陳盛蘭

(中共福州市委黨校政治教研部，福建福州350001)

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經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

共享發(fā)展視域下福州市社區(qū)治理創(chuàng)新研究
——基于鼓樓區(qū)的調(diào)查

陳盛蘭

(中共福州市委黨校政治教研部，福建福州350001)

共享發(fā)展理念來(lái)源于馬克思主義人本思想，發(fā)展于效率和公平間的動(dòng)態(tài)博弈，它內(nèi)含全民性、全面性、共建性、差異性的特征，是指導(dǎo)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要思路。鼓樓區(qū)是福州市的核心區(qū)，以鼓樓區(qū)的社區(qū)治理現(xiàn)狀為樣本進(jìn)行福州市社區(qū)治理創(chuàng)新研究具有很強(qiáng)的代表性和示范性。在共享發(fā)展視域下，低效的網(wǎng)格化管理、粗放的社區(qū)服務(wù)、缺位的共建格局、孱弱的共享文化阻礙了鼓樓區(qū)社區(qū)治理效能的提升。對(duì)此，需要在“漸進(jìn)式共享”的基礎(chǔ)上，以信息互通、服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、多元共建、社會(huì)資本增值等方式提升福州市社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在可持續(xù)性和外部均衡性。

共享發(fā)展；社區(qū)治理；鼓樓區(qū)

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于新舊常態(tài)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，在保證社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上順利完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)全面建成小康社會(huì)成為“十三五”規(guī)劃建設(shè)的核心任務(wù)。對(duì)此，黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念。共享發(fā)展理念是五大發(fā)展理念的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，內(nèi)含社會(huì)主義的本質(zhì)要求和鮮明的社會(huì)問(wèn)題意識(shí)，其本身就是著力于民生領(lǐng)域的一種極佳的研究視角。社區(qū)治理是民生建設(shè)的基本單元，也是踐行共享發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑，因此，從共享發(fā)展理念切入，我們可以準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到當(dāng)前地方性社區(qū)治理的困境及其化解途徑。

一、共享發(fā)展理念與城市社區(qū)治理創(chuàng)新

(一)共享發(fā)展理念的基本內(nèi)涵

黨的十八屆五中全會(huì)將“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的共享發(fā)展新理念推向了五大發(fā)展理念的核心位置。實(shí)際上，共享發(fā)展理念并非無(wú)本之木，馬克思的歷史唯物主義認(rèn)為，人民群眾是歷史的主體和創(chuàng)造者，人的自由和全面發(fā)展是人類活動(dòng)和人類關(guān)系的最高范疇，這為人民群眾共享發(fā)展成果提供了理論依據(jù)和目標(biāo)指向。作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料公有制奠定了共享發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)，這恰是資本主義國(guó)家“管理型共享”所無(wú)法超越的。換言之，共享發(fā)展理念是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是馬克思主義中國(guó)化的階段性成果：從“平均主義”到“先富帶動(dòng)后富”，再?gòu)摹凹骖櫺屎凸健钡健叭巳藚⑴c、人人盡力、人人享有”的共享發(fā)展，共享理念始終貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展歷程，體現(xiàn)的正是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)逐步邁向“共同富?！钡睦碚撀窂?。與此同時(shí)，共享理念在不同時(shí)期又表現(xiàn)出鮮明的階段性特征。當(dāng)前，中國(guó)正面臨世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的雙重挑戰(zhàn)，共享發(fā)展理念既是“全面建成小康社會(huì)”的行動(dòng)綱領(lǐng)，又是獲取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的“中國(guó)話語(yǔ)”。2016年1月18日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上，習(xí)近平總書記對(duì)共享發(fā)展理念的基本內(nèi)涵進(jìn)行了深入的闡述：“共享發(fā)展理念，其內(nèi)涵主要有四個(gè)方面。一是全民共享，這是就共享的覆蓋面而言的。共享發(fā)展是人人享有、各得其所，不是少數(shù)人共享、一部分人共享。二是全面共享，這是就共享內(nèi)容而言的。共享發(fā)展就要共享國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明各方面建設(shè)成果，全面保障人民在各方面的合法權(quán)益。三是共建共享，這是就共享的實(shí)踐途徑而言的。只有共建才能共享，共建的過(guò)程也是共享的過(guò)程。四是漸進(jìn)共享，這是就共享發(fā)展的推進(jìn)進(jìn)程而言的。共享發(fā)展必將有一個(gè)從低級(jí)到高級(jí)、從不均衡到均衡的過(guò)程，即使達(dá)到很高的水平也會(huì)有差別。”[1]

