陳廣春

摘要：本文闡述了開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用中存在的問(wèn)題，并結(jié)合筆者自身實(shí)踐有針對(duì)性地提出了相應(yīng)提高土地利用效益的對(duì)策，對(duì)充分利用土地資源，發(fā)揮資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：土地資源；利用；分析

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲弱態(tài)勢(shì)明顯，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)具有趨勢(shì)性變化。在開(kāi)發(fā)區(qū)新一輪大發(fā)展中，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)取得大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)性、要素性矛盾進(jìn)一步凸顯。稅收流失、稅源結(jié)構(gòu)不合理、后續(xù)稅源不足等抑制了收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。土地使用不合理、效益低下、稅收貢獻(xiàn)少，是困擾開(kāi)發(fā)區(qū)的一件大事。因此，如何抓住機(jī)遇，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)稅收經(jīng)濟(jì)分析，提高土地使用效益，不斷壯大稅源經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)財(cái)政發(fā)展后勁，應(yīng)引起高度重視，并認(rèn)真加以研究與分析。

一、土地利用存在問(wèn)題

（一）土地供應(yīng)價(jià)格較低，部分項(xiàng)目質(zhì)量不高

開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期，由于存在“放進(jìn)籃里都是菜”的觀念，無(wú)論項(xiàng)目大小，效益高低均大力招引。再加上地區(qū)間惡意競(jìng)爭(zhēng)和外資考核，使部分引進(jìn)的工業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量不高。為了吸引外資，開(kāi)發(fā)區(qū)在地價(jià)、稅收等方面給予地方性優(yōu)惠政策。土地價(jià)格方面，出現(xiàn)1萬(wàn)元地價(jià)，甚至零地價(jià)。招商部門不惜代價(jià)進(jìn)行招商引資，卻沒(méi)有考慮這些投資是否適合開(kāi)發(fā)區(qū)自身的發(fā)展，最終導(dǎo)致大量國(guó)有土地資產(chǎn)流失。

多數(shù)招商部門僅重視前期工作的招引，但缺乏項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和投資強(qiáng)度的督促和推進(jìn)，使得部分建設(shè)項(xiàng)目達(dá)不到和開(kāi)發(fā)區(qū)簽訂的進(jìn)區(qū)協(xié)議約定的投資強(qiáng)度，工業(yè)用地強(qiáng)度約274萬(wàn)元/畝，明顯低于全省國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)333萬(wàn)元/畝的平均水平。致使部分企業(yè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較小，經(jīng)營(yíng)期非常短，出現(xiàn)倒閉情況；部分企業(yè)建設(shè)進(jìn)度緩慢，四五年時(shí)間沒(méi)有建成投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，土地使用效率低；部分企業(yè)幾乎沒(méi)有效益和稅收貢獻(xiàn)，難以形成健康的產(chǎn)業(yè)鏈，從而抑制了工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和技術(shù)水平的提高。

（二）土地開(kāi)發(fā)成本較高，政府整體收益極低

土地開(kāi)發(fā)成本主要包括征地費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)和七通一平成本。根據(jù)市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際情況，經(jīng)測(cè)算，土地開(kāi)發(fā)成本約26.58萬(wàn)元（不包括村莊征遷）。另外，為了保護(hù)耕地，2014年起實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，需要進(jìn)入土地指標(biāo)市場(chǎng)交易，該地區(qū)最低交易指標(biāo)價(jià)格約18萬(wàn)元/畝。上述兩項(xiàng)土地成本約44.58萬(wàn)元/畝，而目前工業(yè)用地出讓價(jià)格為25.6萬(wàn)元/畝、11.2萬(wàn)元/畝兩檔，可以看出土地成本過(guò)高，沒(méi)有土地出讓收益。

為吸引外資和投資，各地出臺(tái)了更多土地、稅收等優(yōu)惠招商政策，將企業(yè)招拍掛繳納的土地出讓金通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套獎(jiǎng)勵(lì)或其他方式補(bǔ)貼給投資企業(yè)，降低企業(yè)實(shí)際用地價(jià)格。

（三）部分土地閑置低效，節(jié)約集約亟待提高

隨著開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展，工業(yè)及各項(xiàng)建設(shè)用地需求增大，土地指標(biāo)十分緊張，但從企業(yè)調(diào)查情況看，土地閑置低效情況普遍存在。部分企業(yè)廠房閑置出租，改變投資約定，有的甚至出現(xiàn)爛尾情況。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)用地計(jì)劃、占補(bǔ)空間不足，整體耕地后備資源日趨緊張，行政調(diào)劑已無(wú)法滿足全部需求。

