各縣（市、區(qū)）的立法需求和相關的利益關系，通過基層立法聯(lián)系點等機制建立與基層的民意反饋渠道，增強法規(guī)的針對性、操作性，突出特色；其次，基層人大一般不是地方性法規(guī)中的利益主體，能公正客觀地對地方性法規(guī)的優(yōu)劣作出判斷，所以應從制度層面把征求縣級人大及其常委會立法意見和建議納入設區(qū)的市立法工作的必經(jīng)程序，并完善相關制度保障。在相關機制建設時，建議在征求新法規(guī)草案意見時，留給縣（市、區(qū)）人大常委會的時間應不少于1個月，確?；鶎尤舜蟪Ｎ瘯苡谐渥愕臅r間進行調(diào)查研究，提出意見建議。此外，設區(qū)的市人大及其常委會應從資源、制度、培訓等方面為縣級人大參與立法提供條件和保障，幫助基層人大加強法制人才培養(yǎng)，提高工作人員素質(zhì)，發(fā)揮好基層人大相關工委的職能作用。

[責任編輯：農(nóng)媛媛]endprint