(二)城市社區(qū)治理的研究現(xiàn)狀

“社區(qū)”概念可追溯至德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1877年發(fā)表的著作《共同體與社會(huì)》，原指由有相同價(jià)值理念的同質(zhì)人口所形成的一種極具人情味的社會(huì)團(tuán)體。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理均早于中國(guó)的社區(qū)實(shí)踐。在經(jīng)歷了市場(chǎng)與國(guó)家雙重失靈危機(jī)后，西方社區(qū)治理研究方向有所轉(zhuǎn)變，合作治理超越了“社區(qū)內(nèi)部互動(dòng)論”，西方學(xué)者開(kāi)始重新審視國(guó)家“元治理”在社區(qū)治理中的提供外部治理環(huán)境、制定特定社區(qū)政策等關(guān)鍵性作用。[2]與內(nèi)生于“公民社會(huì)”的西方社區(qū)不同，中國(guó)社區(qū)建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，是作為“單位制”替代品的外生性產(chǎn)物。從1986年民政部倡導(dǎo)探索“社區(qū)服務(wù)”到1991年民政部提出“社區(qū)建設(shè)”，再到全國(guó)性的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐，中國(guó)社區(qū)發(fā)展及相關(guān)研究剛剛起步。作為治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的應(yīng)用，社區(qū)治理的核心議題理應(yīng)表現(xiàn)為“如何建構(gòu)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系模式”，相比于研究初期的國(guó)家-社會(huì)二元框架，成功的地方性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)學(xué)者用新形態(tài)來(lái)模擬國(guó)家和社會(huì)間的微妙關(guān)系。何艷玲用“柔性運(yùn)作”來(lái)比喻國(guó)家權(quán)力在基層的運(yùn)作形態(tài)，將社區(qū)治理中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系概括為“權(quán)變的合作主義”。[3]桂勇則認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系既非失控的“斷裂”，也非強(qiáng)力滲透基層的“嵌入”，而是介于兩者之間的粘連狀態(tài)，即國(guó)家對(duì)社會(huì)擁有一定的動(dòng)員控制能力，但受到各種社會(huì)政治因素相當(dāng)大的限制。[4]實(shí)際上，國(guó)家與社會(huì)間的不同關(guān)系帶來(lái)完全不同的社區(qū)治理模式，國(guó)外的城市社區(qū)治理典型模式可概括為三種：以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、以美國(guó)為代表的社區(qū)自治模式和以日本為代表的混合模式，分別對(duì)應(yīng)于中國(guó)實(shí)踐中的上海模式、沈陽(yáng)模式和漢江模式。除了上述國(guó)家-社會(huì)視角外，社區(qū)治理研究的理論視角呈現(xiàn)多元化，集體選擇理論、社會(huì)資本理論等均可應(yīng)用于社區(qū)治理的實(shí)踐性研究。此外，現(xiàn)有社區(qū)治理研究依舊存在諸多問(wèn)題，如政府主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式研究不足、地方性社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)研究以偏概全、社區(qū)治理的分析范式單一等等?？傊袊?guó)化的“社區(qū)治理理論”尚未成型。

二、共享發(fā)展視角下福州市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境——以鼓樓區(qū)為例

鼓樓區(qū)是福州市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，素有“八閩首善之都”的雅稱，其社區(qū)治理創(chuàng)新做法在福州市具有較高的代表性和強(qiáng)大的示范效應(yīng)。近年來(lái)，鼓樓區(qū)以“和諧社區(qū)”建設(shè)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，成效顯著，不僅榮獲第二屆“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”稱號(hào)，而且被民政部確認(rèn)為2015―2018年“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”；鼓樓區(qū)的鼓東街道、軍門社區(qū)也分別榮獲“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范街道”“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”稱號(hào)。鼓樓區(qū)在社區(qū)治理中的具體成果包括：獨(dú)創(chuàng)以“黨建帶動(dòng)社建”的“135”社區(qū)黨建工作模式*“135”社區(qū)黨建工作模式：強(qiáng)化社區(qū)黨組織一個(gè)核心，建設(shè)社區(qū)工作者、黨員、志愿者三支隊(duì)伍，健全共同參與組織、民主管理監(jiān)督、基本建設(shè)保障、長(zhǎng)效服務(wù)群眾、黨建責(zé)任落實(shí)五項(xiàng)機(jī)制。、建立“一老一少一普”*“一老一少一普”：即社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站、少兒成長(zhǎng)服務(wù)站、文化普及服務(wù)站。公共文化服務(wù)品牌、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理平臺(tái)全區(qū)覆蓋等。社區(qū)治理是踐行共享發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)路徑，面對(duì)共享發(fā)展理念在改善民生方面的精細(xì)化要求，鼓樓區(qū)的社區(qū)治理雖然成績(jī)不俗，但也暴露出諸多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

