陳嘉林

（100088 中國政法大學法學院 北京）

淺析我國地方行政程序立法

陳嘉林

（100088 中國政法大學法學院 北京）

本文通過對我國地方行政程序立法三種形式——分散立法模式、單行立法模式、統(tǒng)一立法模式——形式、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的考察，認為地方行政程序立法結(jié)構(gòu)內(nèi)容趨同、形式上以規(guī)章規(guī)范性為主、具體行政領(lǐng)域缺乏特色性程序以及對上位法“回應(yīng)性”特征明顯。認為由政府主導立法向人大主導立法轉(zhuǎn)變，是我國統(tǒng)一行政程序立法的要點。

地方行政程序立法；回應(yīng)性；趨同性

一、我國地方行政程序立法的三種形式

雖然目前我國還沒有一部全國性的統(tǒng)一的行政程序法典。在行政程序立法的實踐中，地方有關(guān)行政程序立法邁的步子更大，走地更遠。其除了分散立法形式之外，還出臺了有關(guān)行政程序的單行立法，以及統(tǒng)一立法。概括而言，在地方行政程序立法實踐中，存在著不同層次的立法形式：

（1）分散立法模式：同中央法律實踐關(guān)于“土地征收程序”的規(guī)定形式一樣，地方行政程序立法實踐中僅在特殊領(lǐng)域的法律規(guī)范中零星地規(guī)定相關(guān)的行政程序，將行政程序分散在不同的綜合性的法律規(guī)范當中，如《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》中就涉及到了土地征收的具體程序，而《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》就規(guī)定了相關(guān)的土地審批程序。在《汶川地震災后重建條例》、《血吸蟲病防治條例》等行政法規(guī)中都對突發(fā)事件應(yīng)對程序作了規(guī)定。

（2）單行立法模式：這種立法針對行政程序中的某一個具體程序單獨出臺一項法律規(guī)范對其進行規(guī)定，實踐中一般針對“規(guī)章、規(guī)范性文件制定程序”“重大決策程序”“執(zhí)行程序”“復議聽證程序”等等。筆者以“程序”為關(guān)鍵詞在北大法寶上進行標題檢索，并將其限定在“地方法規(guī)規(guī)章”內(nèi)，具體結(jié)論如下表：

表1：地方單行行政程序立法數(shù)量表

我們發(fā)現(xiàn)在地方行政程序立法中，以單行立法形式出臺具體行政程序規(guī)定的主要集中在決策程序、行政處罰聽證程序以及規(guī)章或規(guī)范性文件制定程序，而其他程序則相對較少，這也可以反映地方政府對不同行政程序的重視程度。

（3）統(tǒng)一立法模式：這種模式是由湖南省開創(chuàng)的，并經(jīng)許多省市所借鑒而這全國范圍內(nèi)推廣，其主要特點是以“行政程序”為名出臺一部包括了絕大多數(shù)具體的行政程序綜合的統(tǒng)一的行政程序法典，如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》等基本上就涵蓋上文所提到的所有的具體行政程序。截至2015年，已有13個省、市、縣制定出自己的行政程序規(guī)定。這種制定行政程序法典的統(tǒng)一立法模式在中央統(tǒng)一行政程序法典遲遲不能出臺的背景下對我國行政程序法治建設(shè)具有極大的意義。

二、我國地方行政程序立法內(nèi)容、結(jié)構(gòu)上趨同

我國地方出臺的統(tǒng)一行政程序法典呈現(xiàn)趨同的特點。其體現(xiàn)在立法目的、法律原則、基本內(nèi)容、具體框架等各個方面?？紤]到地方行政程序法典數(shù)量較多，為了便于論述我們僅僅挑選了比較有代表性四部規(guī)定，進行橫向比較，類型化分析。第一部是《湖南省行政程序規(guī)定》，選擇這一規(guī)定主要是基于其首創(chuàng)性考慮。同時選擇了《江蘇省行政程序規(guī)定》，主要是因為其出臺最晚，內(nèi)容上可以吸收其它現(xiàn)行出臺規(guī)定的地方立法經(jīng)驗，發(fā)展比較完善。最后基于西安市的省會市地位，汕頭市的經(jīng)濟特區(qū)市的地位，我們選擇的是《西安市行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》。

