摘 要：1928年，南京國(guó)民政府著手進(jìn)行改訂新約運(yùn)動(dòng)，宣布要廢止舊約，重訂新約。取消一切不平等條約特權(quán)成為運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)。但由于列強(qiáng)的阻撓，新約只實(shí)現(xiàn)了中國(guó)關(guān)稅自主目標(biāo)，包括航行權(quán)在內(nèi)的其他不平等條約特權(quán)并未取消?？箲?zhàn)爆發(fā)前，收回航權(quán)的談判根本沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。當(dāng)然，這次改訂新約運(yùn)動(dòng)與收回航權(quán)也有關(guān)系。在改訂新約運(yùn)動(dòng)中，南京國(guó)民政府即開(kāi)始醞釀收回航權(quán)，進(jìn)行認(rèn)真研究，制定了收回航權(quán)策略，并試圖與列強(qiáng)進(jìn)行交涉。改訂新約運(yùn)動(dòng)在一定程度上推進(jìn)了收回航權(quán)進(jìn)程，對(duì)收回航權(quán)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了積極影響。

關(guān)鍵詞：南京國(guó)民政府；改訂新約；航權(quán)

作者簡(jiǎn)介：劉利民，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（湖南 長(zhǎng)沙 410081）

南京國(guó)民政府成立初期，希望取消列強(qiáng)在華的不平等條約特權(quán)。作為舊約中重要內(nèi)容之一的航行特權(quán)自然受到關(guān)注。1929年1月30日，外交部次長(zhǎng)唐悅良在中央廣播電臺(tái)發(fā)表演講，表示1929年以后的外交方針主要在于領(lǐng)判權(quán)、內(nèi)河航行權(quán)、租借地和外兵駐華問(wèn)題之解決，并稱航權(quán)收回“愈早愈佳”，至于具體進(jìn)行，“本年內(nèi)全部商約將進(jìn)行談判” [1 ]。8月7日，國(guó)民黨二屆中執(zhí)委會(huì)政治會(huì)議第190次會(huì)議通過(guò)《航政根本方針》案，決定：“沿海岸及本國(guó)境內(nèi)之外船航行權(quán)，應(yīng)速收回。” [2 ]12月18日即傳出：“收回航權(quán)決明年必辦，聞?wù)畬⒉灰?guī)定時(shí)期，以表示有立即收回之意?！?[3 ]國(guó)民政府自建立之后，也確實(shí)開(kāi)始著手收回航權(quán)的行動(dòng)。在改訂新約運(yùn)動(dòng)中，南京國(guó)民政府即開(kāi)始醞釀收回航權(quán)。

一、南京國(guó)民政府宣布廢止舊約，重訂新約

南京國(guó)民政府成立時(shí)，宣布要繼承孫中山遺志，取消不平等條約。寧漢合流后，南京國(guó)民政府形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，此后著手將改訂新約主張付諸實(shí)施。1928年6月14日，王正廷就任外長(zhǎng)，推進(jìn)了重訂新約運(yùn)動(dòng)。15日，國(guó)民政府發(fā)表對(duì)外宣言稱，統(tǒng)一告成，國(guó)民政府將“根據(jù)外交手續(xù)，立刻開(kāi)始商訂新約，以完成彼此互相平等尊重國(guó)家主權(quán)之原則” [4 ]。7月7日，外交部發(fā)表重訂條約宣言，宣布：（一）已到期條約“當(dāng)然廢除，另訂新約”，（二）未滿期條約“即應(yīng)以正當(dāng)之手續(xù)解除而重訂之”，（三）舊約到期而新約未訂者“另訂適當(dāng)臨時(shí)辦法處理一切” [5 ]。7月9日，國(guó)民政府公布制定《中華民國(guó)與各外國(guó)舊約已廢新約未訂前適用之臨時(shí)辦法》七條，核心內(nèi)容是取消外人在華領(lǐng)事裁判權(quán)和其他特權(quán) [6 ]。

隨即，外交部正式分別向各有關(guān)國(guó)家遞交照會(huì)。這些照會(huì)分為兩類：一類是條約滿期者，照會(huì)直接宣布廢止舊約，要求按照平等相互原則訂約。當(dāng)時(shí)，條約滿期國(guó)有日本、比利時(shí)（實(shí)際上已經(jīng)為無(wú)約國(guó)）、西班牙、葡萄牙、意大利、丹麥及（法）越南。二類是條約尚未滿期者，照會(huì)請(qǐng)求締約國(guó)派人商定修約。

對(duì)于中國(guó)的要求，各國(guó)反應(yīng)不一。條約尚未期滿者因?yàn)椴簧婕芭f約廢止問(wèn)題，故均表示愿意與中國(guó)磋商。反應(yīng)最激烈的是條約期滿國(guó)家，對(duì)于中方直接宣布廢止舊約表示不滿。如7月16日，日、意、丹三國(guó)照會(huì)中國(guó)外交部，反對(duì)直接宣布廢止舊約 [7 ]。不過(guò)，這些國(guó)家態(tài)度亦有差別。如意大利表示原則上愿意考慮與中國(guó)改訂條約，惟不承認(rèn)舊約無(wú)效，商定新約亦只愿意修改有關(guān)商業(yè)條文 [8 ]。而日本則強(qiáng)硬拒絕中方主張。葡、美、丹、比、西、法等態(tài)度比較緩和 [9 ]。

經(jīng)過(guò)談判，中國(guó)與歐美各國(guó)先后達(dá)成了新約。至1928年底，中國(guó)與美、德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞、法、西等均簽署新約 [10 ]。這些條約分為三類：