(一)“全民共享”受限：福州市社區(qū)發(fā)展整體失衡

共享發(fā)展理念的第一大特性便是“全民共享”，即既不是“少數(shù)人”的專享，也不是遷就于“大多數(shù)人”的整體利益最大化，而是所有人各得其所?！叭窆蚕怼睘楣蚕戆l(fā)展設(shè)定了以物質(zhì)條件為基礎(chǔ)的全民共享底線，因此，如何“守住底線”就成為踐行共享發(fā)展的第一步。作為實(shí)踐共享發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑，社區(qū)治理同樣需要“守住底線”，除弱勢(shì)群體的專項(xiàng)扶助外，要在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等層面實(shí)現(xiàn)人人共享。鼓樓區(qū)的社區(qū)發(fā)展情況基本符合“全民共享”要求，在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等底線層面優(yōu)先做到全區(qū)共享。根據(jù)2016福州市鼓樓區(qū)政府工作報(bào)告，“鼓樓區(qū)69個(gè)社區(qū)用房面積均達(dá)500平方米以上，實(shí)現(xiàn)了‘一老一少一普’的基本社區(qū)服務(wù)全覆蓋”；此外，鼓樓區(qū)的網(wǎng)格化管理平臺(tái)早已完成全區(qū)覆蓋，家庭綜合服務(wù)中心、老人日托所等新型社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目正在按既定計(jì)劃試點(diǎn)、改進(jìn)，繼而全區(qū)拓展，換言之，鼓樓區(qū)的社區(qū)治理已經(jīng)邁入共享發(fā)展軌道。但值得注意的是，相比于鼓樓區(qū)、臺(tái)江區(qū)的示范點(diǎn)，福州市其它區(qū)域的社區(qū)治理水平較弱。從社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，大部分社區(qū)僅僅擁有社區(qū)工作服務(wù)站，未開(kāi)設(shè)社區(qū)網(wǎng)站、居民活動(dòng)室，一些“難點(diǎn)社區(qū)”甚至連基本的社區(qū)工作服務(wù)站都沒(méi)有；從基本社區(qū)服務(wù)來(lái)看，大多數(shù)社區(qū)的社區(qū)服務(wù)僅僅停留在針對(duì)孤寡老人、傷殘人士等弱勢(shì)群體的專項(xiàng)扶助之上，難以提供能夠被全體社區(qū)居民共享的便民利民服務(wù)，與鼓樓區(qū)的社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相去甚遠(yuǎn)。因此，雖然鼓樓區(qū)的社區(qū)共享能力較強(qiáng)，但從福州市層面來(lái)看，全市社區(qū)資源配置不均衡，整體社區(qū)發(fā)展水平難以達(dá)到全民共享底線，社區(qū)發(fā)展區(qū)域分化較大。

(二)共享層次不高：社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀滯后于公眾需求

依據(jù)共享資源的差異，共享發(fā)展可劃分為不同層次：低層次的共享致力于保障百姓基本生存條件，主要包括精準(zhǔn)扶貧、提高最低工資、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)等保護(hù)弱者權(quán)益的行為，屬于救濟(jì)型共享；中等層次的共享致力于為百姓提供基本發(fā)展條件，完善服務(wù)于全民的基礎(chǔ)型社會(huì)保障以及基本公共服務(wù)；高層次的共享則致力于提升百姓的生活水準(zhǔn)，以資源優(yōu)化配置來(lái)滿足不同階層的個(gè)性化需求，屬于社會(huì)福利范疇。值得注意的是，共享發(fā)展的共享并非“平均主義”，而是“各得其所”，即“基本權(quán)利完全平等和非基本權(quán)利比例平等”[5]的“差異型共享”，這也意味著，較大的階層分化和有限的物質(zhì)資源使得共享層次難以實(shí)現(xiàn)各階層同步提升。因此，如何在保障全民“基本權(quán)利”平等的前提下，給不同階層的“非基本權(quán)利”提供獲取路徑，成為共享升級(jí)的關(guān)鍵。雖然鼓樓區(qū)的社區(qū)治理已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施以及基礎(chǔ)服務(wù)層面實(shí)現(xiàn)了“全民共享”，但從實(shí)際運(yùn)行效果上看，鼓樓區(qū)所提供的社區(qū)服務(wù)水平低、共享層次不高；從服務(wù)對(duì)象上看，主要服務(wù)對(duì)象依舊集中于弱勢(shì)群體，缺乏滿足中青年人、中產(chǎn)階層、精英階層需求的專項(xiàng)服務(wù)，即使是作為重點(diǎn)項(xiàng)目的居家養(yǎng)老服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象也主要集中于高齡、困難的老人，無(wú)法覆蓋60歲以上的全部老年群體；從服務(wù)質(zhì)量上看，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“一老一少一普”，大部分社區(qū)僅僅能夠做到為居民提供活動(dòng)的設(shè)施、場(chǎng)地等硬件條件，無(wú)力提供配套專業(yè)指導(dǎo)人員、活動(dòng)宣傳策劃等軟件條件，使“一老一少一普”的實(shí)際服務(wù)效果大打折扣。此外，鼓樓區(qū)還存在居家養(yǎng)老服務(wù)低級(jí)化、“四點(diǎn)鐘”學(xué)校缺乏安全保障等問(wèn)題。綜上，鼓樓區(qū)現(xiàn)有的社區(qū)共享層次依舊處于中低水平，社區(qū)服務(wù)類型少、質(zhì)量不高。究其原因，主要是由于不同階層的“非基本權(quán)利”獲取路徑尚未打通，較低的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化水平導(dǎo)致共享升級(jí)的結(jié)構(gòu)型困境。

