【摘要】中國特色軍民融合法律體系是我國社會主義法治體系的重要組成部分。加快構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系可以為加快提升國防實力和軍隊?wèi)?zhàn)斗力提供法治保障，為深化軍民融合創(chuàng)新發(fā)展奠定法治基礎(chǔ)。中國特色軍民融合法律體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)與國家社會主義法律體系建設(shè)任務(wù)接軌，與中國特色軍事法律體系建設(shè)目標(biāo)銜接，與國防和軍隊建設(shè)對軍民融合法治化的需求相適應(yīng)。當(dāng)前，我國國防資源與社會資源的優(yōu)化配置存在法治缺失和實踐困境，軍民融合體制機制運轉(zhuǎn)存在深層矛盾，現(xiàn)有軍民融合法律制度架構(gòu)存在明顯弊端。加快構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要遵循四個原則，破除三個矛盾，強化軍民融合國家戰(zhàn)略的憲法基礎(chǔ)，優(yōu)化頂層設(shè)計；消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法。同時，還要建立軍事需求管理法律制度和風(fēng)險評估法律制度，確保國防安全。

【關(guān)鍵詞】中國特色 軍民融合 法律體系 法治化

【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.004

法律體系是法治體系的基本支撐和核心要素。黨的十八屆四中全會明確提出，要“構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平”。國防和軍隊建設(shè)法治化成為黨的意志和要求，納入依法治國總體框架，具有了與以往不同的時代意義。構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系就要強化構(gòu)成其基本支撐和核心要素的、覆蓋國防和軍隊建設(shè)各領(lǐng)域的法律體系。軍民融合是國防和軍隊建設(shè)的重要領(lǐng)域，軍民融合發(fā)展更是國家戰(zhàn)略，加快構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系已經(jīng)成為全面推進國防和軍隊建設(shè)法治化水平的迫切要求。

深刻認識構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系的時代意義

習(xí)近平總書記深刻指出：“把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是我們長期探索經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重大成果，是從國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策?！雹佟耙獜娀ㄖ伪Ｕ?，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發(fā)展，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，提高軍民融合發(fā)展法治化水平?！雹跇?gòu)建中國特色軍民融合法律體系是提高軍民融合發(fā)展法治化水平的前提、基礎(chǔ)和保障，是國防和軍隊建設(shè)法治化的重要內(nèi)容，是黨和國家法治發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，具有重大的時代意義。

中國特色軍民融合法律體系是我國社會主義法治體系的重要組成部分。毋庸置疑，我國社會主義法治體系是一個宏大的系統(tǒng)，著眼于為發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供強有力的法治保障。中國特色軍事法治體系是其中一個重要的構(gòu)成要素，是軍隊治理體系和治理能力的重要依托。如果說富國和強軍是發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的兩大基石，那么“軍民融合式發(fā)展，是在全面建設(shè)小康社會進程中實現(xiàn)富國和強軍相統(tǒng)一的重要途徑，是實現(xiàn)百年中國夢的重要支撐”。③構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系必須著眼于包括軍民融合在內(nèi)的國防和軍隊建設(shè)各個主要領(lǐng)域法治化的發(fā)展，著力于從“法規(guī)體系”向“法治體系”的跨越，這對推進我國社會主義法治體系發(fā)展具有重要意義。

2016年7月，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，強調(diào)要構(gòu)建軍民融合法治保障體系，提高軍民融合發(fā)展法治化水平，加快推進軍民融合發(fā)展綜合性法律立法。構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系已然成為我國社會主義法治體系總體框架之下實現(xiàn)富國強軍目標(biāo)的重要舉措。

中國特色軍民融合法律體系為加快提升國防實力和軍隊?wèi)?zhàn)斗力提供法治保障。中國特色軍民融合法律體系是推進我國軍民融合戰(zhàn)略深度發(fā)展的重要法治保障，也是提升國防實力和軍隊?wèi)?zhàn)斗力的重要法治保障。加快構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系是實現(xiàn)軍民融合法治化的前提，服務(wù)于軍事法治建設(shè)總體價值目標(biāo)的實現(xiàn)。

鞏固提高國防實力和軍隊?wèi)?zhàn)斗力是中國特色軍事法治體系的價值所在?！皣篮蛙婈牻ㄔO(shè)法治化必須緊緊圍繞決定軍隊?wèi)?zhàn)斗力水平的各類要素構(gòu)建規(guī)范體系，保證軍隊?wèi)?zhàn)斗力的有效提升，將戰(zhàn)斗力全要素的提升作為推進國防和軍隊建設(shè)法治化的根本目標(biāo)任務(wù)?！雹芰?xí)近平同志指出：“實現(xiàn)強軍目標(biāo)，必須同心協(xié)力做好軍民融合深度發(fā)展這篇大文章，既要發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市場的作用，努力形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局?！雹蒈娒袢诤蠎?zhàn)略發(fā)展關(guān)系國家和軍隊建設(shè)的全局，其法律體系的構(gòu)建和完善對加快提升國防實力和軍隊?wèi)?zhàn)斗力的法治保障水平具有重大意義。

中國特色軍民融合法律體系為深化軍民融合創(chuàng)新發(fā)展奠定法治基礎(chǔ)。2016年3月，習(xí)近平同志在十二屆全國人大四次會議解放軍代表團全體會議上指出：“要把軍隊創(chuàng)新納入國家創(chuàng)新體系，大力開展軍民協(xié)同創(chuàng)新，探索建立有利于國防科技創(chuàng)新的體制機制，推進軍民融合深度發(fā)展?！雹?017年3月12日，習(xí)近平同志在出席十二屆全國人大五次會議解放軍代表團全體會議時強調(diào)，加快建立軍民融合創(chuàng)新體系，為我軍建設(shè)提供強大科技支撐。同年6月20日，習(xí)近平同志在主持召開中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議時再次強調(diào)：“要把軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，加快建立軍民融合創(chuàng)新體系，培育先行先試的創(chuàng)新示范載體，拓展軍民融合發(fā)展新空間，探索軍民融合發(fā)展新路子?！雹哕娒袢诤蟿?chuàng)新發(fā)展步伐不斷加快。以法治引領(lǐng)、規(guī)范和保障軍民融合深度發(fā)展是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的內(nèi)在要求，也是同心協(xié)力做好軍民融合深度發(fā)展這篇大文章和加快推動軍民融合創(chuàng)新發(fā)展的必然選擇。軍民融合創(chuàng)新發(fā)展法治化的實現(xiàn)必須以完善的中國特色軍民融合法律體系的存在為前提。圍繞軍民融合的創(chuàng)新發(fā)展加強軍事立法，既是完善軍民融合法治體系的題中應(yīng)有之義，也是完善軍事法規(guī)體系的實際舉措。軍民融合創(chuàng)新發(fā)展法治化的實施需要從軍民融合相關(guān)立法的科學(xué)性和實用性入手，逐步破除當(dāng)前軍民融合法律制度體系的弊端，構(gòu)建科學(xué)實用的中國特色軍民融合法律體系。