第一類是單純的關(guān)稅條約，與航權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)等其他問(wèn)題無(wú)直接關(guān)聯(lián)。這包括與美國(guó)、挪威、荷蘭、瑞典等簽訂的新約。中美關(guān)稅條約簽署時(shí)間最早，其他國(guó)家均以其為藍(lán)本。國(guó)民政府本來(lái)希望與美國(guó)達(dá)成一個(gè)新的通商條約，但美國(guó)只愿意磋商關(guān)稅問(wèn)題，遂成為關(guān)稅條約。1928年7月25日，中美雙方代表宋子文和馬克謨?cè)诒逼胶炇痍P(guān)稅條約 [11 ]。至于商約談判，直至1933年中美通商條約屆滿，國(guó)民政府才提出修改要求，但無(wú)結(jié)果，航權(quán)問(wèn)題也就沒(méi)有進(jìn)展。當(dāng)然，中美關(guān)稅條約對(duì)當(dāng)時(shí)的修約運(yùn)動(dòng)還是有積極意義。“這次中美兩國(guó)簽訂的新約，其意義的重大，可分兩方面觀察。第一，這約的簽訂是美國(guó)正式承認(rèn)國(guó)民政府的表示。第二，這約是國(guó)民政府成立之后，所謂列強(qiáng)自動(dòng)的與中國(guó)依平等互惠的原則所訂的第一個(gè)條約。進(jìn)一步說(shuō)，并且是民國(guó)以來(lái)在華享有特殊權(quán)利的強(qiáng)國(guó)自動(dòng)的與中國(guó)依平等互惠的原則所訂的第一個(gè)條約” [12 ]。此后，其他各條約國(guó)紛紛與國(guó)民政府簽訂新約。

第二類是通商條約，除關(guān)稅問(wèn)題外，還涉及領(lǐng)事裁判權(quán)、通商等問(wèn)題，與航權(quán)問(wèn)題有間接關(guān)系。這包括與比利時(shí)、意大利、丹麥、葡萄牙、西班牙等國(guó)簽訂的新約。這類新約雖名為通商條約，但主要是解決關(guān)稅問(wèn)題，同時(shí)就法權(quán)問(wèn)題等達(dá)成協(xié)定。至于通商本身，新約只進(jìn)行了原則性規(guī)定。如1928年11月22日簽訂的《中比通商條約》共5條，涉及關(guān)稅、法權(quán)、居住經(jīng)商及土地權(quán)等問(wèn)題。關(guān)于通商問(wèn)題，只有第三條簡(jiǎn)單提到：“兩締約國(guó)應(yīng)于最短期內(nèi)舉行會(huì)議，俾以相互及平等待遇之原則為基礎(chǔ)簽訂一通商及航海條約。” [13 ]中葡、中意、中丹等條約亦如此規(guī)定。從條約內(nèi)容看，雖未明確廢除舊約，但承認(rèn)中國(guó)關(guān)稅自主，在一定條件下取消了領(lǐng)事裁判權(quán)。至于航權(quán)問(wèn)題雖沒(méi)有予以討論，但從第三條內(nèi)容看，航行特權(quán)當(dāng)在取消之列，應(yīng)是“相互及平等待遇之原則為基礎(chǔ)”的通商條約內(nèi)容。

第三類是特殊關(guān)稅條約，主要是與英、法兩國(guó)所訂條約。這類新約主要內(nèi)容也是解決關(guān)稅問(wèn)題，但附帶其他規(guī)定。如中英談判時(shí)，英國(guó)只愿意簽訂關(guān)稅條約。由于英國(guó)態(tài)度強(qiáng)硬，國(guó)民政府最后只得同意英方主張。12月20日，藍(lán)普森與王正廷簽訂《中英關(guān)稅條約》及附件。該約除規(guī)定承認(rèn)中國(guó)關(guān)稅自主權(quán)外，還規(guī)定取消限制中國(guó)任意自定船鈔權(quán)的條款，及申明中國(guó)取消所有內(nèi)地稅、陸路海路統(tǒng)一稅則等內(nèi)容。中法修約包括兩部分，一是中法天津條約，當(dāng)時(shí)該約沒(méi)有到期，按照國(guó)民政府宣言應(yīng)在重訂行列，但法國(guó)只愿意就關(guān)稅問(wèn)題進(jìn)行談判，于是就有12月22日簽訂的《中法關(guān)稅條約》。二是中法越南邊界通商條約。中法關(guān)稅條約附件聲明即日開(kāi)議中法越南通商條約 [14 ]。但雙方分歧較大，直至1930年5月16日才簽《規(guī)定越南及中國(guó)邊省關(guān)系專約》及相關(guān)附件，宣布廢止以前中法關(guān)于越南通商有關(guān)條約及附件，就領(lǐng)事設(shè)置及其權(quán)利、納稅、在越華僑權(quán)利、貨物免稅等作出新規(guī)定。該約較舊約有所改正，但對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)仍有失權(quán)之處。endprint

二、1928年改訂新約運(yùn)動(dòng)對(duì)收回航權(quán)的影響

南京國(guó)民政府在1928年發(fā)起的改訂新約運(yùn)動(dòng)，主要是實(shí)現(xiàn)關(guān)稅自主，并未全面改訂通商條約。與各國(guó)所簽訂的新約，大部分未涉及航權(quán)問(wèn)題。例如中法越南商約談判時(shí)，王正廷主張對(duì)內(nèi)河航行權(quán)以相互為原則，法方已允 [15 ]。但是，該約第六條仍不對(duì)等。時(shí)論這樣評(píng)價(jià)：“凡中國(guó)政府所裝運(yùn)之一切軍用物品以及軍械、軍火，通過(guò)東京境內(nèi)時(shí)，均應(yīng)免納任何稅捐。越南船只除軍艦及裝運(yùn)軍隊(duì)、軍械、軍火各船只外，得取道松吉江，入高平河，在諒山及高平之間，來(lái)往駛航。該項(xiàng)船只所載貨物，通過(guò)中國(guó)之境者，于入境時(shí)得免任何稅捐。此則兩相比較，我國(guó)免稅者為軍火，彼國(guó)免稅者為一切貨物，而通過(guò)境域，我國(guó)僅指東京一處，彼國(guó)通航船只涉及我國(guó)龍州、高平，所經(jīng)地方甚廣，且得自由航行之權(quán)，于我國(guó)權(quán)利不無(wú)損失。”？輥？輴？訛