(三)信息共享困境：網(wǎng)格化管理呈現(xiàn)“高投入低回報(bào)”

共享發(fā)展的基礎(chǔ)是信息共享。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，無(wú)論是共享經(jīng)濟(jì)還是共享民主權(quán)利，其實(shí)質(zhì)都是信息共享，信息壟斷下的發(fā)展注定不可持續(xù)。作為共享發(fā)展的實(shí)踐路徑，社區(qū)治理也要求信息共享，有效的信息流通將大大提升社區(qū)資源的整合度。十八屆三中全會(huì)提出：“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”，網(wǎng)格化管理平臺(tái)已經(jīng)成為整合社區(qū)信息資源的必要工具，數(shù)字化的信息流通渠道為治理主體間的信息共享提供了可能。

鼓樓區(qū)是福州市重點(diǎn)打造的網(wǎng)格化管理實(shí)驗(yàn)區(qū)，政府斥巨資搭建“三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，四級(jí)管理”的網(wǎng)格化管理平臺(tái)，但在實(shí)際運(yùn)行中，鼓樓區(qū)的網(wǎng)格化管理并未達(dá)到預(yù)設(shè)效果，如社區(qū)居民對(duì)網(wǎng)格化管理的認(rèn)知度過(guò)低，大部分居民甚至從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)網(wǎng)格化，即使聽(tīng)說(shuō)過(guò)也不甚了解；此外，“網(wǎng)格員”對(duì)網(wǎng)格化管理工作感到力不從心，原本致力于簡(jiǎn)化社區(qū)工作的管理工具反而增加了社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，網(wǎng)格化管理的核心是信息流通，信息共享范圍決定網(wǎng)格化管理的效率。鼓樓區(qū)網(wǎng)格化管理效率不高的關(guān)鍵在于信息共享存在困境：其一，現(xiàn)有信息資源尚未有效整合。一方面，網(wǎng)格化管理平臺(tái)難以獲取基層計(jì)生、公安、民政、城管等職能部門的內(nèi)部信息資源；另一方面，原有的12345便民服務(wù)熱線、鼓樓政務(wù)網(wǎng)、智慧社區(qū)和網(wǎng)格化管理平臺(tái)同屬社會(huì)服務(wù)管理平臺(tái)，交叉管理不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且大大弱化了公眾對(duì)網(wǎng)格化管理平臺(tái)的認(rèn)同度。其二，服務(wù)于信息共享的“條塊整合”不到位。同一公共問(wèn)題的解決往往涉及到多個(gè)職能部門，但在現(xiàn)有體制下，不同職能部門間難以形成以指揮平臺(tái)為軸心的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和合作協(xié)同機(jī)制，信息的分類、交換、整合遭遇結(jié)構(gòu)性障礙。

(四)共建格局缺位：社區(qū)發(fā)展面臨“政府失靈”風(fēng)險(xiǎn)

共享發(fā)展理念是立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀之上的對(duì)未來(lái)社會(huì)的合理建構(gòu)，與以往一系列“共享”理念相比，其超越之處便是深刻認(rèn)識(shí)到共建與共享之間的辯證關(guān)系，共建是共享的基礎(chǔ)，共享是共建的目的。作為科學(xué)發(fā)展觀的時(shí)代內(nèi)涵，共建共享對(duì)新時(shí)期的社區(qū)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用，如何搭建共建架構(gòu)、培育共建能力成為提升社區(qū)治理效能的核心議題?；仡欀袊?guó)的社區(qū)發(fā)展史，作為“單位制”替代品的社區(qū)與西方“公民社會(huì)”截然不同，這意味著“政府主導(dǎo)下的多元共建”或許就是中國(guó)特色社區(qū)治理的應(yīng)然狀態(tài)。從目前鼓樓區(qū)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府不僅是社區(qū)治理的主導(dǎo)者，而且是社區(qū)治理的單一主體，從構(gòu)想、投資、運(yùn)行到示范推廣，政府主導(dǎo)了“135”社區(qū)黨建工作模式、“一老一少一普”和“鳳湖社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心”等所有項(xiàng)目。鼓樓區(qū)的社區(qū)治理正處于政府主導(dǎo)下的初步發(fā)展階段，共建格局尚未成型，理論上的多元主體依舊處于不自覺(jué)狀態(tài)：第一，居委會(huì)自治角色模糊。社區(qū)工作服務(wù)站和居委會(huì)“兩塊牌子，一套人馬”，繁重的行政任務(wù)造成居委會(huì)自治功能萎縮。第二，社區(qū)居民參與意識(shí)不足。社區(qū)居民本是社區(qū)自治的主體，但根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，超半數(shù)居民從未參加過(guò)社區(qū)舉辦的任何活動(dòng)。第三，社會(huì)組織發(fā)育不良。鼓樓區(qū)的社會(huì)組織起步較晚，呈現(xiàn)出數(shù)量少、規(guī)模小、種類不齊全等特征，無(wú)力承接政府推出的服務(wù)項(xiàng)目。此外，鼓樓區(qū)還存在志愿者組織化程度較低、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)沒(méi)有被納入社區(qū)治理主體范疇等問(wèn)題。實(shí)際上，“多元共建”是優(yōu)化社區(qū)治理效能的理想結(jié)構(gòu)，由于鼓樓區(qū)的共建格局缺位，其社區(qū)治理中的“政府失靈”風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