科學(xué)把握中國特色軍民融合法律體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)endprint

軍民融合作為國家發(fā)展戰(zhàn)略不是單一區(qū)域的軍民結(jié)合。它涉及軍地兩大系統(tǒng)和多方利益關(guān)系，且對我國國防權(quán)力配置的總體設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃提出了很高的要求。構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系是個龐大的系統(tǒng)工程，⑧應(yīng)當(dāng)堅持系統(tǒng)完備、銜接配套的原則，主動適應(yīng)軍隊改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確立科學(xué)的目標(biāo)任務(wù)體系。

與國家社會主義法律體系建設(shè)任務(wù)接軌。國家社會主義法律體系建設(shè)的任務(wù)在于把國家各項工作、社會各個方面納入法治化軌道，為依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供堅實的基礎(chǔ)，為維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益提供重要依據(jù)。軍民融合發(fā)展是國家戰(zhàn)略，是富國強軍的必然選擇，應(yīng)當(dāng)納入法治軌道。軍民融合法律體系的構(gòu)建是社會主義法律體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

十八大以來，國家高度重視軍民融合的相關(guān)工作，高度重視軍民融合方面的立法及法律體系的構(gòu)建?！?015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃經(jīng)調(diào)整后再次公布，其中研究論證項目增加了促進軍民融合方面的立法項目?！雹?016年3月16日，十二屆全國人大四次會議審查通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，《綱要》指出，要“在經(jīng)濟建設(shè)中貫徹國防需求，在國防建設(shè)中合理兼顧民用需要。完善軍民融合發(fā)展體制機制，健全軍民融合發(fā)展的組織管理、工作運行和政策制度體系。建立國家和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。推進軍民融合發(fā)展立法”。⑩同年7月，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，著眼國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局，明確了新形勢下軍民融合發(fā)展的總體思路、重點任務(wù)和政策措施。2017年，第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《政府工作報告》進一步把“促進經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)協(xié)調(diào)、平衡、兼容發(fā)展，深化國防科技工業(yè)體制改革，推動軍民融合深度發(fā)展”?作為2017年重點工作任務(wù)?？梢?，中國特色軍民融合法律體系建設(shè)是國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要法律支撐，是軍民融合發(fā)展法治化的必然要求，是國家社會主義法律體系建設(shè)任務(wù)的體現(xiàn)和落實。

與中國特色軍事法律體系建設(shè)目標(biāo)銜接。中國特色軍事法律體系是規(guī)范國防和軍隊建設(shè)的基本依據(jù)，是依法治軍、實現(xiàn)國防和軍隊建設(shè)法治化的基礎(chǔ)。中國特色軍事法律體系是為實現(xiàn)國防和軍隊建設(shè)法治化服務(wù)的，構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系應(yīng)當(dāng)符合國防和軍隊建設(shè)的根本使命和任務(wù)，服從和服務(wù)于黨的強軍目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，到2020年，經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的體制機制更加成熟定型，政策法規(guī)體系進一步完善，重點領(lǐng)域融合取得重大進展，先進技術(shù)、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施等軍民共用協(xié)調(diào)性進一步增強，基本形成軍民深度融合發(fā)展的基礎(chǔ)領(lǐng)域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業(yè)體系、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系、軍事人才培養(yǎng)體系、軍隊保障社會化體系、國防動員體系。中國特色軍民融合法律體系建設(shè)是中國特色軍事法律體系建設(shè)的重要內(nèi)容，實現(xiàn)國防和軍隊建設(shè)法治化必然要求實現(xiàn)軍民融合法治化，將武器科研生產(chǎn)、軍隊人才培養(yǎng)、軍隊社會化保障以及國防動員等各領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展納入法治軌道。惟其如此，才能依法推進軍民資源雙向流動，實現(xiàn)軍事效益與經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)國防和軍隊建設(shè)各領(lǐng)域的法治化發(fā)展。習(xí)近平同志指出：“要統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，建立全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局，推進國防和軍隊建設(shè)同全面建成小康社會進程相一致，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展、兼容發(fā)展?！?

與依法治軍對軍民融合法治化的需求相適應(yīng)。依法治軍、建設(shè)法治軍隊是建設(shè)法治中國的重要組成部分，是國防和軍隊改革的重要任務(wù)和基礎(chǔ)性工程，也是健全軍事法治體系的基本目標(biāo)。黨的十八屆四中全會首次將“深入推進依法治軍，從嚴(yán)治軍”作為黨在全面推進依法治國新時期的一項重要任務(wù)，并將“構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平”納入依法治軍的任務(wù)中，空前拓展了依法治軍的內(nèi)涵，為全面推進依法治軍創(chuàng)新發(fā)展，提升依法治軍水平提供了前所未有的歷史機遇。依法治軍成為了黨的意志和要求，納入了依法治國的總體部署，具有了與以往不同的時代意義。

2016年1月，中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化國防和軍隊改革的意見》，“首次提出了堅持法治思維和完善軍事法治體系的基本原則和重要任務(wù)，并以全面提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平為目標(biāo)，明確了健全軍事法治體系的一系列重大改革任務(wù)，標(biāo)志著國防和軍隊法治建設(shè)進入了一個全新的時代”。?在全面推進依法治軍，健全軍事法治體系的過程中，必須注重國防和軍隊建設(shè)的特殊需求，找準(zhǔn)需求領(lǐng)域，科學(xué)處理經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的關(guān)系，將中國特色軍民融合法律體系的構(gòu)建作為落實依法治軍方略、提升國防和軍隊建設(shè)法治化水平的重要內(nèi)容，與依法治軍的目標(biāo)和任務(wù)保持密切協(xié)調(diào)、全方位接軌、同步推進，特別是有關(guān)中國特色軍民融合立法應(yīng)當(dāng)及時列入中央軍委立法規(guī)劃，形成依法治軍的總體布局，為軍民融合法治化奠定堅實基礎(chǔ)。