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于收回航權(quán)而言，此次改訂新約本身沒(méi)有進(jìn)入直接談判程序。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，改訂新約運(yùn)動(dòng)沒(méi)有對(duì)收回航權(quán)問(wèn)題產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，它還是從幾個(gè)方面推進(jìn)了收回航權(quán)運(yùn)動(dòng)進(jìn)程：

一是改訂新約運(yùn)動(dòng)發(fā)起之初，國(guó)民政府本準(zhǔn)備就所有不平等條款予以取消，因此在與列強(qiáng)談判之前，就已經(jīng)對(duì)不平等條約主要內(nèi)容進(jìn)行了研究，其中包括航權(quán)條款。因此，收回航權(quán)實(shí)際上提上了政府的議事日程，只不過(guò)因最初列強(qiáng)只愿意商談關(guān)稅問(wèn)題而作罷。關(guān)稅條約談判之后，外交部即準(zhǔn)備與各國(guó)磋商法權(quán)和航權(quán)問(wèn)題。據(jù)當(dāng)時(shí)新聞報(bào)道：“關(guān)于收回領(lǐng)事裁判權(quán)與航行權(quán)……俟現(xiàn)在開(kāi)會(huì)中之三全大會(huì)閉會(huì)后，即將開(kāi)始交涉?！?[17 ]1929年3月15日，國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)，外交方針原則要求“貫徹取締一切不平等條約，使中國(guó)獲得國(guó)際上平等”。確定最惠國(guó)待遇“限于放棄不平等條約者”，且須附有條件，其條件應(yīng)有利于我國(guó)，“不得再用普通無(wú)條件之最惠國(guó)待遇” [18 ]。通過(guò)的外交決議案要求：繼續(xù)貫徹第一次全國(guó)代表大會(huì)決議，廢除不平等條約。？輥？輷？訛因此，會(huì)后外交部即根據(jù)決議與有關(guān)國(guó)家交涉關(guān)稅以外的其他問(wèn)題。但一開(kāi)始磋商領(lǐng)事裁判權(quán)問(wèn)題就遇到了很大阻力，交涉無(wú)果而終，航權(quán)問(wèn)題交涉也因此未能進(jìn)入實(shí)際談判程序。

二是所訂新約本身有些規(guī)定對(duì)于收回航權(quán)有積極影響。如中比、中意、中丹、中葡、中西新約規(guī)定按照相互和平等原則訂立通商航海條約，實(shí)際上是允許中國(guó)取消這些國(guó)家船只在華享有航行特權(quán)，只是后來(lái)未乘機(jī)速訂這種通商航海條約而作罷。中英條約雖未討論航權(quán)問(wèn)題，但中英關(guān)稅條約中關(guān)于取消中國(guó)自定船鈔限制的規(guī)定，對(duì)于收回航政權(quán)有一定意義。該約第三條明確規(guī)定，“兩締約國(guó)現(xiàn)行條約內(nèi)所有限制中國(guó)任意自定船鈔權(quán)之各條款，英國(guó)承認(rèn)一律取消” [20 ]。這有助于中國(guó)航政權(quán)的恢復(fù)。當(dāng)時(shí)即有人對(duì)此表示肯定：“英國(guó)聲明取消‘限制中國(guó)任意自定船鈔權(quán)之條款。此點(diǎn)甚關(guān)重要……船鈔性質(zhì)既非關(guān)稅可比，乃外人利用把持海事行政之地位，行船運(yùn)貨，處處伸洋而屈華，甚至并中國(guó)自定船鈔之權(quán)，亦加制限。其不合理，無(wú)待深論。今英人承認(rèn)取消是項(xiàng)條款，蓋為賢明之舉……矧內(nèi)河航業(yè)主權(quán)之恢復(fù)，在與海事行政有關(guān)?！?927年海關(guān)貿(mào)易冊(cè)，船鈔收入274萬(wàn)8 776兩，合計(jì)洋元412萬(wàn)3 164元。除海事行政外，可余二三百萬(wàn)元?！叭鐚⒃摽钪魇?，以及海事行政各部分全行收回，則于發(fā)達(dá)航業(yè)，補(bǔ)助政費(fèi)上所益甚巨。更能自由加增船鈔稅率，則為利更大。此吾人不能不望國(guó)人督促政府乘機(jī)圖之者也” [20 ]。可見(jiàn)，中英新約對(duì)于航權(quán)收回亦有間接意義。

三是國(guó)民政府對(duì)外宣布改訂新約，進(jìn)一步激發(fā)了國(guó)內(nèi)民眾的廢約熱情，推動(dòng)了國(guó)民對(duì)于航權(quán)問(wèn)題的關(guān)注，形成了收回航權(quán)運(yùn)動(dòng)。

還應(yīng)注意，國(guó)民政府在與無(wú)約國(guó)訂立條約時(shí)，沒(méi)有再允許他國(guó)享有沿海及內(nèi)河航行權(quán)。典型的是1929年9月18日簽訂的中波友好通商航海條約。該條約第十四條明確規(guī)定：“兩締約國(guó)各保留其本國(guó)內(nèi)河行船及沿海貿(mào)易權(quán)于其本國(guó)人民?！钡谑邨l規(guī)定：“此締約國(guó)之軍艦及輸送軍隊(duì)或軍用品之商船，非得有彼締約國(guó)政府之特許，不得駛?cè)肫漕I(lǐng)海港灣及口岸以內(nèi)?！钡谑藯l規(guī)定，此締約國(guó)船只在彼締約國(guó)領(lǐng)水內(nèi)發(fā)生糾紛，“經(jīng)當(dāng)?shù)毓購(gòu)d認(rèn)為妨害當(dāng)?shù)刂伟矔r(shí)，應(yīng)由該官?gòu)d管轄處理之” [21 ]。可見(jiàn)，該條約是遵循國(guó)際法原則簽訂的。時(shí)人對(duì)此給予高度贊賞，“此約為國(guó)府成立后第一平等新約，將所有中外不平等各點(diǎn)完全取消” [22 ]。還有人對(duì)該約有關(guān)航權(quán)問(wèn)題的規(guī)定給予積極評(píng)價(jià)：“內(nèi)河航行、沿海貿(mào)易均為本國(guó)人民保留，外國(guó)軍艦非經(jīng)特許不準(zhǔn)駛?cè)腩I(lǐng)海口岸，商船在領(lǐng)海內(nèi)受沿岸國(guó)之管轄等。驟視之均經(jīng)公法載明，世界各獨(dú)立國(guó)間，即無(wú)此項(xiàng)規(guī)定，亦能享其權(quán)利。但在我國(guó)，門戶洞開(kāi)，外力深入內(nèi)地，已成積重難返之勢(shì)，有此規(guī)定，確系對(duì)癥發(fā)藥。他日與各國(guó)修改舊約，或訂立新約，茍能依此藍(lán)本，則已失之國(guó)權(quán)，庶幾有收回之望乎？” [23 ]