(五)“共享文化”先天不足：社區(qū)治理創(chuàng)新做法難獲“集體性回應(yīng)”

依據(jù)共享發(fā)展的全民參與特征，社區(qū)治理是社區(qū)范圍內(nèi)的多元主體在主動(dòng)參與、相互協(xié)調(diào)、合作互補(bǔ)過(guò)程中所形成的集體性行動(dòng)。共享文化是共享發(fā)展的靈魂，也是集體性行動(dòng)得以實(shí)行的決定性因素，但中國(guó)的共享文化卻表現(xiàn)出先天不足。費(fèi)孝通先生曾對(duì)鄉(xiāng)土中國(guó)“公私分明”特征作過(guò)生動(dòng)描述：“一說(shuō)是公家的，差不多就是說(shuō)大家可以占一點(diǎn)便宜的意思，有權(quán)利而沒(méi)有義務(wù)了”[6]。傳統(tǒng)的以核心家庭利益為中心的差序格局大大縮小了資源共享的半徑，降低了“外人”之間的資源共享可能，破壞了共享文化根基，其結(jié)果是中國(guó)的社區(qū)治理極易陷入集體行動(dòng)的困境。雖然鼓樓區(qū)的共建格局尚未形成，社區(qū)治理創(chuàng)新依舊是政府主導(dǎo)下的絕對(duì)產(chǎn)物，極少涉及社區(qū)集體性行動(dòng)，看似與共享文化并無(wú)關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上共享文化的缺失正在破壞鼓樓區(qū)的社區(qū)治理創(chuàng)新做法的可持續(xù)性，其結(jié)果是社區(qū)成員拒絕對(duì)“政府主導(dǎo)”的“第一輪推動(dòng)”作出回應(yīng)。第一，不接受共享權(quán)利。近些年，鼓樓區(qū)政府投入重金于社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)購(gòu)買，但社區(qū)居民對(duì)現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)活動(dòng)的知曉率和接受度都很低，甚至有些居民將社區(qū)工作者的入戶訪談、電話慰問(wèn)、活動(dòng)宣傳視為擾民。第二，不履行共建義務(wù)?！?35”黨建工作模式中的社區(qū)黨建工作聯(lián)席會(huì)議制度本應(yīng)起到動(dòng)員駐區(qū)單位、企業(yè)共同治理社區(qū)的作用，但實(shí)際上，除了軍門社區(qū)等示范社區(qū)外，鼓樓區(qū)的其他社區(qū)很難說(shuō)服駐區(qū)單位、企業(yè)資源共享，此外，無(wú)論是居委會(huì)選舉、業(yè)委會(huì)選舉還是志愿者服務(wù)隊(duì)，社區(qū)居民的主動(dòng)參與率都很低。共享文化缺失不僅帶來(lái)個(gè)人理性對(duì)集體理性的抗拒，而且引發(fā)個(gè)人理性對(duì)政府善意的無(wú)端懷疑，政府主導(dǎo)的權(quán)宜之策略最終變成政府自導(dǎo)自演的獨(dú)角戲。

三、基于共享發(fā)展理念的福州市社區(qū)治理創(chuàng)新路徑選擇

(一)發(fā)展“漸進(jìn)性共享”：以“合理差異性”促進(jìn)福州市社區(qū)的均衡發(fā)展

在共享發(fā)展理念解讀過(guò)程中，習(xí)總書記特意說(shuō)明了社會(huì)發(fā)展失衡背景下發(fā)展“漸進(jìn)性共享”的必要性：“立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)思考設(shè)計(jì)共享政策”“不好高騖遠(yuǎn)、寅吃卯糧、口惠而實(shí)不至”[1]。此論斷的目的在于批判某些地方涌現(xiàn)的盲目推行“平均主義”或者強(qiáng)行提升共享層次的“大躍進(jìn)”現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)共享發(fā)展的階段差異性，即共享發(fā)展普遍存在從不均衡共享到均衡共享、從低級(jí)共享到高級(jí)共享的量變-質(zhì)變的過(guò)程。

