張 令

（吉林省氣象局財務核算中心，吉林長春，130062）

全面預算管理在垂直管理事業(yè)單位的應用研究
——以某省氣象部門為例

張 令

（吉林省氣象局財務核算中心，吉林長春，130062）

近年來，隨著預算資金量的增長，財政體制改革的深化，僅在財政、財務范疇內(nèi)建立的預算管理制度的局限性愈加凸顯，全面預算管理制度應運而生。為適應建立理論和指導垂直管理事業(yè)單位實踐的雙重需求，有必要結(jié)合垂管事業(yè)單位自身的特點，以某省氣象部門為例，探討案例單位全面預算管理實施的過程和實施的效果等內(nèi)容，分析闡釋案例單位全面預算管理改善財務績效的機理，指出案例單位管理工作存在的問題和不足并提出針對性改進意見。最后得出研究結(jié)論，總結(jié)適合垂管事業(yè)的全面預算管理制度，概括全面預算管理作為垂管事業(yè)單位綜合戰(zhàn)略管理工具的應用方法以及指出實施全面預算管理對于解決財政、行政雙重體制改革難題的重要意義。

全面預算；垂直管理事業(yè)單位；預算過程；預算效果

近年來，隨著財政資金量的增長，財政體制改革的深化，僅在財政、財務范疇內(nèi)建立的預算管理制度的局限性愈加凸顯，各方面都對事業(yè)單位預算管理科學化和精細化水平和單位整體管理水平和效率提出了新的更高要求，2014年黨的十八屆三中全會也提出，“要建設(shè)全面預算管理體制”，因此目前亟需研究探討總結(jié)適合事業(yè)單位實踐需要的全面預算管理制度。本文以某省氣象部門為例，通過對案例單位全面預算實施過程和效果的探討分析，研究解決垂管事業(yè)單位包括全面預算管理制度構(gòu)建及實施、運用等一系列問題，這對于提高財務和行政績效，解決事業(yè)單位深層治理問題，破解體制改革難題具有重要意義。

一、全面預算管理在案例單位的實施過程分析

（一）案例單位簡介

1.案例單位特點

某省氣象部門受中國氣象局與省政府的雙重領(lǐng)導，其氣象業(yè)務主要接受中國氣象局統(tǒng)一指導，并履行對市縣氣象部門管理和業(yè)務指導職能及對省級政府氣象服務職能。該省氣象部門由省局機關(guān)，若干內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬事業(yè)單位，若干市（州）、縣氣象局組成，內(nèi)部實行省、市、縣三級垂直管理。該部門實行中央、地方雙重計劃財務體制，單位運轉(zhuǎn)資金由中央和地方財政補助，不足部分由單位依靠國家氣象資源開展有償科技服務創(chuàng)收彌補。

某省氣象部門作為垂管事業(yè)單位，具有事業(yè)單位和垂管單位雙重特點。一是與行政單位相比，事業(yè)單位經(jīng)濟管理事項較為復雜，單位在執(zhí)行政府授權(quán)的職責的同時也可以依托財政資源開展必要的有償服務，還可以開辦經(jīng)濟實體，對外投資等；事業(yè)單位收入資金來源渠道也較為多元化，既有財政補助收入，又有上級補助收入，科研課題經(jīng)費，事業(yè)收入，其他單位和個人捐贈收入，附屬單位上繳收入，還有開展業(yè)務活動、經(jīng)營活動所取得的經(jīng)營收入。二是與非垂管事業(yè)單位想比，垂直管理是相對于屬地化管理而言的，垂管單位直接受主管部門統(tǒng)一管理，資金統(tǒng)收統(tǒng)支，由主管部門層層分配；垂管單位經(jīng)濟業(yè)務、事項更為復雜，系統(tǒng)內(nèi)上下級單位或者同級單位間業(yè)務往來、經(jīng)濟往來也相對頻繁，加上垂直管理單位級次多，單位數(shù)量多，預算報表結(jié)構(gòu)和內(nèi)容相對復雜，管理任務量和難度相對較大。