此后，中國(guó)與希臘等國(guó)亦訂立了條約，大體上遵循了平等原則。9月30日簽訂的《中希通好條約》雖“非理想的好條約”，但仍是“平等”的。該約未提及航權(quán)，但第五條規(guī)定“凡未列入本約所規(guī)定者，兩締約國(guó)承認(rèn)以平等及互相尊重主權(quán)之原則，為本約之基礎(chǔ)” [24 ]。1930年2月12日簽訂的中捷《友好通商條約》根據(jù)國(guó)際法原則及相互原則規(guī)定了航權(quán)問(wèn)題。條約第十五條規(guī)定：“兩締約國(guó)人民及其船舶不得在彼此領(lǐng)土內(nèi)享有內(nèi)河及沿海航行權(quán)，但此項(xiàng)規(guī)定并不妨礙關(guān)于國(guó)際河流之國(guó)際公約之條款?！钡谑鶙l規(guī)定：“中國(guó)政府允許捷國(guó)商船駛?cè)氩⑼２从谘睾Ｒ验_(kāi)各商港。此項(xiàng)商船應(yīng)遵守中國(guó)政府之法律及各商港一切章程。中國(guó)商船在捷國(guó)商港內(nèi)應(yīng)享受同樣待遇。” [25 ]

此次改訂新約運(yùn)動(dòng)，加上此前北京政府的修約運(yùn)動(dòng)，使九·一八事變前的中國(guó)得以禁止智利、瑞士、玻利維亞、伊朗、德國(guó)、蘇聯(lián)、奧地利、芬蘭、捷克、希臘、波蘭等國(guó)在華享有內(nèi)河航行權(quán)和沿海貿(mào)易權(quán)?？梢?jiàn)，與新交之國(guó)訂立的條約并未再放棄航權(quán)，“惟各該國(guó)于簽訂新約時(shí)，事實(shí)上并無(wú)商船航行我國(guó)內(nèi)河沿?！薄６鴮?shí)際上享有這種權(quán)利的國(guó)家則不愿意放棄，尤其是英、日兩國(guó) [26 ]。故到1934年仍有人將國(guó)民政府對(duì)新交之國(guó)與已有此種權(quán)利之國(guó)的不同方針進(jìn)行對(duì)比，指出：“我國(guó)對(duì)于新交各國(guó)，決不愿再使享有沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行之權(quán)利。惟對(duì)已有此種權(quán)利之國(guó)家，我國(guó)是否已有充分之準(zhǔn)備而向其要求放棄，實(shí)屬疑問(wèn)?！?[27 ]endprint

國(guó)民政府在關(guān)稅條約交涉后，試圖與英、日等條約國(guó)磋商收回航權(quán)問(wèn)題。例如，1929年7月，《益世報(bào)》報(bào)道：中英談判，英使藍(lán)普森拒絕談判撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)問(wèn)題和租界問(wèn)題，而對(duì)于中英商約談判則設(shè)置一些條件，如關(guān)于航權(quán)，“英使并要求英艦、英輪在華有航行海河權(quán)”。中方對(duì)此不能接受，“中英修約交涉因此停頓” [28 ]。中國(guó)與英、日等國(guó)商約交涉都不順利，收回航權(quán)遇到了很大阻力。由于中英商約在九·一八事變以前尚未到期，中英關(guān)于航權(quán)的磋商亦未實(shí)質(zhì)性展開(kāi)。因此，國(guó)民政府將交涉的重點(diǎn)放在改訂中日商約方面。

三、中日修約與航權(quán)交涉

從各國(guó)在華航運(yùn)勢(shì)力比例來(lái)看，20世紀(jì)二三十年代，日本與英國(guó)占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。據(jù)調(diào)查，南京國(guó)民政府建立初期，各國(guó)在華經(jīng)營(yíng)之輪船，英、日船數(shù)156艘，噸數(shù)326 137噸，而當(dāng)時(shí)中國(guó)自身只有十余萬(wàn)噸 [29 ]?？梢?jiàn)，從航權(quán)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，中日、中英交涉是一大關(guān)鍵。而中日商約在1926年早已到期，因此中日修約成為中國(guó)是否能夠收回航權(quán)的試金石。

民國(guó)北京政府未能實(shí)現(xiàn)修改中日商約的目標(biāo)。南京國(guó)民政府建立后，提出改訂新約方針，宣布期滿條約廢止另訂。中日通商條約早已到期，自應(yīng)在廢除另訂之列。為此，國(guó)民政府作了認(rèn)真準(zhǔn)備。國(guó)民政府參事處奉常務(wù)委員諭，從事中日不平等條約之研究，由參事吳醒漢、陳揚(yáng)鑣、陳紹由、鄭兆熙、黃蕓蘇等分別擔(dān)任。陳揚(yáng)鑣等擬具《中日馬關(guān)條約之研究》《中日新訂?wèn)|三省條約之研究》《中日通商行船條約之研究》《中日通商行船續(xù)約之研究》等，以供修約參考 [30 ]。