鼓樓區(qū)作為核心區(qū)域，其社區(qū)治理水平領(lǐng)跑福州市的其它區(qū)域，這符合“漸進(jìn)性共享”的不均衡共享-均衡共享的發(fā)展過(guò)程，但“漸進(jìn)性共享”所強(qiáng)調(diào)的差異性是建立在基本物質(zhì)前提之上的。當(dāng)前福州市不同區(qū)域的社區(qū)發(fā)展水平差距較大，除鼓樓區(qū)外，其它社區(qū)并未實(shí)現(xiàn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本社區(qū)服務(wù)的全覆蓋。從共享層級(jí)來(lái)看，以鼓樓區(qū)為例，鼓東、軍門等明星社區(qū)的共享層級(jí)遠(yuǎn)高于普通社區(qū)，在嚴(yán)重傾斜的財(cái)政投入和廣告宣傳放大效應(yīng)的綜合作用下所形成的示范社區(qū)模板，不僅面臨較高的不可重復(fù)性風(fēng)險(xiǎn)，而且偏離共享發(fā)展的漸進(jìn)性特征，在資源有限的前提下，局部社區(qū)的“大躍進(jìn)”將阻礙整體社區(qū)的層級(jí)躍升。面對(duì)福州市社區(qū)發(fā)展的失衡，其關(guān)鍵在于落實(shí)“漸進(jìn)性共享”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化配置。其一，守住社區(qū)發(fā)展階段差異性的物質(zhì)底線。在福州市范圍內(nèi)合理配置社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本社區(qū)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。其二，在社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)建設(shè)之上追求不同社區(qū)發(fā)展的合理性差異。公平高效配置有限資源，謹(jǐn)防政績(jī)工程和密集宣傳引導(dǎo)下的局部社區(qū)資源的過(guò)度集中，致力于構(gòu)建具有可重復(fù)性的社區(qū)模板，以宏觀資源調(diào)控來(lái)避免“社區(qū)外部發(fā)展碎片化”，將社區(qū)發(fā)展的“貧富差距”控制在合理區(qū)間。

(二)提升共享層級(jí)：以產(chǎn)業(yè)化社區(qū)服務(wù)滿足公眾的多樣化需求

高層次的共享發(fā)展主要體現(xiàn)為“在社會(huì)福利范疇內(nèi)不斷提升百姓的生活水準(zhǔn)”。依據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，共享升級(jí)的現(xiàn)實(shí)策略在于“政府和市場(chǎng)合力為百姓提供‘非基本權(quán)利’獲取路徑”，以此實(shí)現(xiàn)不同階層群體生活水準(zhǔn)的非同步提升，落實(shí)到社區(qū)治理領(lǐng)域，即以產(chǎn)業(yè)化社區(qū)服務(wù)打通居民“非基本權(quán)利”獲取路徑。鼓樓區(qū)的社區(qū)共享層次低級(jí)化凸顯了其社區(qū)服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，政府主體成為絕大部分社區(qū)服務(wù)的唯一投資者，日益高漲的居民服務(wù)需求和愈發(fā)嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)象導(dǎo)致“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)激增；另一方面，社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化程度較低，其經(jīng)營(yíng)方式和管理方式的市場(chǎng)成分都較少，服務(wù)種類單一、服務(wù)對(duì)象局限、服務(wù)質(zhì)量不高，難以滿足不同年齡和不同階層的群體的多樣化需求。因此，鼓樓區(qū)的社區(qū)服務(wù)應(yīng)當(dāng)走產(chǎn)業(yè)化與非產(chǎn)業(yè)化并重之路：一是針對(duì)弱勢(shì)群體以及社區(qū)其他成員的以公益性為主的福利型社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行由政府或民間慈善組織為經(jīng)營(yíng)主體的非產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作方式，其項(xiàng)目包括“失獨(dú)家庭”服務(wù)系列、孤兒服務(wù)系列、“擁軍優(yōu)屬”服務(wù)系列等；二是在家政、物業(yè)、養(yǎng)老等居民專業(yè)化和多樣化的需求項(xiàng)目上，可以考慮實(shí)行市場(chǎng)化方式運(yùn)作，包括以營(yíng)利為主的完全產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式和“以盈利養(yǎng)福利”的半產(chǎn)業(yè)化、半福利化經(jīng)營(yíng)方式。

以老齡化社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的養(yǎng)老服務(wù)為例，針對(duì)鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務(wù)種類少、服務(wù)質(zhì)量低等問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)提升鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化水平。第一，加大政策扶持力度，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、土地等多種手段來(lái)加大養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策扶持，引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；第二，完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，探索養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療保健等其它相關(guān)行業(yè)的深度融合；第三，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍的培育；第四，釋放養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)潛能；第五，完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系和養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