2.實施全面預算的可行性和必要性

20世紀改革開放以后，市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，國家財力增強，市場創(chuàng)收環(huán)境改善，一方面政府對氣象部門投入的財政資金和某省氣象部門創(chuàng)收資金量也隨之迅速增長，加之垂管事業(yè)單位本身經(jīng)濟業(yè)務事項就較其他事業(yè)單位和行政單位復雜，原有的管理制度捉襟見肘，亟需采用更科學更有效的管理辦法和制度。另一方面經(jīng)濟社會發(fā)展對氣象部門服務內(nèi)容和服務水平提出更高要求，政府和人民對于氣象部門空前關(guān)注，在這種情況下，某省氣象部門同時面臨著資金管控和提高工作水平兩大挑戰(zhàn)，而實施全面預算管理制度正是某省氣象部門應對挑戰(zhàn)、謀求發(fā)展的必然選擇。因為全面預算管理與傳統(tǒng)的財務管理模式不同，不僅僅是對資金運行進行管控，而是從對資金的管理延伸到對資金所支持的工作任務的管控，管理內(nèi)容同時兼顧了資金和工作任務，管理模式是以管理資金為切入點來管控工作任務，可將無形的管理變?yōu)榭梢娍捎嬃康臄?shù)字指標，既能滿足管理需求又方便操作和運用。同時，某省氣象部門已經(jīng)建立了部門預算管理制度，具備一定的預算管理基礎(chǔ)，并且財政資金支付制度改革等配套的預算管理制度也比較完善。

（二）全面預算管理的實施步驟

“十二五”期間，某省氣象部門實行以戰(zhàn)略為導向，績效為標準的，貫穿預算編制、預算執(zhí)行、預算數(shù)據(jù)分析反饋、監(jiān)督考核及預算調(diào)整改進等全過程的全面預算制度改革。實施全面預算管理采取“三步走”的方式。

第一步，從2011年起先在省局機關(guān)進行了為期一年的試點；單位編寫下發(fā)試點方案，召開動員會議，成立全面預算管理委員會。全面預算管理委員會定期召開會議，并按照一定程序組織實施全局預算的編制、執(zhí)行、考核等工作，貫徹落實年度氣象工作部署和氣象十二五規(guī)劃精神。

第二步，在機關(guān)一年試點工作結(jié)束后，再總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將全面預算工作流程提煉總結(jié)，形成制度文件下發(fā)，并繼續(xù)向直屬單位、地區(qū)、縣局進行推廣。要求其參照省局機關(guān)，成立相應預算管理委員會機構(gòu)，負責全面預算工作組織實施，同時根據(jù)各地、各單位實際情況，細化流程，建立本地化的制度規(guī)定，積極穩(wěn)妥推進改革。在2012～2014年三年內(nèi)，實現(xiàn)全面預算管理制度省市縣三級全覆蓋。

第三步，在覆蓋到面的基礎(chǔ)上，著重針對預算管理的薄弱環(huán)節(jié)進行深入改革完善。一是梳理全部預算資金，將不同種類不同來源的資金全部納入部門預算管理，編制全口徑預算。二是針對全面預算管理中“重編制，輕執(zhí)行”的問題，著力加強對預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的反映分析，改進預算執(zhí)行工作。三是結(jié)合單位年度工作任務和目標，加強對預算管理的考核，實行預算管理“一票否決”制度。

（三）全面預算管理制度闡析

某省氣象部門設(shè)置了包括預算編制、預算執(zhí)行、預算控制、預算考核、預算評價和改進五大環(huán)節(jié)全面預算管理流程，對預算進行事前、中、后全方位的管控。預算編制從單位下年度總體工作計劃起頭，先分解各部門工作任務，完成工作任務細化分解表的編報，再交由省局綜合平衡，編制財務預算報表，最后綜合前兩項編報考核指標，并分解下達給各級預算單位、各內(nèi)設(shè)機構(gòu)；要求各單位、各內(nèi)設(shè)機構(gòu)自行分解確定每項具體預算指標，并指定責任人，年終據(jù)此進行考評。在預算執(zhí)行過程中，時時對實際執(zhí)行情況和計劃進行對比，及時糾正偏差，使其按照計劃執(zhí)行。建立預算考評機制，督促預算執(zhí)行責任落實，檢驗預算控制管理實際效果，針對性改進下年度工作，循環(huán)往復，形成良性管理循環(huán)。同時，某省氣象部門成立全面預算管理委員會，負責全面預算管理的組織實施，加強對于工作的組織領(lǐng)導；加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障預算工作信息傳遞，節(jié)約信息交易成本，提高了管理效率。