除政府內(nèi)部準(zhǔn)備外，外交部亦在積極行動(dòng)。7月19日，外交部長(zhǎng)王正廷派人給日本駐南京領(lǐng)事岡本送達(dá)致日本公使照會(huì)，同時(shí)訓(xùn)令駐日公使汪榮寶向日本外務(wù)省通告此意。照會(huì)指出，1896年中日《通商行船條約》及附件、公立文憑及1903年前的《通商行船續(xù)約》“業(yè)于民國(guó)十五年十月第三次滿期”，中國(guó)已經(jīng)照會(huì)日方重行根本改訂，但“曾迭經(jīng)展限磋商，迄未就緒”。本月20日，“又屆展限期滿”，“國(guó)民政府自應(yīng)本七月七日宣言之主張，根據(jù)平等相互之原則，商訂新約”。照會(huì)并稱，在新約未訂以前，“當(dāng)按照本國(guó)政府所頒布中華民國(guó)與各外國(guó)舊約已廢新約未成前之臨時(shí)辦法，宣布實(shí)行，以維持中日兩國(guó)之政治商務(wù)關(guān)系”。中國(guó)政府要求日方迅速派全權(quán)代表在短期內(nèi)訂立平等新約 [31 ]。國(guó)民政府的想法是，在否認(rèn)舊約有效的前提下，與日本重訂平等相互的全面通商條約。這等于要日本放棄長(zhǎng)期享有的特權(quán)，日本顯然不會(huì)樂(lè)意接受。岡本拒絕接受照會(huì)，稱此事缺乏國(guó)際信義，惟愿意電告駐北平的芳澤公使。對(duì)于日方的態(tài)度，王正廷亦表示出強(qiáng)硬的立場(chǎng)。7月22日，他表示，“廢止日約，決不通融” [32 ]。

獲悉照會(huì)內(nèi)容后，日本內(nèi)閣立即開(kāi)會(huì)討論。在7月21日的內(nèi)閣會(huì)議上，田中首相明確表示對(duì)中國(guó)廢約通告加以拒絕，有閣員甚至宣稱要以武力保護(hù)條約權(quán)利。日本政府主張持強(qiáng)硬態(tài)度對(duì)待中國(guó)，日本國(guó)內(nèi)各黨派、實(shí)業(yè)界、輿論界等均表態(tài)反對(duì)中國(guó)廢約，形成一股指責(zé)中國(guó)廢約的浪潮 [33 ]。不過(guò)，日本政府亦不愿意因此關(guān)系過(guò)僵，田中表示，如果中國(guó)以誠(chéng)意求日本改訂條約，則日本愿意同情 [34 ]。7月31日，日本駐華公使奉令答復(fù)中國(guó)政府，否認(rèn)中方單方面廢約，不能同意條約失效之說(shuō)。至于中國(guó)宣稱在新約訂立之前實(shí)行臨時(shí)辦法，不僅“違反條約正文”，“且為蔑視國(guó)際信義之暴舉”，日本政府“萬(wàn)難承認(rèn)”。如果中方不改變態(tài)度，則日方“將有不得已出于認(rèn)為適當(dāng)之處置” [35 ]。

由于日方強(qiáng)烈反對(duì)，南京國(guó)民政府決定讓步，答應(yīng)暫緩適用臨時(shí)辦法。8月14日，外交部第二次照會(huì)日本使館，雖然仍堅(jiān)持認(rèn)為，條約期滿六個(gè)月內(nèi)，“若任何一方已經(jīng)提議聲明更改，并已實(shí)行商議改訂，則條款稅則即不再延長(zhǎng)其效力”，并堅(jiān)持按照情勢(shì)變遷原則可以廢止或中止條約，但不再提及遵照臨時(shí)辦法實(shí)行，而只呼吁日方盡快商議，“重訂新約” [36 ]。日本政府雖對(duì)于中方不再堅(jiān)持臨時(shí)辦法表示滿意，但仍不愿意立即商訂新約。此后，雙方圍繞條約第二十六款解釋問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。中方堅(jiān)持舊約到期已經(jīng)失效，日方堅(jiān)持中方無(wú)權(quán)宣布條約失效，舊約繼續(xù)有效，中方承認(rèn)這個(gè)前提才愿會(huì)商新約。到10月份，雙方均有緩和緊張關(guān)系的愿望，于是開(kāi)始接近。駐日公使汪榮寶在東京進(jìn)行斡旋。9月底，國(guó)民政府派張群赴日以觀操為名進(jìn)行斡旋。10月4日，田中接見(jiàn)張群，表示準(zhǔn)備進(jìn)行修約和寧濟(jì)兩案交涉，并指令駐滬總領(lǐng)事矢田拜會(huì)王正廷 [33 ]。從10月6日開(kāi)始，王正廷與矢田就寧案、漢案、關(guān)稅問(wèn)題及濟(jì)案等問(wèn)題進(jìn)行非正式磋商，至25日雙方意見(jiàn)漸趨一致，預(yù)定11月10日就寧漢兩案簽字。但是，此后因濟(jì)南撤兵糾紛，雙方交涉陷于停頓。

1929年2月28日，重光葵出任駐滬總領(lǐng)事來(lái)華，積極斡旋，雙方交涉才有轉(zhuǎn)機(jī)。經(jīng)過(guò)多次談判，3月28日達(dá)成濟(jì)案協(xié)定。4月14日至18日，中日雙方就寧案、漢案及修約問(wèn)題舉行談判。關(guān)于修約問(wèn)題，主要是就修約手續(xù)進(jìn)行磋商，“日方主張先議關(guān)稅自主，華方則主張立時(shí)商議治外法權(quán)。”結(jié)果是“決定先議關(guān)稅自主，本問(wèn)題有進(jìn)步，再及于治外法權(quán)問(wèn)題，內(nèi)河航行權(quán)，并滿蒙問(wèn)題，俟將來(lái)各科專門委員會(huì)成立，即進(jìn)行商議”。雙方還約定，“此次協(xié)定正式簽字發(fā)表后，三個(gè)月以內(nèi)，由兩國(guó)政府任命委員開(kāi)始商議商約” [37 ]。