(三)突破“信息共享困境”：以權(quán)力、資源下沉激活網(wǎng)格化管理的多元協(xié)同

網(wǎng)格化管理平臺(tái)是當(dāng)前社區(qū)治理的重要工具。對(duì)此，學(xué)界頗有爭(zhēng)議，爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于網(wǎng)格化管理平臺(tái)是否應(yīng)該成為政府管控公眾的工具。調(diào)和上述爭(zhēng)議的核心就在于能否在網(wǎng)格化管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)信息資源共享。實(shí)際上，網(wǎng)格化管理內(nèi)部的信息共享過(guò)程同時(shí)也是多元治理主體間的權(quán)力再分配過(guò)程，其難度可想而知。雖然鼓樓區(qū)的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全區(qū)覆蓋，但其實(shí)際運(yùn)行效果卻差強(qiáng)人意，最直接的原因是網(wǎng)格化管理內(nèi)部存在信息共享困境，而實(shí)質(zhì)即政府“條塊內(nèi)部”、政府與多元治理主體之間的放權(quán)、分權(quán)、賦權(quán)問(wèn)題。因此，提升鼓樓區(qū)網(wǎng)格化管理效能的關(guān)鍵在于以信息共享為推手，激活多元主體協(xié)同治理。第一 ，加強(qiáng)居委會(huì)與社區(qū)成員的信息互通。網(wǎng)格化管理的宣傳要切實(shí)深入網(wǎng)格內(nèi)部，公開(kāi)網(wǎng)格化管理流程和網(wǎng)格員信息，采取召開(kāi)宣講會(huì)、座談會(huì)、走訪、典型網(wǎng)格示范等方式加大公眾的認(rèn)知度，建立網(wǎng)格化宣傳工作的長(zhǎng)效機(jī)制。第二，加強(qiáng)現(xiàn)有資源的“互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享”。一方面，推進(jìn)網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)部職能部門的信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生、計(jì)生、房管、公安等系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合，提高網(wǎng)格服務(wù)質(zhì)量；另一方面，整合同質(zhì)性社區(qū)服務(wù)管理平臺(tái)，將12345、鼓樓政務(wù)、智慧社區(qū)、網(wǎng)格化管理等平臺(tái)有機(jī)整合，避免資源浪費(fèi)。第三，加強(qiáng)網(wǎng)格化系統(tǒng)平臺(tái)的信息收集和信息更新，包括計(jì)生的常住人口和流動(dòng)人口的數(shù)據(jù)、司法矯正人員信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及群眾反饋意見(jiàn)。第四，加強(qiáng)橫向職能部門間的協(xié)同合作，推動(dòng)民政、司法、公安等職能部門加入網(wǎng)格系統(tǒng)，劃定權(quán)責(zé)邊界，做到明晰責(zé)任、分工合理、高效協(xié)同，同時(shí)配套網(wǎng)格化管理的責(zé)任機(jī)制。

(四)完善共建格局：以“政府主導(dǎo)下的社區(qū)自治”抵御“政府失靈”風(fēng)險(xiǎn)

共享發(fā)展強(qiáng)調(diào)的“共建共享”符合現(xiàn)代社會(huì)所致力追求的“善治”架構(gòu)，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的治理模式必將陷入“政府失靈”的困境，培育多元主體的社區(qū)共建能力才是促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。依據(jù)中國(guó)國(guó)情，政府將長(zhǎng)期位于社區(qū)共建格局的主導(dǎo)地位，因此，如何在“政府主導(dǎo)”前提下真正實(shí)現(xiàn)“多元共建”成為地方性社區(qū)治理創(chuàng)新的著力點(diǎn)，其關(guān)鍵是將“培育并發(fā)展社區(qū)自治能力”設(shè)定為“政府主導(dǎo)”的最終目標(biāo)。任何形式的體制創(chuàng)新都是建立在現(xiàn)有制度優(yōu)勢(shì)之上的，鼓樓區(qū)政府已具備的較強(qiáng)的主導(dǎo)決策能力和良好的社區(qū)治理做法是搭建共建平臺(tái)、培育共建能力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第一，依托“135”社區(qū)黨建工作模式確立社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一方面，利用已有黨建聯(lián)席會(huì)議制度、契約制度深化駐區(qū)單位與社區(qū)之間的互利共贏關(guān)系，激發(fā)駐區(qū)單位的共建意愿；另一方面，在監(jiān)督黨員履責(zé)的同時(shí)，創(chuàng)新多樣互動(dòng)交流活動(dòng)提升普通群眾對(duì)黨員示范作用的認(rèn)可度。第二，還權(quán)、賦權(quán)于居委會(huì)，明確居委會(huì)的自治性質(zhì)，依托居委會(huì)平臺(tái)，通過(guò)擴(kuò)大居委會(huì)直選比例、健全民情懇談、社區(qū)聽(tīng)證等居民自治協(xié)商議事等方法增強(qiáng)居民的自治能力。第三，以減輕行政工作負(fù)擔(dān)和考評(píng)壓力的方式強(qiáng)化社區(qū)工作服務(wù)站的公共服務(wù)職能。第四，加快培育社會(huì)組織。一方面，以鼓樓區(qū)社會(huì)組織孵化和培育中心為平臺(tái)，重點(diǎn)培育自治性、公益性、服務(wù)性的社會(huì)組織，提升鼓樓區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)承接能力；另一方面，加大政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)力度，以拓展社會(huì)組織服務(wù)的買方市場(chǎng)，激發(fā)社會(huì)組織的發(fā)展?jié)撃堋?/p>