二、全面預算管理在案例單位的實施效果分析

（一）全面預算管理實施效果

1.對單位業(yè)務發(fā)展和業(yè)務項目建設(shè)的影響

某省氣象部門從2011年開始實施全面預算管理后，預算安排重點傾斜業(yè)務建設(shè)，并加強對業(yè)務經(jīng)費管控，氣象業(yè)務發(fā)展和業(yè)務項目建設(shè)取得了顯著成效，業(yè)務發(fā)展水平邁上了一個新臺階。

2.對單位財務績效的影響

某省氣象部門從2011年初開始實施全面預算管理，至2015年末五年間資金使用效率明顯提升，收入、支出等各項財務績效指標都有一定程度的提高。

一是資金收入指標連年翻番。自實行全面預算管理制度改革以來，單位積極爭取中央和地方資金支持，積極開展創(chuàng)收工作，如表1所示，五年間各項資金收入指標都較之前有了大幅度增加。

表1 各項資金收入前后增長倍數(shù)表

在實行全面預算管理以前的幾年時間里，雖然單位也會年年將增加收入寫進工作計劃，但由于沒有良好的預算編制、考核制度作為支撐，各級職工缺乏壓力和動力，工作計劃未能得以有效執(zhí)行。而實施了全面預算管理后，每年都編制下發(fā)各項收入的明確指標，并將預算執(zhí)行情況和年度目標考核掛鉤，督促其主動履行預算執(zhí)行、管理責任，確保單位預算目標和工作任務的完成，因此實現(xiàn)了各項收入指標的增長。

二是加快年度資金支出，提高資金執(zhí)行比率，降低年末資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率，如圖1所示。

在以前沒有實行全面預算管理時，單位從上到下普遍存在“重預算、輕執(zhí)行”的觀念，導致年末預算資金執(zhí)行率往往不盡如人意，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金越積越多。而實施全面預算管理后，單位高度重視預算執(zhí)行督促和考核工作，制定一系列預算執(zhí)行管理制度，保障了當年預算資金的執(zhí)行比率，同時加快了結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的支出進度，提高存量資金消化率。

圖1 預算資金執(zhí)行結(jié)轉(zhuǎn)率前后變化柱狀圖

三是收支預決算差異率整體降低，如表2所示，與2010年相比到2015年差異率降低近一半。這是因為在以前沒有實行全面預算管理時，預算數(shù)據(jù)是在以前年度預算、決算數(shù)據(jù)上加加減減計算而成，難免與下年度實際情況產(chǎn)生偏離，使執(zhí)行數(shù)據(jù)與預算數(shù)據(jù)產(chǎn)生較大差距。而實施全面預算以來，預算編制從分解工作任務開始，繼而分解下達財務指標和預算責任指標，并由預算將工作任務、財務指標、責任考核標準串聯(lián)起來，預算數(shù)據(jù)編制更為科學、更為細化、更為接近實際情況，同時加強預算執(zhí)行管理，強化各項責任落實和考核，因此，縮短了預算編制和預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的差距，有效降低了預決算對比差異率。

表2 2010～2015年預決算差率分析對比表

然而從各年預決算差異率表分析來看，雖然差異率絕對值呈現(xiàn)下降的趨勢，卻并不是一直穩(wěn)定下降的，中間還出現(xiàn)了一些小的波動。其中，2014年的收入預決算差異率比前后年度都高，如表2和表3所示，分析原因主要是由于當年中央預算資金追加，創(chuàng)收環(huán)境發(fā)生變化等所致，屬于外部不可預測因素。因此，為了更準確的分析預決算差異，建議應在預算編制時增加彈性預算指標，以剔除由外部因素不可預測的變化所帶來的影響。

表3 2014年收入預決算差異率分析表

3.對單位運行效率和綜合管理水平的影響

某省氣象部門實施全面預算管理后，在努力完成預算目標的推動下，不但預算工作水平顯著提升，單位綜合運行效率和管理水平也有所提升。以文件辦結(jié)率和平均辦理時間均有所提高，省局每年下達的督辦事項通知書數(shù)量也明細減少。在實施全面預算管理以后，使用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)傳遞信息，使得預算每個環(huán)節(jié)每個節(jié)點的操作都留有明確可查痕跡，一旦哪些工作出現(xiàn)問題或是責任不清時，都可以立刻追蹤查找到某個具體環(huán)節(jié)具體責任人，因此，人人都力爭盡快完成工作，使得文件的辦結(jié)率和辦結(jié)速度都得到有效提升，從而避免推諉扯皮等一些低效現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）全面預算管理改善單位績效的機理分析

