徐揚(yáng)

摘 要：本文根據(jù)財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和銀監(jiān)會(huì)頒布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，結(jié)合我國(guó)目前住房公積金管理中心內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，著重從內(nèi)部控制五要素中的控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督分析目前住房公積金內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，并提出適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)建議，為我國(guó)住房公積金制度的發(fā)展提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；控制活動(dòng)；內(nèi)部監(jiān)督

一、研究背景

（1）住房公積金管理中心的性質(zhì)。我國(guó)住房公積金管理中心是住房公積金的管理機(jī)構(gòu)，它不同于政府機(jī)關(guān)和金融機(jī)構(gòu)，是不以營(yíng)利為目的事業(yè)單位。其主要職能是保障住房公積金資金的?？顚Ｓ?，負(fù)責(zé)住房公積金的歸集、審批住房公積金的提取和委托貸款的發(fā)放，對(duì)住房公積金進(jìn)行核算，對(duì)資金進(jìn)行管理并保值和增值。

（2）住房公積金的資金屬性。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第350號(hào)），住房公積金是指職工個(gè)人繳存的和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有。這就明確了住房公積金的歸屬――個(gè)人的資金。

（3）現(xiàn)階段住房公積金的資金規(guī)模。根據(jù)《2016年全國(guó)住房公積金年度報(bào)告》，2016年繳存職工達(dá)1.31億人，當(dāng)年繳存額16，562.88億元，繳存余額達(dá)45，627.85億元，人均繳存余額為3.48萬(wàn)元，如果把全國(guó)住房公積金管理中心看作一個(gè)整體，其吸收存款的能力（當(dāng)年繳存額）相當(dāng)一個(gè)中等規(guī)模的銀行（根據(jù)2016年銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模排名，位列第14位的華夏銀行2016年吸收存款13，683億元）。

（4）當(dāng)前住房公積金的監(jiān)管力量。住房公積金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是住房公積金監(jiān)管處，其隸屬于省（自治區(qū)、直轄市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳，但由于其編制少人員不足，全面監(jiān)管的能力有限。住房公積金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督住房公積金管理措施的實(shí)施，但管委會(huì)的成員構(gòu)成復(fù)雜且均為兼任，其結(jié)構(gòu)較為松散，各成員僅每年召開會(huì)議時(shí)才聚集，要完全依靠其監(jiān)管也不現(xiàn)實(shí)。此外，財(cái)政、審計(jì)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、監(jiān)察等部門都是間接監(jiān)督部門，而非日常監(jiān)管部門。

二、研究的目的和意義

住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定住房公積金歸職工個(gè)人所有，其繳存數(shù)額巨大，如果出現(xiàn)問(wèn)題，其涉及面廣，容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，所以必須通過(guò)強(qiáng)有力的內(nèi)部控制來(lái)確保資金的安全。近年來(lái)，我國(guó)住房公積金領(lǐng)域案件時(shí)有發(fā)生。這些案件都給當(dāng)?shù)乩U存職工造成了巨大的損失，影響了住房公積金管理中心的整體形象，降低了公眾對(duì)于公積金行業(yè)的信任度。上述案件發(fā)生的原因，一定程度上是由于內(nèi)部控制尚不完善，因此加強(qiáng)住房公積金內(nèi)部控制建設(shè)，提高管理中心的自我防范能力勢(shì)在必行。本文目的在于根據(jù)我國(guó)目前住房公積金管理中心內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，通過(guò)分析目前住房公積金內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)思路和建議。防范住房公積金風(fēng)險(xiǎn)，保障繳存職工合法權(quán)益，促進(jìn)住房公積金事業(yè)的健康發(fā)展是本文研究的意義。

三、當(dāng)前住房公積金內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.控制活動(dòng)存在的問(wèn)題

（1）制度設(shè)計(jì)不健全。許多住房公積金管理中心（以下簡(jiǎn)稱“公積金中心”）內(nèi)部控制是在借鑒其他單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，采用“搭積木”的方式建立起條塊化的內(nèi)部控制制度。很少?gòu)南到y(tǒng)角度、從全局視角構(gòu)建與中心組織機(jī)構(gòu)相適應(yīng)、操作性較強(qiáng)的內(nèi)部控制體系。其局限性表現(xiàn)為：控制范圍不全面，如資金計(jì)劃未納入控制范圍；授權(quán)范圍、要求和責(zé)任不明確，導(dǎo)致審批人責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，審批把關(guān)不嚴(yán)；制度不夠細(xì)化，缺乏具體的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，中心職工在實(shí)際操作時(shí)無(wú)所適從，進(jìn)而引發(fā)各種操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制不合理，職工對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)等。

