王艷秋

摘要：信訪問題是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。從現(xiàn)實(shí)情況看，信訪問題的產(chǎn)生和存在具有一定的復(fù)雜性。當(dāng)前信訪問題存在的主要因素：體制機(jī)制因素、工作作風(fēng)和政策性因素、老百姓的心理因素、社會(huì)改革因素。

關(guān)鍵詞：信訪問題；社會(huì)穩(wěn)定；主要因素

當(dāng)前，信訪問題是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。從現(xiàn)實(shí)情況看，信訪問題的產(chǎn)生和存在具有一定的復(fù)雜性，相當(dāng)一部分信訪矛盾和問題是由錯(cuò)綜復(fù)雜的因素造成的，其中既有改革深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的新矛盾，也有歷史遺留 的老問題；既有體制性的障礙，也有利益上的紛爭(zhēng)；既有客觀原因，也有人為因素。有些是跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的信訪問題，還有一些是多年累積下來的疑難復(fù)雜信訪案件，少數(shù)信訪老戶固執(zhí)已見，始終堅(jiān)持自己缺乏任何依據(jù)、甚至毫無道理的過高要求，并選擇重要敏感時(shí)期越級(jí)上訪、越級(jí)非正常上訪?？傮w歸納起來有這樣幾大因素：

一、體制機(jī)制因素

一是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷，難以從源頭上有效解決群眾信訪問題。從縣級(jí)設(shè)置來看，現(xiàn)行信訪部門多而雜，在紀(jì)委、人大、公安等部門均設(shè)有信訪室，而專門的信訪工作部門（信訪局）只有催辦權(quán)、沒有查辦權(quán)；從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置來看，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未設(shè)置專門的信訪機(jī)構(gòu)，基層政府的社會(huì)控制力、號(hào)召力、凝聚力和說服教育作用薄弱，化解矛盾、調(diào)處糾紛功能明顯不足；從村級(jí)來看，由于村（社區(qū)）兩委占有的政策資源有限，難以及時(shí)有效地解決與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的各種困難和問題。

二是信訪救助體系不夠健全。近年來，國家、省、市、縣都不斷加大社會(huì)保障的投入力度，不斷提高低保、養(yǎng)老、醫(yī)保、社保以及因城鎮(zhèn)建設(shè)、煤礦開采引發(fā)為解決征地、拆遷、移民后期扶持標(biāo)準(zhǔn)，但由于籌資渠道單一，社會(huì)救助力量薄弱，救助、保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)指數(shù)相比，總體上偏低，僅體現(xiàn)一種人文關(guān)懷，無法使救助對(duì)象生活得以真正改善。缺乏專門的信訪救助體系，難以發(fā)揮應(yīng)有的救助效應(yīng)。目前，各種社會(huì)保障和救助政策均分布在政府各部門，由于缺乏專門的信訪救助機(jī)制和扶助機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)全面整合，集中利用，同時(shí)這些救助資源以什么原則和規(guī)定對(duì)信訪困難戶實(shí)施救助，沒有明確規(guī)定，存在很大的隨意性和不穩(wěn)定性。同時(shí)社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，民生問題上訪難以解決在源頭。

三是信訪秩序維護(hù)機(jī)制不夠全面。一是勸返機(jī)制不科學(xué)。按照《中華人民共和國游行示威法》、《治安管理處罰法》、《信訪條例》等相關(guān)規(guī)定，信訪人違法行為理應(yīng)受到處罰，但對(duì)信訪過程中存在的纏訪、重訪、群體訪、越級(jí)訪的一些行為沒有進(jìn)行明確的定性。從我市近些年赴省、進(jìn)京非正常上訪情況來看，上訪者反映的合理訴求均已按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了調(diào)處，但多數(shù)上訪人因未能滿足個(gè)人要求而多次上訪，有些行為已經(jīng)觸犯了法律的規(guī)定。二是對(duì)一些違法的信訪行為打擊不力。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，上訪一般不超過5人，《游行示威法》規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁在公共場(chǎng)所、國家機(jī)關(guān)游行、示威、靜坐。但在實(shí)際信訪工作中，難以對(duì)這些行為進(jìn)行有效打擊，一旦發(fā)生，公安干警趕赴現(xiàn)場(chǎng)也多是充當(dāng)觀察員、勸說員，一些非正常越級(jí)上訪行為發(fā)生后，各級(jí)政府也都以勸返工作為主，致使基層在信訪事件調(diào)處過程中長期處于夾縫中生存，雖然感到委屈也難以硬氣。同時(shí)為防止信訪人越級(jí)上訪、非正常上訪，基層往往迫于壓力，采取超常規(guī)手段，導(dǎo)致正常的信訪程序變了“味”。