1.充分調(diào)動全體員工積極性

傳統(tǒng)預算管理是在財務收支預算基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展，預算數(shù)據(jù)、報表也多是由財務部門牽頭編報，預算管理往往成了單純財務行為，員工的積極性也較低。與傳統(tǒng)預算管理模式相比，全面預算管理成立預算管理委員會，每個內(nèi)設(shè)機構(gòu)、每個直屬單位都抽調(diào)一人作為委員，共同參與預算管理，預算不再是財務部門的獨角戲；預算管理采用自下而上的方式，報表編制從全年工作任務開頭，先由各部門員工自己分解、制定的工作目標，再匯總審核、下發(fā)預算指標，這些都充分調(diào)動了各部門全體員工的積極性，因此預算管理效果比較顯著。

2.采用科學合理的預算編制方法和流程

某省氣象部門預算編制從單位下年度總體工作計劃起頭，先分解各部門工作任務，再據(jù)此編報預算數(shù)據(jù)，制定考核指標。一方面使得預算數(shù)據(jù)編報科學合理，為預算執(zhí)行和考核打下良好基礎(chǔ)；另一方面使得單位發(fā)展戰(zhàn)略能很好地貫穿于預算中，很好地實現(xiàn)全面預算對接戰(zhàn)略的功能；并且，在預算數(shù)據(jù)編報的同時，還分解制定了預算考核指標，確定了預算執(zhí)行責任人，明確了各項預算責任和考核依據(jù)，這樣的工作流程環(huán)環(huán)緊扣，科學高效。

3.建立了考核評價機制，完善了單位內(nèi)部控制系統(tǒng)

某省氣象部門在全面預算管理中，不僅將預算管理工作情況和單位年度目標考核掛鉤，建立預算考評機制，并且進一步聯(lián)系單位內(nèi)控，繼續(xù)對整個預算管理制度進行評價，針對性地修復完善預算管理制度。這樣的考評管理模式，不只局限在每年度末預算實際執(zhí)行好與壞的靜態(tài)考評，而是將執(zhí)行結(jié)果好壞的原因分析追溯上升到制度層面，尋找制度和內(nèi)控系統(tǒng)的不足，完成動態(tài)的自我修復，使得制度能夠與時俱進，確保了預算管理能夠收到實效。

（三）進一步完善的建議和意見

1.建議增加彈性預算指標

案例單位現(xiàn)有的管理制度規(guī)定，每年編制預算執(zhí)行和考核各項指標均為固定指標，沒有浮動余地，建議應在編制預算時增加彈性預算指標。一方面是提前預測的下一年情況難免會與實際情況有所偏差，當政策、市場環(huán)境等外部不可控因素發(fā)生變化，而預算指標一成不變，將會影響預決算差異分析結(jié)果。另一方面，沒有預算彈性指標，一成不變利用固定的指標去管控，不利于調(diào)動職工積極性和節(jié)約單位開支，管理上很容易陷入預算管理死結(jié)，而增設(shè)彈性預算指標將可以改進以上問題。

2.建議加強預決算差異分析，關(guān)注資金使用效益

近年來，雖然案例單位制定實施了一系列預算管理制度，加快了年度預算執(zhí)行進度。但是在取得一定管理成效的同時，仍需看到雖然預算指標按要求時間節(jié)點都完成了，但是資金有沒有嚴格按照預算各分項預算科目執(zhí)行，支出完畢后有沒有收到預定的效益，對于這塊的后續(xù)管理仍有所缺失。因此建議加強資金預決算差異分析，逐項核對分析差異及其產(chǎn)生的原因，做好資金支出的后續(xù)跟蹤管理，實現(xiàn)管理全覆蓋，提高預算資金投入產(chǎn)出比率，優(yōu)化資源配置。