確定商約修訂談判后，中方作了認(rèn)真準(zhǔn)備。外交部指定條約委員會(huì)進(jìn)行研究。該會(huì)委員擬有收回航權(quán)建議書(shū)，如副主任委員方文政編有《日船在華沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行問(wèn)題》（1929年5月1日）、委員沈覲鼎撰有《中日改訂商約關(guān)于沿岸貿(mào)易及內(nèi)河航行之研究》（1929年6月17日） [38 ]、委員劉師舜撰有《沿海貿(mào)易及內(nèi)河航行問(wèn)題》（1929年，具體日期不詳細(xì)）等等 [39 ]。4月22日起，該會(huì)連日開(kāi)會(huì)討論中日商約草案，至24日將草案議竣，共計(jì)23條。關(guān)于航權(quán)問(wèn)題，草案第十六條規(guī)定：“兩締約國(guó)依照國(guó)際通例，各保留其本國(guó)內(nèi)河行船及沿海貿(mào)易權(quán)于其本國(guó)人民?！钡谑邨l規(guī)定：“兩締約國(guó)政府準(zhǔn)許彼此商船駛?cè)氩⑼２从诒舜搜睾?，?zhǔn)予第三國(guó)商船駛?cè)牖蛲２锤魃谈蹆?nèi)。此項(xiàng)商船，應(yīng)完全遵守各商港一切章程之規(guī)定。在中國(guó)沿海商港以內(nèi)之日本船只，及在日本沿海商港以內(nèi)之中國(guó)船只、以及船上貨物與材料，兩國(guó)政府不得無(wú)故扣留。”第十八條規(guī)定：“兩締約國(guó)各種商船，在彼此沿海地方觸礁、遭風(fēng)、或遇他項(xiàng)危險(xiǎn)時(shí)，均得駛?cè)氡舜烁蹫晨诎秲?nèi)暫避，由當(dāng)?shù)毓購(gòu)d通知最近該管領(lǐng)事館，并按照國(guó)際通例予以救助。該商船并得修理?yè)p壞，購(gòu)辦必需糧物，即行出口。此項(xiàng)商船，在暫避地點(diǎn)有不得已情事，須卸售商貨時(shí)，應(yīng)遵照所在國(guó)法令完納稅項(xiàng)?！钡谑艞l規(guī)定：“此締約國(guó)之軍艦及輸送軍隊(duì)或軍用品之商船，非得有彼締約國(guó)政府之特許，不得駛?cè)肫漕I(lǐng)海港灣及口岸以內(nèi)，如此項(xiàng)軍艦或商船在彼締約國(guó)沿海地方觸礁、遭風(fēng)、或遇他項(xiàng)危險(xiǎn)時(shí)，當(dāng)?shù)毓購(gòu)d應(yīng)按照國(guó)際通例予以救助。”第二十條規(guī)定：“此締約國(guó)商船在彼締約國(guó)領(lǐng)水內(nèi)，船上內(nèi)部發(fā)生紛擾，經(jīng)當(dāng)?shù)毓購(gòu)d認(rèn)為妨害當(dāng)?shù)刂伟矔r(shí)，應(yīng)由該官管轄處理?！?[40 ]從條約草案內(nèi)容看，國(guó)民政府顯然是希望按照國(guó)際慣例來(lái)締結(jié)新的中日通商條約，取消日本在華領(lǐng)水內(nèi)享有的特權(quán)。endprint

5月2日，中日雙方舉行第一次修約會(huì)議。在會(huì)議時(shí)，中方提出修約意見(jiàn)書(shū)，內(nèi)容主要是“關(guān)于實(shí)行國(guó)定稅、互派領(lǐng)事、取消內(nèi)河航行權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)以及訂立平等條約之原則”，意見(jiàn)書(shū)“敘述甚詳”。芳澤接受后表示，“請(qǐng)容詳細(xì)考量”。此時(shí)，他已經(jīng)得到訓(xùn)令須即日回國(guó)，預(yù)定5月26日前赴華“再談判修約” [41 ]。

在芳澤離華期間，日本內(nèi)閣討論了修約對(duì)策。5月22日，日本政府召開(kāi)外務(wù)、大藏、內(nèi)務(wù)、司法、商工、農(nóng)林、遞信七省，及拓殖局、臺(tái)灣總督府、關(guān)東廳等關(guān)系當(dāng)局聯(lián)合協(xié)議會(huì)。外務(wù)省通商局局長(zhǎng)提交外務(wù)省方針，系以芳澤與顧維鈞以前在北京政府時(shí)期交涉為基礎(chǔ)，如只涉及通商問(wèn)題，而不涉及政治問(wèn)題等 [33 ]。其中，關(guān)于內(nèi)河航行權(quán)問(wèn)題，該方針提出，鑒于揚(yáng)子江性質(zhì)，“以內(nèi)河開(kāi)放為前提”。會(huì)議確定交涉大綱，與中方愿望相距甚大。其中關(guān)于內(nèi)河航行權(quán)，主張以現(xiàn)行條約之規(guī)定而開(kāi)放之開(kāi)港場(chǎng)、旅客升降場(chǎng)、寄港地及通過(guò)旅行之自由為原則，仍主張繼續(xù)的開(kāi)放；但于通商貿(mào)易并無(wú)實(shí)利的地方“得封鎖之” [42 ]。6月21日，日本政府再次召開(kāi)聯(lián)合會(huì)議，達(dá)成最終交涉意見(jiàn)，基本上是5月22日大綱為基礎(chǔ)，不過(guò)更具體。關(guān)于內(nèi)河航行權(quán)，除5月22日主張外，強(qiáng)調(diào)原則上不能承認(rèn)特許制度，但可答應(yīng)中方提出日本領(lǐng)土內(nèi)開(kāi)放的要求 [43 ]。但芳澤并未能向中國(guó)提交這一要求，因?yàn)?月2日日本政局發(fā)生變動(dòng)，田中內(nèi)閣下臺(tái)，芳澤亦被撤換。