（2）制度執(zhí)行不到位。公積金中心各職能部門過(guò)于強(qiáng)調(diào)本部門內(nèi)部的垂直控制，較少探索各個(gè)部門之間相互制約機(jī)制的整合作用，部門之間協(xié)調(diào)較為困難；由于人員編制不足，尚存在一個(gè)人辦理完業(yè)務(wù)全過(guò)程的現(xiàn)象，不相容職務(wù)的分離形同虛設(shè)；部分業(yè)務(wù)的復(fù)核和審批流于形式，或者責(zé)任不明確，業(yè)務(wù)容易出現(xiàn)差錯(cuò)；缺乏專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展專業(yè)監(jiān)督，稽查目標(biāo)和稽查重心不明確，尤其是對(duì)管理部門的監(jiān)督未形成常態(tài)化，難以有效發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)和管理漏洞。此外，個(gè)別公積金中心權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制之上，存在住房公積金資金隨意劃轉(zhuǎn)的情況。

2.內(nèi)部監(jiān)督存在的問(wèn)題

（1）內(nèi)部審計(jì)缺乏組織、人員保障。據(jù)調(diào)查反饋，很多中心都沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)職能部門，內(nèi)審職責(zé)多由紀(jì)檢、稽查、法規(guī)科等部門承擔(dān)，而這些部門除內(nèi)審工作外兼顧其他大量工作。同時(shí)，中心的管理層更為重視業(yè)務(wù)的發(fā)展，并不注重內(nèi)部審計(jì)制度的建立和審計(jì)工作的完善，多數(shù)情況下內(nèi)部審計(jì)部門只起到配合業(yè)務(wù)部門開展外部執(zhí)法作用，并未對(duì)組織內(nèi)部本身的控制制度建立監(jiān)督機(jī)制。此外，目前大部分中心未確定專職內(nèi)審人員，僅有的少數(shù)內(nèi)審人員知識(shí)結(jié)構(gòu)也不能適應(yīng)日益發(fā)展的內(nèi)審工作的需要，內(nèi)部稽核審計(jì)的力量較為薄弱。由于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏組織及人員保障，弱化了其獨(dú)立性，難以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能。

（2）內(nèi)部審計(jì)制度管控模式有待改進(jìn)。目前，公積金中心的內(nèi)部監(jiān)督大都采用事后監(jiān)督為主，缺乏事前和事中的監(jiān)督；重視結(jié)果稽核，缺乏過(guò)程監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理運(yùn)作中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。且公積金中心具有機(jī)構(gòu)分散等特點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)在一定時(shí)間內(nèi)難以全面覆蓋。另外，利用信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)控審計(jì)還處于起步階段，僅有少數(shù)公積金中心能夠以計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)進(jìn)行審計(jì)，大多數(shù)地方還主要采用人工審計(jì)方式。內(nèi)部監(jiān)督方式和手段較為單一，影響了審計(jì)的時(shí)效，弱化了審計(jì)監(jiān)督的作用。

（3）內(nèi)部審計(jì)執(zhí)行效果不顯著。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，當(dāng)前公積金中心內(nèi)部審計(jì)主要是對(duì)業(yè)務(wù)執(zhí)行層面的查錯(cuò)糾弊進(jìn)行監(jiān)督，從未牽頭開展內(nèi)部控制的自我評(píng)估和中心整體評(píng)價(jià)，無(wú)法從根本上發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)咨詢職能，提升中心價(jià)值。其次，現(xiàn)階段公積金中心內(nèi)部審計(jì)的范圍大多停留在公積金會(huì)計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)審計(jì)的范疇，偏重檢查會(huì)計(jì)憑證、賬簿和報(bào)表的正確性、真實(shí)性，業(yè)務(wù)審批和操作的合理合規(guī)性、檔案資料的完整性，基本上是對(duì)操作執(zhí)行層面的查錯(cuò)糾弊為主。最后，由于住房公積金管理涉及資金量大，運(yùn)作頻繁，而內(nèi)部審計(jì)人員較少，內(nèi)部審計(jì)力量普遍比較薄弱，大多數(shù)中心審計(jì)間隔時(shí)間長(zhǎng)、檢查頻率較低。