當(dāng)前，開(kāi)發(fā)區(qū)已供建設(shè)用地約41平方公里，其中道路、公共設(shè)施等劃撥用地約占20%，工業(yè)、房地產(chǎn)等用地約占60%，總體結(jié)構(gòu)較為合理。但是為進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)的城市管理規(guī)劃，制定了《開(kāi)發(fā)區(qū)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理規(guī)定》，旨在提升規(guī)劃和設(shè)計(jì)品質(zhì)，展現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)特色，致力于開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源提檔升級(jí)，卻沒(méi)有完全按照工業(yè)園區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)，沒(méi)有按照建設(shè)項(xiàng)目合理分類，沒(méi)有完全按照工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，使得開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)項(xiàng)目分散，廠房設(shè)計(jì)與建設(shè)空間利用相對(duì)不足。同時(shí)，行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施等非生產(chǎn)性用地比例較大，節(jié)約集約利用水平較低。

二、改變土地供應(yīng)現(xiàn)狀，加強(qiáng)節(jié)約集約利用

（一）結(jié)合成本，確定合理供應(yīng)地價(jià)

從征地到整理、實(shí)現(xiàn) “三通一平”或“七通一平”、掛牌，政府需要投入大量資金成本，但供應(yīng)地價(jià)非常低。地方政府看重的是引進(jìn)企業(yè)投產(chǎn)后所產(chǎn)生的效益、稅收貢獻(xiàn)、就業(yè)崗位等。盡管開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展及建設(shè)有力帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是一味依賴優(yōu)惠政策吸引投資顯然是不可持續(xù)的。

企業(yè)投資需要考慮土地價(jià)格，但也需要對(duì)資源、原材料、勞動(dòng)力、投資環(huán)境等進(jìn)行衡量。開(kāi)發(fā)區(qū)在初期階段可以低地價(jià)吸引投資，但是隨著逐步淘汰落后產(chǎn)能，驅(qū)逐過(guò)氣產(chǎn)業(yè)，通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)后更優(yōu)的產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)核心功能的提升，產(chǎn)城融合度的提高，民生項(xiàng)目的合理布局，城市規(guī)劃更好，土地利用的節(jié)約集約效果更佳，開(kāi)發(fā)區(qū)的土地供應(yīng)地價(jià)要大幅提高，以彌補(bǔ)過(guò)高的投入成本。因此，國(guó)家應(yīng)提出整體指導(dǎo)地價(jià)，地方政府實(shí)行不同區(qū)域間土地供應(yīng)指導(dǎo)價(jià)格，以提高國(guó)有土地資產(chǎn)收益。

（二）盤活存量，推進(jìn)低效地再利用

按照屬地管理原則，集中開(kāi)展低效閑置工業(yè)用地專項(xiàng)調(diào)查，因地制宜制訂工業(yè)企業(yè)低效用地、閑置土地盤活利用實(shí)施方案。按照“新賬不再欠、老賬逐年還”的原則，根據(jù)《閑置土地處置辦法》等有關(guān)規(guī)定，充分運(yùn)用協(xié)商回購(gòu)、土地置換、增資技改、兼并重組、引導(dǎo)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)型升級(jí)、無(wú)償收回等處置方式推進(jìn)低效土地再利用，逐步盤活存量。

（三）科學(xué)規(guī)劃，提高節(jié)約集約利用

一是合理確定工業(yè)用地供應(yīng)方式。積極推行產(chǎn)業(yè)用地長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性出讓等供應(yīng)方式，規(guī)劃、建設(shè)等部門根據(jù)土地租讓合同、批復(fù)文件等為企業(yè)辦理相關(guān)工程建設(shè)及開(kāi)工手續(xù)。二是提高工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻。按照土地使用標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、投資強(qiáng)度等指標(biāo)的管控。推行“以地控稅、以稅節(jié)地”工作，新上項(xiàng)目建成投產(chǎn)三年后，畝均稅收達(dá)到20萬(wàn)元以上。連續(xù)三年畝均稅收低于15萬(wàn)元的，納入低效用地清理范圍。三是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。按照“企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、土地集約”的原則，建成布局合理、功能齊全、設(shè)施完善的高標(biāo)準(zhǔn)廠房。鼓勵(lì)和引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興中小微企業(yè)進(jìn)入高標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高工業(yè)用地節(jié)約集約水平。endprint