此后是濱口雄幸（民政黨總裁）內(nèi)閣，由幣原喜重郎出任外相，采取比較“柔和”的外交政策 [44 ]。7月9日，濱口內(nèi)閣發(fā)布施政方針，表示對(duì)中國(guó)改廢不平等條約，將采取“友好協(xié)力之方針” [45 ]。幣原外相對(duì)中日通商條約提出修訂主張：“（一）認(rèn)定中日兩國(guó)于經(jīng)濟(jì)上有特殊關(guān)系，高唱共存共榮以增進(jìn)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)提攜的論調(diào)；（二）對(duì)于中國(guó)人民要求廢除不平等條約之主張，原則上予以同情；（三）關(guān)稅問(wèn)題照過(guò)去‘北京關(guān)稅會(huì)議所訂方針；（四）對(duì)于領(lǐng)判權(quán)的撤廢、內(nèi)河航行權(quán)問(wèn)題等較前內(nèi)閣表明進(jìn)步的態(tài)度?！?[46 ]為貫徹其修約主張，幣原任命親信佐分利為駐華公使，負(fù)責(zé)修約談判。10月7日，佐分利遞交了國(guó)書(shū)。佐分利來(lái)華對(duì)于修約問(wèn)題似為一個(gè)良好信號(hào)。他本人表示，“中日間空氣近已轉(zhuǎn)佳，此種條約問(wèn)題，最要在國(guó)民感情融洽中商量，較易進(jìn)行” [47 ]。但事實(shí)上，佐分利在華期間，中日之間并未就商約問(wèn)題舉行正式談判，惟雙方交換了意見(jiàn)。

在此期間，中方確立了談判的基本原則。王正廷在10月21日外交部紀(jì)念周報(bào)告中提出，此次訂立通商條約對(duì)于下列三項(xiàng)原則均須加入：進(jìn)口貨物分別適用各自稅率，此方人民居留彼方境內(nèi)須遵守所在國(guó)法律；“兩締約國(guó)之沿海內(nèi)河航行權(quán)，應(yīng)各限于本國(guó)人民享有”。此前，王正廷對(duì)航商一再表示，“中日航務(wù)不作互惠規(guī)定” [29 ]。隨后，王正廷向日方表明中方在內(nèi)河航行權(quán)問(wèn)題上的意向，表示“原則上按照中國(guó)船舶法和航海法，且于中國(guó)有船籍之船只，許可航行權(quán)，采用所謂特許制，‘對(duì)于外國(guó)船舶，準(zhǔn)此適宜處理之” [33 ]。11月14日，外交部呈中央政治會(huì)議有關(guān)中日新約草案明確宣布：“內(nèi)河航行及沿海航行權(quán)，只許本國(guó)人民享受，取消中日舊約原有之特權(quán)，以免商務(wù)利權(quán)外溢，且舊約已滿期，擬自佐芬利日使到任之日起，如三個(gè)月內(nèi)，新約不能訂成，即由我國(guó)宣布舊約失效，履行臨時(shí)辦法?！敝蟹降膽B(tài)度似頗強(qiáng)硬。日方則主張先訂關(guān)稅協(xié)定，而不是先訂立通商條約，而且日方還提出要解決滿蒙問(wèn)題為條件才談修約問(wèn)題。關(guān)于航權(quán)，日本仍希望維持原有特權(quán)。日商會(huì)會(huì)長(zhǎng)米里回國(guó)向政府請(qǐng)?jiān)?，幣原就表態(tài)，“中日修約前途難樂(lè)觀，倘中國(guó)能注重事實(shí)，不究既往，在互相特殊之立場(chǎng)，充分諒解，亦非難事” [48 ]。日方希望中國(guó)繼續(xù)允許日船享有航行權(quán)，惟可采取相互主義。顯然，雙方分歧較大。11月29日，返國(guó)述職的佐分利突然自殺，又給剛剛重啟的中日修約籠罩了一層陰影 [49 ]。此后，中日交涉“遂呈若斷若續(xù)之狀況” [10 ]。

直至1930年1月，重光葵任代理公使，中日修約談判才又開(kāi)始，但日方只同意先進(jìn)行關(guān)稅協(xié)定談判。由于中美關(guān)稅條約規(guī)定“在彼此領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)與其他國(guó)家享受之待遇毫無(wú)區(qū)別”，此時(shí)日本不承認(rèn)中國(guó)關(guān)稅自主權(quán)，新稅則無(wú)法實(shí)施，國(guó)民政府只得同意日方建議。5月6日，中日關(guān)稅協(xié)定簽字 [10 ]。

協(xié)定簽訂后，外交部向日方提出了談判商約要求，但未得回應(yīng)。直至1931年3月，雙方才開(kāi)始法權(quán)交涉，但也無(wú)結(jié)果。九·一八事變后，中日雙方交涉陷入停頓。此后中方于1935年底，張群出任外交部長(zhǎng)后，亦表示要修改不平等條約，但日本表示反對(duì)。此后一度有所接觸，但中日修約交涉并未重啟。七七事變后，中日修約已無(wú)可能?？梢?jiàn)，此次中日商約交涉無(wú)果而終，內(nèi)河航行權(quán)問(wèn)題還未進(jìn)入中日談判階段。當(dāng)然，在中日交涉期間，航權(quán)問(wèn)題亦在中日雙方考慮的范圍之中，雙方均為此制定了相應(yīng)的對(duì)策。

四、結(jié) 語(yǔ)

南京國(guó)民政府建立之初，發(fā)起了一場(chǎng)廢止舊約、改訂新約的運(yùn)動(dòng)，希望藉此取消列強(qiáng)在華條約特權(quán)。經(jīng)過(guò)一系列談判，中國(guó)與歐美、日本等13個(gè)國(guó)家先后達(dá)成了新約，實(shí)現(xiàn)了關(guān)稅自主。盡管新訂條約存在諸多局限和問(wèn)題，“并未完全實(shí)現(xiàn)廢除條約特權(quán)的目的”，但是此次改訂新約運(yùn)動(dòng)仍算得上“成績(jī)斐然” [33 ]。新約的簽訂，至少恢復(fù)了中國(guó)的“關(guān)稅自主權(quán)”。