找準(zhǔn)構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系亟待解決的主要問題

當(dāng)前，我國軍民融合發(fā)展工作主要由國家和軍隊相關(guān)部門分領(lǐng)域?qū)嵤?，軍民融合發(fā)展仍處在由初步融合向深度融合的過渡階段。作為該戰(zhàn)略實施基礎(chǔ)的國防資源與社會資源的統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置仍存在實踐困境，制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問題突出，現(xiàn)有軍民融合法律制度架構(gòu)存在明顯弊端。這對中國特色軍民融合法律體系的構(gòu)建提出了巨大的挑戰(zhàn)，成為亟待解決的主要問題。

國防資源與社會資源的優(yōu)化配置存在實踐困境。資源稀缺性是任何一個國家都必須面對的重大問題。有限的經(jīng)濟資源如何在經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)之間進行優(yōu)化配置，是當(dāng)前實施軍民融合戰(zhàn)略無法回避的基礎(chǔ)性問題。習(xí)近平同志指出：“經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的關(guān)系是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必須正確認識和處理的重大課題?！?“要進一步把軍民融合式發(fā)展這篇大文章做好，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)國家經(jīng)濟社會資源更好服務(wù)國防和軍隊建設(shè)，注重從體制機制上解決軍民融合式發(fā)展存在的矛盾和問題，努力形成基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域軍民深度融合的發(fā)展格局。”?然而，當(dāng)前我國國防資源與社會資源的優(yōu)化配置存在實踐困境，這同時成為中國特色軍民融合法律體系構(gòu)建的巨大障礙。endprint

一是市場配置方式與國防發(fā)展需求不適應(yīng)?！巴ㄟ^市場統(tǒng)一配置軍地資源是軍民融合的本質(zhì)要求”?，然而，市場配置方式對國防建設(shè)資源的傳統(tǒng)配置機制提出了極大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)配置機制與國防發(fā)展需求并不適應(yīng)。市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，資源配置的基本規(guī)則是利益導(dǎo)向。國防發(fā)展則需要根據(jù)國防和軍隊建設(shè)規(guī)劃實現(xiàn)國防建設(shè)資源在各部門之間的分配，經(jīng)濟資源在國防建設(shè)領(lǐng)域的分配和使用服務(wù)于國家安全的維護和軍隊?wèi)?zhàn)斗力的保障。為保障國防建設(shè)的需求，特別是建立實現(xiàn)富國與強軍相統(tǒng)一的軍民融合保障體系，滿足戰(zhàn)爭時期或其他緊急時期的需要，有效籌措和運用國家各類資源，必須加強立法規(guī)劃計劃，實現(xiàn)由行政手段、市場配置向法治方式的轉(zhuǎn)變。

二是經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)目標(biāo)不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)是國家最重要的兩大職能。經(jīng)濟建設(shè)的根本目的在于促進國家經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家綜合經(jīng)濟能力的提升；國防建設(shè)的根本目的則在于促進國家軍事發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，為國家安全的保障和軍隊?wèi)?zhàn)斗力的提升奠定基礎(chǔ)。但是經(jīng)濟發(fā)展往往立足于追求經(jīng)濟利益的最大化，如果盲目將經(jīng)濟利益置于國防和軍隊建設(shè)之上，就會影響或弱化國防和軍隊建設(shè)的迫切需求。同時，如果過度將國防建設(shè)優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展也會走上冷戰(zhàn)時期某些大國窮兵黷武、拖垮經(jīng)濟的覆轍。在這方面我們也有過教訓(xùn)。因此，在經(jīng)濟與國防建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)上，必須確立從國家整體安全需要出發(fā)，遵循現(xiàn)代戰(zhàn)爭和國防動員的特點和客觀規(guī)律，通過軍民融合方式合理確立資源配置，將經(jīng)濟發(fā)展與國防建設(shè)目標(biāo)相統(tǒng)一。

三是國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)資源互通機制不順暢。單就國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)來看，其資源具有同源性，其技術(shù)也具有相當(dāng)程度的通用性，所謂的“分離”主要表現(xiàn)在資源的“共同開發(fā)”和“合理使用”過程中相互脫節(jié)，不能形成合力從而產(chǎn)生1十1>2的綜合效果。因此，軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的深度發(fā)展才可以為實現(xiàn)國防和經(jīng)濟建設(shè)共同資源和通用技術(shù)的共同開發(fā)、相互滲透、相互兼容以及相互促進、創(chuàng)新驅(qū)動暢通渠道、搭建平臺。要實現(xiàn)資源、成果共享和資源優(yōu)化配置，重要的前提是使資源管理互通機制順暢。但“在現(xiàn)實中，圍繞實現(xiàn)軍民融合而展開的資源整合和利益整合，常常與既定的思維觀念、工作格局、利益結(jié)構(gòu)發(fā)生碰撞和沖突”。?囿于不同的價值追求和不同主體的利益衡量，當(dāng)前在國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)資源之間實現(xiàn)互通難度很大。

軍民融合體制機制運轉(zhuǎn)存在深層矛盾。軍民融合是把國防和軍隊建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系之中，在國防動員、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、武器裝備科研生產(chǎn)、物資儲備和國家安全維護等諸多方面進行資源和成果最大限度的優(yōu)化配置，以實現(xiàn)軍民雙方互惠互利、一體推進的國家發(fā)展戰(zhàn)略。軍民融合涉及領(lǐng)域廣、部門多，利益復(fù)雜，構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系的目的之一就是要以立法的形式理順軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略運轉(zhuǎn)的體制機制，推動軍民融合法治化的實現(xiàn)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要破除當(dāng)前我國軍民融合運轉(zhuǎn)體制機制中仍然存在的許多深層矛盾。

一是軍民融合領(lǐng)導(dǎo)體制多元管理的重疊性矛盾。改革開放以來，利益主體多元化格局日益增進。然而，宏觀層面經(jīng)濟建設(shè)的部門管理普遍存在職能交叉，國防和軍隊建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)部門管理職能有待明確，涉及軍民融合的管理領(lǐng)域職責(zé)不清、相互推諉、相關(guān)重大工程和項目跑冒滴漏現(xiàn)象時有發(fā)生，加之在涉及軍民融合創(chuàng)新體系建設(shè)和國家資源統(tǒng)籌管理頂層設(shè)計上，政府和軍隊在國家有關(guān)部門之間缺乏有效的工作溝通和協(xié)調(diào)整合機制，這在造成不少重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象的同時又往往形成各部門利益的強化和擴張，不利于國家資源的節(jié)約和統(tǒng)籌利用。