三、加強(qiáng)稅收經(jīng)濟(jì)分析，提高土地使用效益

（一）健全機(jī)制，加強(qiáng)稅收經(jīng)濟(jì)分析

1.深入開(kāi)展產(chǎn)業(yè)調(diào)研分析

重點(diǎn)了解企業(yè)發(fā)展中遇到的資金瓶頸和稅收問(wèn)題，幫助企業(yè)用足用活用好稅收政策，扶持企業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。引導(dǎo)企業(yè)按照項(xiàng)目規(guī)劃、發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，扶持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施兼并重組、發(fā)展壯大。

2.建立重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)機(jī)制

組建專門服務(wù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)重點(diǎn)項(xiàng)目稅源企業(yè)的跟蹤服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管控，健全專業(yè)化的稅收管理服務(wù)機(jī)制，打造區(qū)內(nèi)集團(tuán)企業(yè)、總部企業(yè)、重點(diǎn)稅源戶企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的良好稅收環(huán)境，充分發(fā)揮核心企業(yè)和總部企業(yè)帶動(dòng)和輻射作用。加強(qiáng)國(guó)、地稅部門的協(xié)調(diào)配合，避免多頭征管、重復(fù)檢查，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)。

3.嚴(yán)格落實(shí)減稅降費(fèi)政策

在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、“營(yíng)改增”改革全面實(shí)施的前提下，加強(qiáng)財(cái)政、國(guó)地稅、工商、國(guó)土、建設(shè)等部門協(xié)作，及時(shí)為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)布減稅降費(fèi)政策，提供高效服務(wù)，最大限度地減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行負(fù)擔(dān)，切實(shí)起到降低企業(yè)稅負(fù)作用，為供給側(cè)改革和企業(yè)更好地發(fā)展提供助力。

4.強(qiáng)化畝均稅收貢獻(xiàn)考核

認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和省市促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展及節(jié)約集約用地精神，積極推行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地節(jié)約集約利用，提高企業(yè)畝均稅收貢獻(xiàn)度。結(jié)合實(shí)際情況，按季度公布轄區(qū)內(nèi)企業(yè)稅收貢獻(xiàn)及畝均稅收貢獻(xiàn)度排行，并據(jù)此對(duì)各招商部門和鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲。

（二）尋求突破，提高土地使用效益

1.合理確定企業(yè)用地價(jià)格

根據(jù)“七通一平”土地開(kāi)發(fā)成本，合理確定工業(yè)用地土地出讓最低保護(hù)價(jià)格。開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地價(jià)格不得低于25.6萬(wàn)元/畝；商服用地價(jià)格不得低于80萬(wàn)元/畝。對(duì)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)起關(guān)鍵性作用的特別重大生產(chǎn)型項(xiàng)目，按照“一事一議”的原則，在設(shè)備補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)基金扶持等方面給予政策支持，其他不得給予土地價(jià)格方面優(yōu)惠政策。

2.明確工業(yè)項(xiàng)目供地標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)規(guī)劃，參照土地使用標(biāo)準(zhǔn)，提高工業(yè)項(xiàng)目畝均投資強(qiáng)度，約定畝均實(shí)際投入不得低于300萬(wàn)元。對(duì)于固定資產(chǎn)投資規(guī)模小于1億元人民幣的工業(yè)項(xiàng)目不再單獨(dú)供應(yīng)土地，對(duì)于用地規(guī)模小于200畝的工業(yè)項(xiàng)目原則上不再單獨(dú)供地。

3.實(shí)施土地綜合整治工程

以土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，統(tǒng)籌實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目、耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目以及基本農(nóng)田整理項(xiàng)目，對(duì)低效利用、不合理利用、未利用及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害毀損的土地進(jìn)行整治，實(shí)施土地綜合整治工程，最大力度保護(hù)耕地，推進(jìn)節(jié)約集約用地。最大力度拓展用地空間，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

4.明確集約用地政企同責(zé)

被認(rèn)定為閑置或低效利用土地的企業(yè)，按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同及開(kāi)發(fā)區(qū)與企業(yè)簽訂的投資協(xié)議約定追究其違約責(zé)任和相關(guān)人員責(zé)任，在閑置或低效利用土地未處置完成前，企業(yè)不再享受開(kāi)發(fā)區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，不得在開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)獲取新的國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)。推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，動(dòng)能轉(zhuǎn)換，土地節(jié)約集約利用，明確政企同責(zé)。

（作者單位：徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政局）endprint