就收回航權(quán)而言，這次改訂新約雖未直接規(guī)定取消列強(qiáng)在華航權(quán)，但仍有積極意義，在一定程度上推進(jìn)了收回航權(quán)進(jìn)程。為了準(zhǔn)備與列強(qiáng)進(jìn)行談判，南京國(guó)民政府對(duì)條約進(jìn)行了認(rèn)真研究，將收回航權(quán)問(wèn)題提上了政府的議事日程。在與列強(qiáng)進(jìn)行修約交涉時(shí)，也試圖將航權(quán)等問(wèn)題一并提出，重訂平等互惠的通商條約。盡管列強(qiáng)紛紛拒絕除關(guān)稅之外的其他問(wèn)題交涉，但問(wèn)題的提出至少向列強(qiáng)表明了取消其他條約特權(quán)的愿望。在與無(wú)約國(guó)簽訂條約時(shí)，南京國(guó)民政府堅(jiān)持按照國(guó)際慣例簽訂平等互惠條約，不再允許這些國(guó)家人民在華享有航行特權(quán)，這遏制了航權(quán)喪失的趨勢(shì)。此外，國(guó)民政府一直試圖收回航權(quán)的姿態(tài)，在社會(huì)上產(chǎn)生了積極影響。尤其是中日修約交涉過(guò)程中，國(guó)民政府將收回航權(quán)問(wèn)題列入交涉內(nèi)容，并做了認(rèn)真準(zhǔn)備，制定了相應(yīng)的對(duì)策，這引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。各團(tuán)體、機(jī)關(guān)和報(bào)館紛紛關(guān)注收回航權(quán)問(wèn)題，表示愿為政府收回航權(quán)的后盾。各界對(duì)收回航權(quán)展開(kāi)了熱烈討論，研究航權(quán)問(wèn)題的文章大量產(chǎn)生，要求政府收回航權(quán)和反對(duì)政府妥協(xié)的通電、宣言、請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)等不斷出現(xiàn)。一時(shí)之間，取消不平等條約規(guī)定，收回列強(qiáng)在華航行特權(quán)，成為當(dāng)時(shí)社會(huì)的強(qiáng)烈呼聲。收回航權(quán)運(yùn)動(dòng)就在這種背景下走向高潮，在九·一八事變前達(dá)到頂峰。endprint

當(dāng)然，由于需要列強(qiáng)的承認(rèn)和支持，南京國(guó)民政府逐步放棄了“革命外交”方針，外交趨向妥協(xié)，把廢約逐漸改為修約，試圖通過(guò)外交談判，將關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、租界、租借地、航權(quán)等問(wèn)題分步驟一個(gè)一個(gè)地解決。這種方式固然有利于某些具體問(wèn)題的解決，但不能從根本上解決條約特權(quán)問(wèn)題。在修約外交思想指導(dǎo)下，收回航權(quán)的活動(dòng)主要寄望于外交，寄望于列強(qiáng)大發(fā)善心。而英日等國(guó)不可能輕易放棄巨大的在華航運(yùn)利益，因此收回航權(quán)運(yùn)動(dòng)必然遇到強(qiáng)大阻力，而國(guó)民政府無(wú)克服這種阻力的決心，也沒(méi)有這種能力，收回航權(quán)運(yùn)動(dòng)自然不可能取得勝利。高廷梓在著作中就批評(píng)了這種傾向。他說(shuō)：“我國(guó)航權(quán)之被侵害，成為不平等條約之一部，故謀航權(quán)之收回，自須充實(shí)國(guó)力，求不平等條約全部之廢除。如果單就航權(quán)一項(xiàng)交涉，決難有濟(jì)，原因帝國(guó)主義侵略我國(guó)，已由政治階段進(jìn)入經(jīng)濟(jì)途徑，視航權(quán)為經(jīng)濟(jì)侵略之武器?！薄靶蝿?shì)如此，則吾人希冀禮讓以感人，親善以說(shuō)敵，欲收回航權(quán)于樽俎之間，何異于紙上之言兵。吾人非充實(shí)國(guó)力，為全部不平等條約之廢除，則外交談判，值是隔鞋搔癢而已?！?[50 ]因?yàn)槿绱耍?dāng)國(guó)民政府提出的收回航權(quán)要求時(shí)，日本、英國(guó)等國(guó)根本不予容納，國(guó)民政府對(duì)此亦無(wú)可奈何。這也就決定了改訂新約運(yùn)動(dòng)不可能完成其預(yù)定目標(biāo)，取消列強(qiáng)在華航行特權(quán)只能是一種設(shè)想?？箲?zhàn)爆發(fā)前，收回航權(quán)的談判根本沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

在南京國(guó)民政府前十年，雖然與新交之國(guó)訂約未再放棄航權(quán)，但取消舊有條約國(guó)家享有的航行特權(quán)并未取得多大進(jìn)展。不僅如此，在國(guó)土淪喪的情況下，局部地區(qū)的航權(quán)甚至完全被侵略者所掌握。如東北航權(quán)徹底斷送于日本?！叭A商輪行駛東北各埠者，滬上有海昌、政記、肇興、毓大等輪公司，自去年九一八以后，各該輪局乃聘用日人船員懸掛偽國(guó)旗號(hào)，得以茍延殘喘，今則日本承認(rèn)組織而互訂密約，茍延殘喘之華商輪，亦發(fā)生問(wèn)題，蓋未與立約，即不能通商，故華輪在禁航中也?！?932年9月15日，日本承認(rèn)偽滿洲國(guó)，“東北之大連、安東、營(yíng)口三處海關(guān)，即實(shí)行征稅，而于華輪行駛發(fā)生阻礙，東北航權(quán)，完全斷送，且影響國(guó)內(nèi)之民生” [51 ]。在妥協(xié)的外交方針下，國(guó)民政府不能有效捍衛(wèi)國(guó)土，更何論收回早已失去的航權(quán)。

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