二是軍民融合運行機制二元分立的分離性矛盾。由于歷史原因和我國的國情，長期以來我國國防和軍隊建設(shè)管理與國家經(jīng)濟建設(shè)在國家最高權(quán)力機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下是分別由最高行政機關(guān)和最高軍事機關(guān)管理的，各自為政、條塊分割、分開運行的現(xiàn)象比較突出。當(dāng)前，軍民分離、自成體系的舊管理體制和運行機制的總體格局尚未從根本上得以扭轉(zhuǎn)。國防軍隊建設(shè)與國家經(jīng)濟建設(shè)體制的分離導(dǎo)致技術(shù)和資源利用效率低下。

三是利益主體需求沖突的對抗性矛盾。市場經(jīng)濟本身就是利益導(dǎo)向的。在市場經(jīng)濟的背景下，軍地各部門各單位都容易從自身利益出發(fā)來權(quán)衡軍民融合，決定自己的行動。再加上軍地之間資源共享的激勵和補償機制不完善，利益協(xié)調(diào)缺乏相應(yīng)的立法和制度保障，軍地各部門之間以及不同領(lǐng)域的利益主體之間基于自身利益出發(fā)導(dǎo)致的需求沖突和對抗時有發(fā)生。

現(xiàn)有軍民融合法律制度架構(gòu)存在明顯弊端。現(xiàn)有軍民融合法律制度架構(gòu)是構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系的法律基礎(chǔ)。成熟的市場經(jīng)濟必然是法治經(jīng)濟，推動軍民融合法治化進程必須要有完善的法律體系作保障。然而，當(dāng)前我國并沒有能夠建立科學(xué)高效的軍民融合政策法規(guī)體系，現(xiàn)有涉及軍民融合的相關(guān)法律制度架構(gòu)存在明顯缺陷或弊端。

一是我國現(xiàn)有的軍民融合法律制度尚以政策制度為核心、法律規(guī)范不足。這是因為基于其針對性、靈活性及前瞻性的優(yōu)勢，政策能夠率先對軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展需求予以回應(yīng)。反之，法律具有抽象性和相對滯后性等不足，且制定周期長、成本高，在操作性上也往往落后于政策。在現(xiàn)行軍民融合的法律制度中，中央和有關(guān)部門的《意見》占有相當(dāng)大的比重。如2016年，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)的《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》以及近年來有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布的《鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實施意見》《推動國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的意見》等。這些文件的發(fā)布，對軍民融合戰(zhàn)略的迅速發(fā)展發(fā)揮了極為重要的作用，將它們從發(fā)布主體上歸入法律體系未嘗不可，但從制定程序及規(guī)定內(nèi)容上看又并非嚴(yán)格意義上的法律文本，只能歸入政策制度范疇。長期將政策文件作為軍民融合法律制度的核心發(fā)揮作用與推進軍民融合發(fā)展的現(xiàn)實需求不符，也有悖于現(xiàn)代法治精神，且因為政策在民主性、規(guī)范性、穩(wěn)定性及有效性等方面存在先天的固有缺陷，從軍民融合事業(yè)的長遠發(fā)展看，無法取代軍民融合法律制度架構(gòu)中骨干法律規(guī)范的核心位置。endprint

二是我國現(xiàn)有的軍民融合法律制度中專項法律或條款數(shù)量多，但綜合性法律仍然缺位。目前，我國與軍民融合領(lǐng)域特定事項、特定行業(yè)相關(guān)的多部專項法律規(guī)范已經(jīng)制定或進行了修改，如2013年修訂《中國人民解放軍裝備管理條例》、2015年修改《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》、2016年通過《中華人民共和國國防交通法》。但是，專門的綜合性法律還是空白，如《軍民融合促進法》等統(tǒng)領(lǐng)軍民融合多領(lǐng)域的綜合性法律始終沒有出臺。盡管專項法律的修改完善已經(jīng)為我國軍民融合法律體系構(gòu)建做出了重要的貢獻，但由于其專注于有限的特定領(lǐng)域，其適用性、局限性及調(diào)整空白等問題亟待解決。綜合性法律具有基礎(chǔ)性及普適性，可以彌補專項法律的不足，有利于依法強化軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則及核心制度，并使重要程序、步驟及標(biāo)準(zhǔn)得以統(tǒng)一，為構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系提供權(quán)威可靠的依據(jù)。

三是我國現(xiàn)有的軍民融合法律制度內(nèi)容滯后、且存在較多立法空白，無法適應(yīng)軍民融合實踐需求。例如，《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》第12條規(guī)定“私人企業(yè)不得從事軍工、金融業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”，這在法律意義上限制了民營企業(yè)為軍工服務(wù)的權(quán)利，與軍民融合的理念相背離，具有明顯的滯后性。再比如，雖然在《中華人民共和國國防法》中設(shè)置了“國防科研生產(chǎn)和軍事訂貨”一章，但關(guān)于軍事訂貨制度中軍品訂貨合同管理等重要事項的規(guī)定在實際立法中仍與實際發(fā)展需要有較大差距；雖然在《中華人民共和國政府采購法》中明確了軍品采購的主管機構(gòu)為國防部門，但對于軍事采購的諸多重要事項都沒有明確。盡管《中華人民共和國政府采購法》第86條規(guī)定“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會另行制定”，但到目前為止還沒有出臺專門規(guī)制包括各類軍品和武器裝備的軍事采購立法。

四是我國現(xiàn)有軍民融合法律制度立法區(qū)域分布不均，立法層級較低且缺乏銜接協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)有軍民融合法律制度在內(nèi)容上以航空航天和武器裝備制造等方面的立法為主體，軍事人才培養(yǎng)、軍隊社會化保障、軍地科技創(chuàng)新和國防動員等其他軍民融合領(lǐng)域的立法相對不足；在層次上，各地方及中央有關(guān)部門通過的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法各為主體，缺乏系統(tǒng)的銜接協(xié)調(diào)，以致“國家有關(guān)部委、軍隊有關(guān)單位、地方政府等在推進軍民融合法規(guī)建設(shè)過程中，缺乏充分的溝通交流，致使部分法規(guī)出臺后，操作過程中出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象”。?