二、工作作風(fēng)和政策性因素

一些基層政府和部門在工作作風(fēng)上存在一些不作為或不負(fù)責(zé)任的問題。一是責(zé)任主體消失，當(dāng)初的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)不在位者調(diào)走，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)過去發(fā)生的事情不清楚、不了解，因故推脫責(zé)任，老百姓找不到承辦人和責(zé)任人，給解決問題帶來一定的難度；二是一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門在一些實(shí)際工作存在事前許諾、事中辦理、事后結(jié)果不相一致的情況，引起上訪；三是一些執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門在處理案件時(shí)存在性質(zhì)相同的兩個(gè)案件處理結(jié)果不一致，在自由裁量權(quán)中存在畸輕畸重而引發(fā)上訪；四是在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門面對(duì)一些疑難工作或疑難信訪問題存在怕作為、不作為、亂作為的現(xiàn)象，或在解決具體信訪問題中重視不夠、方法不對(duì)、化解不到位，使一些矛盾糾紛“由小拖大、由大拖難、由難拖亂”。

由于政策的不完善而引發(fā)的信訪問題。有的政策制定時(shí)從一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)角度看是合理的、可行的，但出臺(tái)時(shí)未考慮左鄰右舍的關(guān)系；有的政策在當(dāng)時(shí)情況下是合情合理的，但是隨著社會(huì)的快速發(fā)展以及物價(jià)水平的不斷提高，相比之下原出臺(tái)的相關(guān)政策又處于低谷。如，松山鎮(zhèn)的農(nóng)民拿幾年前被征得土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，認(rèn)為自己吃虧了，不合理，多次組織上訪，要求政府追補(bǔ)以前的補(bǔ)償款。政策的可操作性不夠。有的政策制定時(shí)界定的原則范圍彈性過大、鋼性不足，在實(shí)施中引起攀比，帶來新的矛盾問題。政策資源整合不足、各自為陣，有的甚至相互矛盾，沒有形成很好的互補(bǔ)效益，出現(xiàn) “惠民不安民”、“講權(quán)利不講義務(wù)”等不正常的政策輿論導(dǎo)向。

三、老百姓的心理因素

合理訴求與無理訴求相互交織。應(yīng)該說，群眾反映的問題80%是合理的，也是基層政府完全有能力給予解決的問題。但不可否認(rèn)也有一些群眾為了達(dá)到自己的訴求目的對(duì)于法律渠道民間渠道能夠正常解決的事情動(dòng)不動(dòng)就上訪，甚至無理取鬧，增加了調(diào)處的難度。

一是信“上”不信“下”。有些群眾有問題不找基層政府和具體部門，認(rèn)為只要越級(jí)上訪，就能給基層政府施壓，就能解決自己的要求。從我市反映的情況看，每年基層能夠解決的信訪案件占8%左右。

二是信“多”不信“少”。有些群眾認(rèn)為不論反映什么問題，人多就是政策，人多問題就能解決。在群體上訪中，往往組織嚴(yán)密、準(zhǔn)備工作充分、分工明確，組織群眾集體上訪。我們錦州市的信訪案件中超過20人的群體訪的信訪比例占到所有信訪案件的40%以上。

三是信“鬧”不信“理”。不管有理無理，先鬧再說，認(rèn)為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”；一些群眾存在法不責(zé)眾的心理，認(rèn)為只要是上訪怎么干也不犯法，政府也不會(huì)把他們?cè)趺礃樱踔琳J(rèn)為自己有過激的信訪行為也是情理之中的事。

四是信“訪”不信“法”。既使是典型的涉法問題，也不走法律訴訟程序，不找有關(guān)職能部門，而是邀請(qǐng)親朋好友聚集上訪?！缎旁L條例》第14條規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，如果向行政機(jī)關(guān)提出，行政機(jī)關(guān)將不予受理?！钡L期以來，群眾 “信訪不信法”的觀念一直難以轉(zhuǎn)變，明知用法律途徑能夠解決的問題，卻偏偏選擇了信訪的手段。認(rèn)為信訪成本少、實(shí)惠多，普遍熱衷于信訪來解決實(shí)際問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我們錦州信訪案件中能夠通過法律途徑解決的占50%以上。

四、社會(huì)改革因素

信訪問題的產(chǎn)生和存在是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)的，是社會(huì)急速變革和轉(zhuǎn)型過程中不可避免產(chǎn)生的一種社會(huì)現(xiàn)象，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，引發(fā)了利益格局的調(diào)整，加之一些歷史因素，各種具體的利益沖突成為了信訪問題的導(dǎo)火線。歸納起來主要有四類：

因原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政策體制與現(xiàn)階段政策體制的變化直接影響個(gè)人具體利益而引發(fā)的信訪；因原社會(huì)管理機(jī)制不健全、法制不完善而遺留下來的權(quán)屬不清、界限不明、檔案不全的利益糾紛；因原國有企業(yè)的虧損、破產(chǎn)、改制而擱淺的信訪問題。

現(xiàn)階段要從根本上徹底消除信訪矛盾和問題也是不切實(shí)際的。可以斷定，信訪問題將會(huì)不斷產(chǎn)生并長期存在，老問題解決了，還會(huì)出現(xiàn)新情況、新問題。信訪工作是一個(gè)不斷解決問題、化解矛盾的過程，這項(xiàng)工作只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)，決不可能一勞永逸。endprint