3.建議充分利用全面預算這一管理工具

案例單位實施全面預算以來，通過制定一系列預算管理制度，加強對單位預算資金的管理，提高了財務績效水平，管理取得了顯著成效。然而，實施全面預算管理的意義卻遠不止于此，建議應在此基礎(chǔ)上，充分利用全面預算這一有效的管理工具，將其作為提升單位綜合管理水平的有力抓手。一是建立工作管理責任制，強化責任管理。二是梳理規(guī)范各項管理流程，強化權(quán)力制衡，完善治理結(jié)構(gòu)。三是通過全面預算管理制度的實施，形成包括工作任務分解、執(zhí)行、對工作任務實施情況的控制、考評和今后針對性改進工作五大管理環(huán)節(jié)在內(nèi)的一套完整的管理流程，環(huán)環(huán)相扣，首尾相接，形成閉合回路，構(gòu)建有效的動態(tài)管理機制。

三、研究結(jié)論

（一）適用于垂直管理事業(yè)單位的全面預算制度

根據(jù)研究表明，垂管事業(yè)單位應建立包括預算編制、預算執(zhí)行、預算控制、預算考評和預算改進五大環(huán)節(jié)的工作管理流程。不僅要重視預算編制執(zhí)行，還要更加注重預算資金后續(xù)環(huán)節(jié)管理，強化目標考核和資金支出評價，促進責任落實和工作完成。同時，全面預算管理中還應該有如下的配套保障制度：一是應成立相應的組織機構(gòu)專門負責全面預算管理工作；二是應以網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)為依托，構(gòu)建預算管理信息內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，確保信息傳遞順暢；三是在應建立動靜結(jié)合的預算考核和評價機制，不僅應加強對預算執(zhí)行某一時點的靜態(tài)考核，而且應考慮設(shè)計制度的改進機制，動態(tài)地管理制度，使制度永葆活力。

（二）全面預算是綜合戰(zhàn)略管理工具

全面預算管理不僅是事業(yè)單位預算管理的有效手段，更應將其作為一項綜合性戰(zhàn)略管理工具來學習運用。一是充分發(fā)揮全面預算對接單位戰(zhàn)略的功能，全面預算將單位戰(zhàn)略用預算數(shù)字和考核指標的形式表達出來，對預算的管理實質(zhì)是對單位工作任務分解下達、執(zhí)行、考核的管理，完成預算指標的同時也保障了單位工作目標的完成、戰(zhàn)略的實現(xiàn)。二是充分調(diào)動職工積極性，嚴格責任落實，強化責任管理，有效避免責任不清、多頭管理、推諉扯皮等管理低效或者缺位現(xiàn)象，提高管理效率。三是通過全面預算梳理規(guī)范各項管理流程，明確局黨組、預算管理委員會、財務管理層和業(yè)務管理層的權(quán)責，協(xié)調(diào)事權(quán)、財權(quán)、執(zhí)行權(quán)、領(lǐng)導決策權(quán)等各項權(quán)力的關(guān)系，強化權(quán)力制衡，促進領(lǐng)導班子建設(shè)。

（三）全面預算管理是開解改革難題的有效鑰匙

近年來，事業(yè)單位推行了一系列財政管理體制和行政管理體制改革取得顯著的成績，但同時一些問題也一一暴露出來，而實施全面預算管理恰恰是開解雙重體制改革的一把有效鑰匙。一方面利用全面預算管理這一有效工具，能夠梳理規(guī)范各項管理流程，明確各層級的管理、領(lǐng)導權(quán)責，將不相容崗位職責相分離，能夠較好地協(xié)調(diào)財權(quán)、事權(quán)、管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)等各項權(quán)力關(guān)系，有效形成權(quán)力制衡，進而完善事業(yè)單位管理結(jié)構(gòu)。另一方面做好全面預算管理使得事業(yè)單位既有自主創(chuàng)收能力，獨立的經(jīng)費來源，也擁有了能夠獨立管理支配好事業(yè)經(jīng)費的能力，達到了管理體制改革的目的。因此，選對支點，即全面預算管理，用對杠桿，即有效的全面預算管理制度，才能支撐起事業(yè)單位體制改革的偉大事業(yè)，理順事業(yè)關(guān)系，校準事業(yè)治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整和規(guī)范政府、群眾、事業(yè)組織各層之間的權(quán)、責、利關(guān)系，建立現(xiàn)代事業(yè)制度，實現(xiàn)事業(yè)管理制度的創(chuàng)新

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F830.45

A

張令（1984-），女，碩士，會計，研究方向為預算管理與內(nèi)控制度建設(shè)、財務核算與管理。