四、完善住房公積金內(nèi)部控制的建議

1.針對(duì)控制活動(dòng)存在問(wèn)題的改進(jìn)建議

（1）結(jié)合業(yè)務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)控制措施的針對(duì)性，并針對(duì)典型業(yè)務(wù)建立控制制度。住房公積金典型業(yè)務(wù)包括資金計(jì)劃、歸集業(yè)務(wù)、提取業(yè)務(wù)、貸款業(yè)務(wù)、資金管理、增值收益分配、會(huì)計(jì)核算和檔案管理等，中心至少應(yīng)當(dāng)建設(shè)包括典型業(yè)務(wù)在內(nèi)的內(nèi)部控制制度；針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，靈活運(yùn)用多項(xiàng)控制措施?？刂拼胧┮话惆A(yù)算控制、不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、運(yùn)營(yíng)分析控制和績(jī)效考評(píng)控制等。

（2）加強(qiáng)控制活動(dòng)的執(zhí)行力度，增強(qiáng)控制活動(dòng)的執(zhí)行效果。優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，緊盯關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)；加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范會(huì)計(jì)核算工作；加強(qiáng)檔案管理，做到“有據(jù)可查，有源可溯”。

（3）建立控制活動(dòng)的定期評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)控制活動(dòng)的不斷完善。有條件的公積金中心應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，專職開展內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查工作，并就檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行督促整改。公積金中心通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行定期或不定期檢查，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，以保障住房公積金內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.內(nèi)部監(jiān)督存在問(wèn)題的改進(jìn)建議

（1）增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。當(dāng)前多數(shù)公積金中心都沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，內(nèi)審職責(zé)多由紀(jì)檢、法規(guī)稽查科等部門承擔(dān)，一定程度上降低了內(nèi)審地位。要改變當(dāng)前這種狀況，首先應(yīng)設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，與中心其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平級(jí)，并配備專職的內(nèi)部審計(jì)人員，為內(nèi)部審計(jì)工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)。其次，要保證內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性。在開展工作時(shí)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)能不受限制地獲取中心各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并能客觀、不受任何干擾地評(píng)估各項(xiàng)業(yè)務(wù)和工作流程，出具內(nèi)部審計(jì)報(bào)告。最后，要不斷更新審計(jì)理念，創(chuàng)新審計(jì)方法。改變傳統(tǒng)以財(cái)務(wù)審計(jì)為主的審計(jì)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫徲?jì)公積金中心運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為主的控制審計(jì)模式，并適時(shí)對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性進(jìn)行評(píng)估，從而有效規(guī)避運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，確保公積金中心內(nèi)控工作的正常開展。

（2）加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍的建設(shè)。當(dāng)前多數(shù)公積金中心的內(nèi)審機(jī)構(gòu)僅有1個(gè)專職審計(jì)人員（所學(xué)專業(yè)為會(huì)計(jì)或法學(xué)），而開展內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)應(yīng)具備財(cái)務(wù)、法律、計(jì)算機(jī)等多種專業(yè)知識(shí)，需要復(fù)合型人才或各專業(yè)人員協(xié)同配合，才能完成內(nèi)審工作，因此，加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍的建設(shè)勢(shì)在必行。一方面，中心應(yīng)充實(shí)專職審計(jì)人員（內(nèi)審部門至少應(yīng)配備專職審計(jì)人員2人以上），選拔、任用責(zé)任感強(qiáng)、專業(yè)扎實(shí)、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員（專業(yè)為財(cái)務(wù)和法學(xué)）進(jìn)入內(nèi)審部門；另一方面，中心應(yīng)對(duì)現(xiàn)有內(nèi)審人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富他們的知識(shí)儲(chǔ)備、實(shí)踐技能，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控和把握能力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審人員整體素質(zhì)的提高。

（3）加強(qiáng)審計(jì)制度的建設(shè)。首先，明確內(nèi)部審計(jì)的范圍。應(yīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)、業(yè)務(wù)審計(jì)逐步向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)過(guò)渡，要將傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、業(yè)務(wù)合規(guī)審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)相結(jié)合。審計(jì)報(bào)告要從出具審計(jì)意見到提出管理建議，進(jìn)而為業(yè)務(wù)部門改進(jìn)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理提供咨詢服務(wù)。其次，內(nèi)控自我評(píng)價(jià)工作應(yīng)常態(tài)化。內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)是組織對(duì)其內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、運(yùn)行有效性進(jìn)行自我復(fù)核。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期牽頭組織實(shí)施內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，逐級(jí)落實(shí)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)責(zé)任，建立日常監(jiān)控機(jī)制，各部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)本部門的內(nèi)控進(jìn)行自查、評(píng)價(jià)。最后，加強(qiáng)對(duì)“三重一大事項(xiàng)”的專項(xiàng)監(jiān)督。對(duì)中心的“重要項(xiàng)目、重要決策、重要人事任免、重大金額”等高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)督檢查，及時(shí)防范、排查重大風(fēng)險(xiǎn)。

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