科學(xué)設(shè)計中國特色軍民融合法律體系建設(shè)的路徑

中國特色軍民融合法律體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)置于軍民融合法治體系建設(shè)的總體框架中進行統(tǒng)籌規(guī)劃。在構(gòu)建過程中要遵循軍民融合法治化發(fā)展的四個原則，破除當(dāng)前軍民融合法律體系架構(gòu)過程中亟待解決的三個矛盾，在國家憲法法律的規(guī)范和指引下科學(xué)設(shè)計構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系的總體思路。

構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要遵循四個原則。軍民融合是國家發(fā)展戰(zhàn)略，而國家發(fā)展戰(zhàn)略是戰(zhàn)略體系中最高層次的戰(zhàn)略，是為實現(xiàn)國家總目標(biāo)而制定的總體性戰(zhàn)略，也是指導(dǎo)國家各個領(lǐng)域的總方略。我國軍民融合法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)服務(wù)于軍民融合發(fā)展的國家戰(zhàn)略，服務(wù)于依法治國的總體方略，在推進軍民融合法治化進程中，堅持秉承中國特色，立足系統(tǒng)思維，遵循憲法指導(dǎo)，緊貼實踐需求。

一是構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要秉承中國特色。盡管隨著世界科技革命和新軍事變革的發(fā)展，當(dāng)前許多發(fā)達國家紛紛采用不同模式建構(gòu)和完善了本國的軍民融合發(fā)展體系并取得了豐碩的成果，但我國軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施與西方存在本質(zhì)不同。我國的軍民融合戰(zhàn)略建立在社會主義的經(jīng)濟制度和政治制度基礎(chǔ)上，具有西方國家軍民融合不可比擬的制度優(yōu)勢和特有的發(fā)展環(huán)境，是一項具有中國特色的長期系統(tǒng)工程。2017年6月20日，習(xí)近平同志在中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議上強調(diào)：“推進軍民融合深度發(fā)展，必須立足國情軍情，走出一條中國特色軍民融合路子，把軍民融合發(fā)展理念和決策部署貫徹落實到經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)全領(lǐng)域全過程。要發(fā)揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，堅持國家主導(dǎo)和市場運作相統(tǒng)一，綜合運用規(guī)劃引導(dǎo)、體制創(chuàng)新、政策扶持、法治保障以及市場化等手段，最大程度凝聚軍民融合發(fā)展合力，發(fā)揮好軍民融合對國防建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的雙向支撐拉動作用，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)綜合效益最大化?！?軍民融合法律體系的構(gòu)建必須能夠體現(xiàn)中國特色，堅持中國特有的政治體制和制度優(yōu)勢，在符合我國國情的前提下對軍民融合戰(zhàn)略的發(fā)展進行科學(xué)的規(guī)范和引導(dǎo)，積極推進軍民融合法治化的實現(xiàn)。

二是構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要立足系統(tǒng)思維。系統(tǒng)論認為，任何系統(tǒng)都可以由要素、結(jié)構(gòu)、功能、環(huán)境四個元素來刻畫。要素是系統(tǒng)的組成部分，結(jié)構(gòu)是具有某種穩(wěn)定性的系統(tǒng)要素的組織形式和結(jié)合方式。功能則側(cè)重于系統(tǒng)與環(huán)境相互作用時所表現(xiàn)出的屬性。在要素既定的情況下，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的功能。系統(tǒng)具有整體性、層次性、開放性、突變性和穩(wěn)定性等基本特性。以系統(tǒng)思維分析，軍民融合法律體系自身是一個小系統(tǒng)，但同時又是軍事法律體系乃至國家法律體系大系統(tǒng)的要素。任何系統(tǒng)都具有開放性，與其他系統(tǒng)及系統(tǒng)環(huán)境之間不斷進行物質(zhì)和能量交換，維持各要素之間動態(tài)的平衡，保持系統(tǒng)的穩(wěn)定性。構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系決不能將軍民融合法律體系自身當(dāng)做一個封閉的系統(tǒng)，而要注意該系統(tǒng)與其他法律體系的協(xié)調(diào)性，注意該系統(tǒng)內(nèi)部各要素的漲落幅度并在要素發(fā)生突變時科學(xué)選擇系統(tǒng)的發(fā)展方向。同時，軍民融合法律體系既是高層級法律體系的一個要素，也是相應(yīng)法治體系的要素，構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系必須遵循系統(tǒng)論的基本原理和規(guī)律才能保證其功能的發(fā)揮。

三是構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要遵循憲法指導(dǎo)。軍民融合是涉及國家根本性問題的重大戰(zhàn)略決策，是我國憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系必須在憲法的規(guī)范和指導(dǎo)下進行。同時，軍民融合法律體系的構(gòu)建是國防和軍隊法治建設(shè)體系的重要內(nèi)容。“法治體系的核心是憲法?！?憲法具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)包括軍民融合在內(nèi)的國防法制建設(shè)的最高法律地位，它規(guī)定了國防和武裝力量建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，確立了國防和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)體制，奠定了國防和武裝力量建設(shè)的基本原則，并在其統(tǒng)領(lǐng)下形成了國防法律制度體系，對軍民融合戰(zhàn)略的實施和軍民融合法律體系的構(gòu)建發(fā)揮著重大的規(guī)范和指導(dǎo)作用。endprint

四是構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要緊貼實踐需求，及時破解各類矛盾。中國特色軍民融合法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)立足于我國軍民融合發(fā)展法治化的實踐需求并為軍民融合發(fā)展提供法制保障。如前所述，當(dāng)前我國軍民融合法律制度架構(gòu)存在嚴(yán)重弊端，已經(jīng)成為軍民融合發(fā)展的巨大制度障礙。構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系是一次全新的頂層設(shè)計和立法實踐，只有立足于軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展的實踐需求才能保證立法的有效性和操作性，才能發(fā)揮法律制度對軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的保障作用和推動作用。

構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系要破除三個矛盾。當(dāng)前我國軍民融合體制機制的運轉(zhuǎn)存在深層矛盾亟待解決，要堅決破除軍民融合體制機制運轉(zhuǎn)中存在的深層矛盾，為構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系奠定法治基礎(chǔ)。