首先，就其立法目的的規(guī)定來看，其核心內(nèi)容均強調(diào)即促進、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政以及保障行政相對人的合法權(quán)益的立法目的。其一般都包含兩個方面，即促進、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政以及保障行政相對人的合法權(quán)益。當前我國地方行政程序立法一方面強調(diào)促進依法行政、追求行政效率，另一方面保障行政相對人的合法權(quán)益追求個人權(quán)利的實現(xiàn)，即旨在實現(xiàn)行政程序效率、公正這兩種本來存在沖突的宗旨間平衡。

其次，從其基本原則來看，也比較相似。各個地方行政程序法典中關(guān)于基本原則的規(guī)定類似，都無一例外的規(guī)定了依法行政原則、平等原則、合目的原則、行政參與原則、行政公開、高效便民、比例原則以及信賴保護原則等。唯一例外的是在《西安市行政程序規(guī)定》中增加了對告知和說明理由原則的規(guī)定。

最后，從各個地方行政程序法典的內(nèi)容、體例來看，也是大同小異，都基本上包括行政程序中的主體、行政決策程序、執(zhí)法程序等。此外，《江蘇省行政程序規(guī)定》、《西安市行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》在《湖南省行政程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上規(guī)定一些特別程序，例如行政合同、行政指導、行政調(diào)解等內(nèi)容。筆者以為存在上述差異的一個主要原因就是未列入行政程序法典的具體行政程序已經(jīng)有了相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制。以“規(guī)范性文件制定程序”為例，四部法典中僅有《湖南省行政程序規(guī)定》作了具體規(guī)定，而其他三部法典則沒有這方面的規(guī)定，而這主要是因為其他這些地方對于“規(guī)范性文件制定程序”已有專門的規(guī)定。例如汕頭市就有《汕頭市人民政府擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》、《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》、《汕頭市人民政府公告管理規(guī)定》和《汕頭市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》等規(guī)定對規(guī)范性文件制定程序進行規(guī)范。西安市也有《西安市規(guī)范性文件管理辦法》可以作為依據(jù)。但是江蘇省是一個特例，其行政程序規(guī)定中未規(guī)定規(guī)范性文件制定程序，并且我們也未發(fā)現(xiàn)其出臺過專門的有關(guān)規(guī)范性文件制定程序的相關(guān)規(guī)定。雖然如此，我們還是可以認為在地方行政程序立法中，單行的行政程序立法與統(tǒng)一的行政程序法典起到互補作用的。

三、我國地方行政程序立法形式上以規(guī)章規(guī)范性為主

除了分散立法模式外，單行立法模式、統(tǒng)一立法模式下的行政程序規(guī)范多數(shù)都是以規(guī)章以及規(guī)范性文件的形式出臺，雖然就少數(shù)具體行政程序領(lǐng)域有以地方法規(guī)形式規(guī)定的單行行政程序規(guī)范，但是目前為止尚未出臺一部以地方規(guī)范性文件為形式的地方統(tǒng)一行政程序法典。具體而言：

首先，雖然當前各地已經(jīng)出臺的地方行政程序立法一共13項，其中部分不具有規(guī)章制定權(quán)限的地方政府由于不具有規(guī)章制定權(quán)，因此只能通過制定其他規(guī)范性文件的形式出臺行政程序規(guī)定，而其他地方均是通過規(guī)章的形式制定行政程序規(guī)定。

其次，雖然單行的行政程序立法中，部分行政程序是以行政法規(guī)為形式進行出臺的。例如《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則(試行)》《上海市行政處罰聽證程序試行規(guī)定》以地方行政法規(guī)的形式規(guī)定了處罰聽證的具體程序。但是總體而言，單行的地方行政程序立法中，形式上也是以規(guī)章規(guī)范性文件為主，行政法規(guī)為例外，具體內(nèi)容我們可以從下表2中反映出來。

表2：具體行政程序立法形式分布表

最后，然而在分散立法中，在許多綜合的地方性法規(guī)中存在對行政程序的具體規(guī)定。此處還是以“土地征收程序”為例，作為地方性法規(guī)的《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》、作為地方政府規(guī)章的《寧波市國有土地上房屋征收與補償辦法》、作為規(guī)范性文件的《淄博市國土資源局、市財政局、市人社局關(guān)于嚴格土地征收程序進一步做好征地補償安置工作的通知》中對行政征收程序都有所規(guī)定。