(五)培育“共享文化”：以“社會(huì)資本增值”提升社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性

共享文化是社區(qū)集體性行動(dòng)的決定性因素。鼓樓區(qū)政府精心主導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新做法難以獲取公眾的集體性回應(yīng)，其原因是作為轉(zhuǎn)換媒介的共享文化嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府制造出的“政治需求”無(wú)法轉(zhuǎn)換為公眾的“社會(huì)需求”。所謂共享文化，即愿意與他人“共建共享”資源的意愿的集合體，其內(nèi)核即社會(huì)資本。普特南認(rèn)為,“所謂社會(huì)資本就是指普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò),以及具有諸如信任、互惠關(guān)系、交往規(guī)范等特性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),它們能夠促進(jìn)社會(huì)合作，提高整個(gè)社會(huì)的效率”[7]?！凹冶疚弧钡闹袊?guó)人普遍缺乏對(duì)“外人”的信任，社會(huì)資本缺乏生存土壤，共享文化難以聚集。因此，當(dāng)前鼓樓區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵就在于如何“通過(guò)社會(huì)資本投資，培育和‘制造’出社區(qū)成員對(duì)于新的社區(qū)治理制度的需求和依賴”[8]。實(shí)際上，社會(huì)資本包括社區(qū)信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及社區(qū)規(guī)范，核心是信任資本，社會(huì)資本投資的關(guān)鍵在于提升政府與居民、居民與居民間的信任度，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的信任資本增值。第一，增加政府主體的公信力。一方面，社區(qū)應(yīng)該通過(guò)信息公開(kāi)、議事公正、結(jié)果公示、馬上就辦等制度設(shè)計(jì)來(lái)增加居民民主決策的透明性和權(quán)威性；另一方面，社區(qū)應(yīng)通過(guò)高效的社區(qū)工作、優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)、密切的交流溝通來(lái)培養(yǎng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度和依賴性。第二，保護(hù)現(xiàn)存“熟人社會(huì)”。傳統(tǒng)的胡同、院落、街巷原本是“熟人社會(huì)”的天然載體，老街坊、鄰居之間儲(chǔ)藏著深厚的社會(huì)資本，因此，在城市拆遷改造過(guò)程中，鼓樓區(qū)政府應(yīng)當(dāng)盡力維護(hù)并修復(fù)現(xiàn)存的“熟人社會(huì)”。第三，培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。實(shí)際上，組織化的社區(qū)居民在交往、博弈、契約化等過(guò)程中可以繁殖出豐富的社會(huì)資本，因此，政府應(yīng)當(dāng)大力支持如業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，以培育社區(qū)精英、提供場(chǎng)地資源等方式來(lái)提升社區(qū)居民的組織化水平。

[3] 何艷玲.都市街區(qū)中的國(guó)家與社會(huì)樂(lè)街調(diào)查[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：61.

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[7] 帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)[M].王列，賴海榮，譯.南昌：江西人民出版社，2001：17．

[8] 燕繼榮.社區(qū)治理與社會(huì)資本投資——中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋[J].公共管理和公共政策研究，2010(3)：60.

[責(zé)任編輯：郭艷云]

Study on Fuzhou Community Governance Innovation under View of Shared Development: Based on Survey of Gulou District

CHEN Sheng-lan

(Department of Politics, Fuzhou Municipal Party School, Fuzhou 350001, Fujian，China)

The concept of shared development originates from Marxist humanistic thought, developing in the dynamic game between efficiency and fairness and including the characteristics of universal coverage, co-construction, otherness, which is an important idea to guide the community governance innovation. Gulou District is the core district of Fuzhou. It’s very representative and demonstrative to use the sample of Gulou district to study Fuzhou community governance innovation. In the view of shared development, inefficient grid management, extensive community services, absence of co-construction patterns, and insufficient shared culture are reducing efficiency of the community governance of Gulou District. Therefore, we should take measures such as information sharing, service industrialization, co-construction, and social capital appreciation, to promote the intrinsic sustainability and the external balance of Fuzhou community governance on the base of “gradual share”.

shared development; community governance; Gulou District

福州市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心2016年度一般課題項(xiàng)目(2016B04)

陳盛蘭(1989—)，女，福建福州人，中共福州市委黨校政治教研部助教。

D61；D669.3

A