一是破除軍民融合領(lǐng)導(dǎo)體制多元管理的重疊性矛盾。只有破除軍民融合領(lǐng)導(dǎo)體制多元管理的重疊性矛盾才能明確軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展過程中各責(zé)任主體的職責(zé)范圍以及各不同利益主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為軍民融合法律體系的構(gòu)建奠定良好運行基礎(chǔ)。造成軍民融合領(lǐng)導(dǎo)體制多元管理現(xiàn)狀的根本原因在于國家權(quán)力配置邊界不夠清晰。軍民融合戰(zhàn)略的推進有賴于從軍民融合法律保障到體制機制運行的綜合制度體系的支撐，相關(guān)權(quán)力配置邊界的模糊給軍民融合戰(zhàn)略的推進帶來較大困難。因為軍民融合要實現(xiàn)國防與軍隊建設(shè)融入國家經(jīng)濟建設(shè)的目標(biāo)，必然涉及多種國家權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)運作。要解決這一矛盾，就要在國家相應(yīng)職權(quán)行使的頂層設(shè)計上破除制度障礙，優(yōu)化國家權(quán)力配置體系，明確各主體的相應(yīng)職責(zé)，建立高度集中統(tǒng)一的軍民融合管理體制，加強對軍民融合深度發(fā)展的宏觀管理，建立完備的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體制和部門協(xié)調(diào)機制。2017年1月22日，中共中央政治局召開會議，決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會，由習(xí)近平任主任。建立中央軍民融合發(fā)展委員會，對于推動軍民融合深度發(fā)展，加強中央對軍民融合的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)具有里程碑意義，也為下一步在《憲法》規(guī)范中明確設(shè)置統(tǒng)管軍民融合的專門機構(gòu)，實現(xiàn)國家對軍民融合的統(tǒng)一管理打下了堅實基礎(chǔ)。

二是破除軍民融合運行機制二元分立的分離性矛盾。法律體系的構(gòu)建具有開放性特征，需要科學(xué)吸收和綜合運用各種現(xiàn)行制度和政策方針，使之相互配合協(xié)調(diào)。要逐步破除軍民融合運行機制二元分立的分離性矛盾，既是科學(xué)構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建軍民融合法律體系亟待解決的重要任務(wù)和目標(biāo)。這一矛盾的產(chǎn)生與我國軍民分立的歷史傳統(tǒng)有很大關(guān)系。在國防和軍隊改革之后，軍委機關(guān)由四總部改為了十五個職能部門，原七大軍區(qū)改為了五個戰(zhàn)區(qū)，但這一狀況并沒有從總體上改觀?！拔覈壳暗能娒袢诤鲜桨l(fā)展管理體制，實行的是軍隊和地方兩條線各自運行的機制。在軍方，是由軍委——軍區(qū)——駐大中城市軍以上機關(guān)等三級機構(gòu)牽頭，側(cè)重軍隊建設(shè)；在地方，是由國務(wù)院——省政府——市政府三級機構(gòu)負責(zé)，側(cè)重經(jīng)濟建設(shè)?！弊鳛橥苿榆娒袢诤仙疃劝l(fā)展工作中最為復(fù)雜的環(huán)節(jié)，要妥善處理軍隊與地方之間的關(guān)系，打破利益藩籬，周密實施軍民融合，就需要實踐中強有力的國家專門機構(gòu)予以組織計劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督，并最終能夠在軍民融合相關(guān)國家政策制度上予以大膽試點和改革。2017年6月20日，習(xí)近平同志在主持召開中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議時強調(diào)：“各地區(qū)各部門要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，強化使命擔(dān)當(dāng)，敢于涉險灘、動奶酪，敢于破難題、闖難關(guān)，敢于趟路子、辟新徑，加強組織管理、政策規(guī)劃、重大改革、基礎(chǔ)建設(shè)、試點示范等方面的統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)解決跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域重大問題，推動工作取得實效?！?/p>

三是破除利益主體需求沖突的對抗性矛盾。任何改革和制度創(chuàng)新都會涉及權(quán)力和利益的重新劃分，對既得利益的沖擊和調(diào)整，各類矛盾糾紛難以避免。利益主體需求沖突對抗性矛盾的產(chǎn)生固然與不同利益主體對效益追求最大化的驅(qū)動本性相關(guān)，也與我國當(dāng)前相關(guān)制度不健全、不同主體的權(quán)力邊界不清晰、約束和補償機制不完善等因素具有緊密關(guān)系。中國特色軍民融合法律體系應(yīng)當(dāng)建立在各方利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，既要發(fā)揮對既存社會關(guān)系的穩(wěn)定作用，也要發(fā)揮對不同利益主體的引導(dǎo)規(guī)范作用。

破除利益主體需求沖突的對抗性矛盾可以從以下幾個方面入手：首先，要把社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力優(yōu)勢相結(jié)合，努力進行理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，在實踐基礎(chǔ)上逐步形成具有中國特色的軍民融合資源配置方式。中國特色社會主義的制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，軍隊和國家各部門強有力的組織指揮能力和辦大事的高效性，以及國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)根本利益的一致性。市場經(jīng)濟的活力優(yōu)勢則主要體現(xiàn)在利益驅(qū)動下，經(jīng)濟資源依照市場規(guī)律進行流動，某種程度上可以提高資源流動的效率，促進不同利益主體的主觀能動性的發(fā)揮，同時市場框架把國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)在更廣更深的層次上有機融合起來，使得資源共享、互利雙贏成為可能。第二，制定和完善經(jīng)濟資源配置的具體制度，盡可能避免因不同主體利益需求的差異造成資源配置的偏差或失誤，改善國家資源配置過程中存在的非程序性做法。尤其是在軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)后，可以通過依法開展軍民融合的方式將原有償服務(wù)的相關(guān)部分納入軍民融合發(fā)展模式，使各類經(jīng)濟和社會資源在軍民融合中得到合理配置。第三，必須重視國防建設(shè)資源與民用資源的配置融合和清晰的物權(quán)利益界定。資源物權(quán)要清晰，資源在運用過程中產(chǎn)生的利益分配和歸屬要明確，國家安全利益和企業(yè)利益必須有清晰的界定。