為何多數(shù)地方行政程序立法不以地方性法規(guī)形式制定？筆者猜測可能包含以下兩點原因：首先，地方人大“對行政事務(wù)的專業(yè)性缺乏深入、具體、全面的理解”。[1]其次，在實踐當中行政機關(guān)往往“希望能牢牢把握主導權(quán)……這是出于對省人大運用立法權(quán)的擔憂?；谛姓C關(guān)與立法機關(guān)的職能分野、地位差距，人大為監(jiān)督和制約政府的行政權(quán)，很可能會采納較嚴格的規(guī)范建議。且不論這一規(guī)范尺度是否適當，它必然增加政府執(zhí)行的難度和成本?！盵2]基于此，地方行政機關(guān)一般選擇現(xiàn)行走自主立法的路線，這就導致地方人大的缺位。當前北京市正在研討的《北京市行政程序條例》則嘗試以地方性法規(guī)的形式對行政程序進行規(guī)定，如果該條例順利出臺則實現(xiàn)了從政府立法到人大立法的轉(zhuǎn)變，在我國行政程序立法中具有里程碑的意義。[3]

四、我國地方行政程序立法“回應(yīng)性”特征明顯

上文談到，在地方行政程序的單行立法中，其主要是側(cè)重決策程序、行政處罰聽證程序，行政復議聽證程序以及規(guī)章或規(guī)范性文件制定程序，在這一點在某種程度上也反映出地方行政程序立法的“回應(yīng)性”特征，其主要含義是“是如果國家法律和國務(wù)院決定對相關(guān)程序制度作了規(guī)定，那么此類程序制度的法制化程度在全國范圍內(nèi)就相對較高；反之，則相對較低?！盵4]具體而言：首先，為對《行政處罰法》《行政復議法》中的聽證進行回應(yīng)，地方行政程序的立法實踐中，普遍建立了行政聽證制度；其次，地方單行程序立法中，占比重相對較大的“規(guī)章規(guī)范性文件制定程序”的單行規(guī)范可以視為為對《中華人民共和國立法法》的回應(yīng)；而地方的行政決策等制度立法則可以視為對《依法行政決定》的回應(yīng)。“反之，如果某些程序制度沒有上位法和國務(wù)院相關(guān)決定的規(guī)定，那么其法制化程度就比較低。例如，關(guān)于行政合同，由于目前尚無法律規(guī)范專門以‘行政合同’為標題進行規(guī)范，因而，全國范圍內(nèi)關(guān)于行政合同法制化的程度就很低。類似的問題在行政指導行為的程序中也體現(xiàn)出來。”這一“回應(yīng)性”特征我們可以從下表中反映出來：

表3：具體行政程序規(guī)范數(shù)量表

五、行政程序立法的展望

地方行政程序立法的完善并不必然會導致行政程序法典的產(chǎn)生，統(tǒng)一的行政程序立法的出臺并不是地方行政程序立法的條文的一個簡單羅列或堆砌，由于全局性的要求，中央行政程序立法面臨著比地方行政程序立法的更大的困難與挑戰(zhàn)，而這就需要行政法學界的共同努力。具體而言實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：

首先，由地方政府主導立法向地方人大主導立法轉(zhuǎn)變。上文談到，以行政規(guī)章來規(guī)范政府自身運行，難以保障對行政機關(guān)的約束作用。針對這一問題“需要在作為規(guī)范對象的行政系統(tǒng)之外尋找程序規(guī)范的效力支撐，而由人大在恰當時機出臺行政程序規(guī)范是較妥當?shù)霓k法。其次，由地方人大立法向全國人大立法轉(zhuǎn)變?！皩τ诮y(tǒng)一行政程序立法的理想模式一定是由全國人大來立法，因為制定行政程序法的根本目的在于規(guī)范行政權(quán)力，那么通過國務(wù)院立法創(chuàng)立的自律監(jiān)督無論從正當性上還是監(jiān)督力度上都不及全國人大立法創(chuàng)立的他律監(jiān)督。”[5]相信通過地方立法實踐經(jīng)驗的積累以及行政法法學界的努力，統(tǒng)一行政程序立法必將盡早踏上征程!

[1]雷震.《我國地方行政程序立法的新發(fā)展》,《四川警察學院學報》,2013年第1期.

[2]謝洪濤.《從湖南實踐看行政程序立法路線圖》,《黑龍江省政法管理干部學院學報》,2010年第7期.

[3]王萬華.《法治政府建設(shè)的地方程序立法推進——制定〈北京市行政程序條例〉的幾個問題》.《法學研究》,2015年第8期.

[4]應(yīng)松年,王敬波.《論我國制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎(chǔ)——基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析》.《法商研究》,2010年第4期.

[5]應(yīng)松年.《中國行政程序法立法展望》.《中國法學》,2010年第2期.

陳嘉林（1992～），男，漢族，福建福州人，中國政法大學碩士研究生，研究方向；行政法學。