構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系的總體思路。較為完善的法律體系都應(yīng)當(dāng)是新法與舊法前后一致，高位階法與低位階法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，且由多部骨干法律法規(guī)所構(gòu)成的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容全面的有機整體。構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系應(yīng)當(dāng)從軍事法治體系的頂層設(shè)計著手，強化軍民融合國家戰(zhàn)略的憲法基礎(chǔ)，消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法。同時，還要充分認識軍民融合戰(zhàn)略深度發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，通過相應(yīng)的風(fēng)險管理法律機制，確保國防安全，最終實現(xiàn)國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是強化軍民融合國家戰(zhàn)略的憲法基礎(chǔ)，優(yōu)化頂層設(shè)計。憲法是國家的根本大法，在任何法律體系構(gòu)建中都居于核心地位，是其他一切法律規(guī)范的立法依據(jù)。軍民融合是我國憲法規(guī)范的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國憲法文本對國家的國防和軍事領(lǐng)導(dǎo)體制、國家機構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)以及國家武裝力量的性質(zhì)和任務(wù)等問題都做了明確規(guī)定，為軍民融合戰(zhàn)略的實施提供了重要憲法保障和規(guī)范指導(dǎo)。但是，我國憲法規(guī)范中也仍然存在不能適應(yīng)軍民融合實踐需求和發(fā)展需要的地方，明確各級國家相應(yīng)機構(gòu)的職權(quán)，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的國家軍民融合管理體制，形成穩(wěn)定權(quán)威的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和組織協(xié)調(diào)機制，這些重大的涉及軍民融合頂層設(shè)計的問題仍有待在憲法層面予以進一步完善。只有這樣，軍民融合法律體系的建構(gòu)才有堅實的憲法基礎(chǔ)，軍民融合法治化的實現(xiàn)才可能有科學(xué)的立法保障。最重要的一點是，應(yīng)當(dāng)在憲法層面優(yōu)化國防權(quán)力橫向配置體系。國家權(quán)力配置問題是法律頂層設(shè)計問題，對軍民融合深度發(fā)展具有重大意義。在國家權(quán)力，尤其是國防權(quán)力配置明確化的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體制方能解決軍民融合全局統(tǒng)籌規(guī)劃的問題，實現(xiàn)權(quán)力和資源在國防軍隊建設(shè)和國家經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)化配置。endprint

因此，應(yīng)當(dāng)在《憲法》中進一步細化國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)國防建設(shè)事業(yè)的職權(quán)，并充分發(fā)揮國防部作為國務(wù)院一個重要組成部分的職責(zé)作用，使國防部能夠在國務(wù)院履行領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)職責(zé)的過程中發(fā)揮作用。在美國、俄羅斯、以色列、日本等國家，其國防部或者相當(dāng)于國防部的國家機關(guān)在組織軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略方面擔(dān)當(dāng)十分重要的角色，往往作為軍民融合體制機制中軍方利益的代表者和軍地協(xié)調(diào)機制的重要參加人。在我國，由于國防部在實踐中被看作一個虛權(quán)部門，不能發(fā)揮其所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負的相應(yīng)國防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的職能?？煽紤]在保證黨通過中央軍委對軍隊統(tǒng)率權(quán)實施絕對領(lǐng)導(dǎo)的同時，將涉及國防行政和軍民融合方面的職權(quán)賦予國防部，發(fā)揮國防部作為政府部門的相應(yīng)作用。還應(yīng)當(dāng)在憲法層面設(shè)置統(tǒng)管軍民融合的專門機構(gòu)，建立高度集中的軍民融合一元化管理體制。推動軍民融合深度發(fā)展，“必須由國家高層進行決策，由軍地雙方共同組織，依靠各級政府和軍隊管理部門合力推進”。因此，在憲法規(guī)范中明確設(shè)置統(tǒng)管軍民融合的專門機構(gòu)，承擔(dān)部分國防建設(shè)職責(zé)，對于推動和實現(xiàn)軍民融合發(fā)展是必要的。該專門機構(gòu)應(yīng)當(dāng)負責(zé)組織制定國家軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展的方針政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、法規(guī)制度，解決有關(guān)軍地雙方軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展的重大事項。在此基礎(chǔ)上，通過配套立法逐步建立起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的軍民融合組織管理體系。雖然2015年軍委對四總部體制進行了根本性調(diào)整，在原有部門大量合并裁減的背景下成立了軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室軍民融合局，負責(zé)推進軍民融合發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。這個機構(gòu)的成立體現(xiàn)了中央對軍民融合工作的高度重視，但機構(gòu)設(shè)置層級過低，不能起到統(tǒng)籌規(guī)劃國家軍民融合事務(wù)的作用。2017年年初設(shè)立的中央軍民融合發(fā)展委員會是中共中央政治局召開會議決定設(shè)立的組織機構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會負責(zé)?？梢詫⒋藱C構(gòu)定位為中央層面軍民融合發(fā)展重大問題的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，但還不是法律意義上的國家機構(gòu)。因此，需要在憲法中對國家層面建立軍民融合管理體制加以明確，對國家統(tǒng)管軍民融合的機構(gòu)加以規(guī)范。

二是消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法。要以憲法為依據(jù)，遵循軍民融合法治化的基本要求，對現(xiàn)存的軍民融合相關(guān)法律規(guī)范進行全面清理。對于嚴(yán)重滯后的法律規(guī)范果斷予以廢除，對不同法律規(guī)范之間存在的立法沖突及時予以甄別處理，對立法空白及時予以補充完善。通過立法的形式消除軍民體系分離的法律制度障礙，完善軍民融合法治化的法律制度基礎(chǔ)。

要積極推進《中華人民共和國軍民融合促進法》等軍民融合綜合性法律的制定和實施工作，對軍民融合發(fā)展的方針、原則、組織機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運行機制、責(zé)任義務(wù)、配套保障和法律責(zé)任等各方面的內(nèi)容予以明確。此外，必須下大力氣解決當(dāng)前軍民融合法律規(guī)范層級較低、權(quán)威性低和執(zhí)行力不強的問題，重新修訂和完善既存軍民融合法律規(guī)范，提升立法層級，通過法律清理工作解決我國軍民融合立法在軍品采購、知識產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入等方面不配套、不協(xié)調(diào)，甚至互不兼容、相互矛盾的問題。對于大量存在的立法空白，應(yīng)當(dāng)遵循積極穩(wěn)妥的方針，適當(dāng)向國民經(jīng)濟動員、軍事人才培養(yǎng)、軍事人力資源開發(fā)、軍隊社會化保障和國防基本設(shè)施建設(shè)以及海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等新興領(lǐng)域的基本立法傾斜，然后逐步完善和細化。

2017年6月20日，習(xí)近平同志在中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議上再次強調(diào)：“推進軍民融合深度發(fā)展，要善于運用法治思維和法治方式推動工作，發(fā)揮好法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，加快推進軍民融合相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作?！碑?dāng)前，軍民融合發(fā)展已經(jīng)納入法治化軌道，我們必須加快出臺保障軍民融合發(fā)展的綜合性法律，對統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的重大問題作出具體規(guī)范，加快構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系，促進軍民深度融合發(fā)展工作走向科學(xué)化、法治化、規(guī)范化。

三是建立軍事需求管理法律制度和風(fēng)險評估法律制度，確保國防安全。中國特色軍民融合法律體系的構(gòu)建相較于國家其他絕大多數(shù)領(lǐng)域法律體系的構(gòu)建的顯著特點是，軍民融合法律體系的構(gòu)建必須要更多地關(guān)注國防安全，有效規(guī)避軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種安全風(fēng)險，在保證市場經(jīng)濟主體作用的同時，高度重視以立法的形式保障國家軍事需求主導(dǎo)作用的發(fā)揮；在尊重個體相關(guān)權(quán)益的同時，堅決捍衛(wèi)國家的根本經(jīng)濟利益和軍事利益。國防安全事關(guān)國家建設(shè)和發(fā)展全局，構(gòu)建中國特色軍民融合法律體系應(yīng)當(dāng)首先明確國家軍事需求，依法建立軍事需求管理法律制度?！鞍凑铡畤野踩姑蝿?wù)——能力需求——要素需求的邏輯鏈條，使‘軍事需求提報生成——軍事需求論證評估——軍事需求執(zhí)行落實——軍事需求調(diào)整反饋四個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成一個‘自上而下、逐步求精的軍事需求閉環(huán)反饋系統(tǒng)。”并以立法的形式予以固定和保障落實，逐步改變當(dāng)前自下而上、逐級匯總的提報生成方式，依法保證軍民融合的發(fā)展方向，提高融合效率。同時，中國特色軍民融合法律體系的構(gòu)建必須要考慮國防安全風(fēng)險的問題。在推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略過程中，要通過軍民融合立法重點防止和規(guī)避國防高科技擴散的風(fēng)險和涉密信息泄露風(fēng)險，對于可能出現(xiàn)的其他國防安全風(fēng)險還可以通過普通立法或政策調(diào)整予以規(guī)避。

長期以來，我國國防科技工業(yè)處于封閉或半封閉狀態(tài)，軍用技術(shù)、軍品采購等信息保密性強，信息發(fā)布范圍有限，地方單位獲得相關(guān)信息的渠道少，難度大。“國防保密部門也一貫重視保密，輕視解密工作，這使得軍用技術(shù)和需求信息往往無法詳細、準(zhǔn)確地給出，阻礙了軍用技術(shù)等信息向地方單位的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化?！辫b于有效的信息交流和技術(shù)交換是軍民融合得以推進的必要條件，這種封閉隔離的狀況隨著軍民融合戰(zhàn)略的推進正在加速改變。與此同時，相關(guān)的法律制度并沒有及時予以完善。為此，應(yīng)當(dāng)通過立法的形式積極探索建立軍用信息密級分類管理制度，對重要的相關(guān)信息，在數(shù)據(jù)平臺發(fā)布時采取“去背景化”處理方式，分解技術(shù)內(nèi)容，隱藏軍事背景，使得承擔(dān)任務(wù)的企業(yè)難以掌握技術(shù)成果的軍事用途。同時，完善市場準(zhǔn)入法律制度，實施分類審查準(zhǔn)入，建立準(zhǔn)入管理協(xié)調(diào)機制。對軍用產(chǎn)品和技術(shù)的生產(chǎn)及使用單位要進行保密認證和質(zhì)量管理體系認證，確保國家秘密安全。endprint

（中國政法大學(xué)軍事法專業(yè)博士研究生、中國人民武裝警察學(xué)院講師李敏對本文亦有貢獻）

注釋

《習(xí)近平在出席解放軍代表團全體會議時強調(diào) 深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略 努力開創(chuàng)強軍興軍新局面》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0313/c1024-26685490.html。

于川信：《軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展論》，北京：軍事科學(xué)出版社，2014年，第1、47頁。

叢文勝：《國防法治——國防和軍隊建設(shè)法治化》，北京：解放軍出版社，2016年，第21頁。

《中國軍民融合發(fā)展報告2015》，北京：國防大學(xué)出版社，2015年，第126頁。

《習(xí)近平在十二屆全國人大四次會議解放軍代表團全體會議上的講話》，《解放軍報》，2016年3月13日，第1版。

《習(xí)近平主持軍民融合委員會全體會議》，網(wǎng)易，http：//money.163.com/17/0620/20/CNDB1D05002581PP.html。

中國特色軍民融合法律體系在結(jié)構(gòu)上以三大層次的法律規(guī)范為主體，在內(nèi)容上以四大領(lǐng)域的法律規(guī)范為重點，在技術(shù)上以兩大類別的法律規(guī)范為基礎(chǔ)。三個層次是將體系縱向劃分為國家法律層面、國務(wù)院行政法規(guī)和軍事法規(guī)層面以及地方性法規(guī)和規(guī)章層面；四大領(lǐng)域指體系涉及的內(nèi)容從橫向上主要包括武器裝備、人才培養(yǎng)、軍隊社會化保障以及國防動員四方面內(nèi)容；兩大類別指體系在技術(shù)上可分為軍民融合綜合立法和分類立法。

《中國軍民融合發(fā)展報告2016》，北京：國防大學(xué)出版社，2016年，第36、21、77頁。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm。

《兩會受權(quán)發(fā)布：政府工作報告》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017lh/2017-03/16/c_1120638890.htm。

《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上的講話》，《解放軍報》，2016年1月19日，第1版。

陳麗平：《開啟國防和軍隊法治建設(shè)新時代——訪中國政法大學(xué)教授叢文勝》，《法制日報》，2016年1月7日，第9版。

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顧桐菲：《軍民融合裝備市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，北京：國防工業(yè)出版社，2017年，第181頁。

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馮媛：《軍民融合創(chuàng)新與治理》，北京：中國財富出版社，2017年，第76頁。

早在2005年，原總后勤部就上線了軍隊物資采購網(wǎng)，提高了軍隊物資采購的透明度。2015年初，全軍武器裝備采購信息網(wǎng)（www.weain.mil.cn）正式上線運行，為推動我國軍民融合深度發(fā)展構(gòu)建了全新的信息平臺。2015年11月和2016年11月，工業(yè)和信息化部辦公廳、國防科工局綜合司連續(xù)兩年聯(lián)合印發(fā)了年度《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》。

責(zé) 編∕樊保玲endprint