張彩娟

【摘要】黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，我國(guó)的法治化建設(shè)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。與此同時(shí)，我國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)的供需矛盾也日益凸顯。法律援助逐漸成為緩解這一矛盾的重要途徑。本文在此背景下，簡(jiǎn)要介紹了我國(guó)法律援助的發(fā)展歷程和主要特征，并著重分析了當(dāng)前我國(guó)的法律援助工作存在的主要問(wèn)題以及進(jìn)一步深化改革的相應(yīng)措施建議。

【關(guān)鍵詞】法治建設(shè) 法律服務(wù) 法律援助

【中圖分類號(hào)】 D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.009

法律援助建設(shè)的法治背景

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記從黨和國(guó)家事業(yè)全局的高度，不斷豐富和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，這標(biāo)志著我國(guó)的法治化建設(shè)進(jìn)入到新的歷史階段。新的法治建設(shè)時(shí)期，黨中央明確提出了要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，其中的重要一項(xiàng)就是要不斷推進(jìn)我國(guó)的法律援助制度建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)的法律服務(wù)市場(chǎng)中大量法律援助需求與有限的法律援助資源之間矛盾突出，這成為我們必須大力加強(qiáng)法律援助工作的根本原因。

我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)決定了法律援助是作為法治中國(guó)的一種應(yīng)然要求而存在的。我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，應(yīng)堅(jiān)持司法為民，法律服務(wù)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是最廣大的人民群體。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了改革攻堅(jiān)期和深水期，社會(huì)各種矛盾逐漸積累凸顯出來(lái)，由此引發(fā)的一系列法治問(wèn)題，法律矛盾和法律糾紛案件急劇增加。另一方面，隨著普法工作的日益深入，整體來(lái)講，人們的法律意識(shí)也得到了不斷增強(qiáng)，這使得人們對(duì)法律服務(wù)的需求日益增加。

隨著改革建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民社會(huì)內(nèi)部也出現(xiàn)了一定的群體分化。一部分群體因?yàn)樽プ×烁母锏南葯C(jī)實(shí)現(xiàn)了自身的良好發(fā)展，積累了更多的資源。不管是出于經(jīng)濟(jì)的、文化的還是社會(huì)的原因，對(duì)于那些沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力而又面臨法律糾紛的弱勢(shì)群體，根據(jù)“法律面前人人平等”的基本原則，應(yīng)該合理調(diào)配資源來(lái)保障他們的基本權(quán)利。此外，法治公平不僅僅體現(xiàn)在法律服務(wù)的對(duì)象是全體人民，還體現(xiàn)在司法的程序上。這就需要完善的制度設(shè)計(jì)調(diào)動(dòng)大量專業(yè)的法律服務(wù)人員來(lái)推行，充分保證司法公正，保障人民群體的整體正義。

然而，當(dāng)前我國(guó)的法律服務(wù)體系尚不完善。法律服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不夠完備，法律服務(wù)的有效開(kāi)展缺乏充分的法律依據(jù)，法律服務(wù)的門(mén)類尚不齊全，并且法律服務(wù)的資源分布不均，法律服務(wù)供應(yīng)在城鄉(xiāng)之間、東中西部地區(qū)間布局不平衡，法律服務(wù)的資源未得到合理配置。此外，法律服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平還有待提高，不管是思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)還是職業(yè)道德素養(yǎng)都需要進(jìn)一步增強(qiáng)。總的來(lái)講，我國(guó)的法律服務(wù)體系服務(wù)總量、資源布局、結(jié)構(gòu)機(jī)制等方面尚存在諸多不足，法律服務(wù)體系的增長(zhǎng)機(jī)制、管理機(jī)制以及保障機(jī)制都需要更大的建設(shè)空間，法律服務(wù)的層次不夠多樣，質(zhì)量難以保證，使法律服務(wù)無(wú)法滿足人們的實(shí)際需要。

我國(guó)“兩不四自”的律師制度改革一方面加快了律師行業(yè)的專業(yè)化，另一方面，職業(yè)法律服務(wù)隊(duì)伍的擴(kuò)張也加劇了法律系統(tǒng)與社會(huì)生活之間的距離，比如律師服務(wù)的高收費(fèi)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難的群眾打不起官司，加之法律市場(chǎng)的不規(guī)范和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，使得法律服務(wù)市場(chǎng)的供需矛盾日益尖銳。這就需要我們?cè)诂F(xiàn)存的法律服務(wù)體制中查漏補(bǔ)缺。法律援助逐漸成為緩解這一矛盾的重要渠道和廣大人民群眾尤其是困難群體的法治守望。

我國(guó)法律援助的發(fā)展及特征

法律援助的雛形最早在15世紀(jì)的蘇格蘭出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)是以英國(guó)議會(huì)法令的形式來(lái)保障貧窮的民事訴訟當(dāng)事人獲得免費(fèi)的律師幫助及其他相關(guān)費(fèi)用。此后，法律援助制度在西方社會(huì)得到了較好的發(fā)展與完善。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也逐步建立起現(xiàn)代法律援助制度。當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，法治、公正和平等成為法律援助制度建設(shè)的三項(xiàng)基本原則。

我國(guó)最早在20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始探索建立法律援助制度，并于1994年開(kāi)始試行法律援助制度，1996年，“法律援助”被首次寫(xiě)入《刑事訴訟法》?！堵蓭煼ā分忻鞔_了律師應(yīng)承擔(dān)法律援助的法定義務(wù)，各地隨之初步形成了各具代表性的法律援助提供模式。到2003年由國(guó)務(wù)院制定并正式頒布了《法律援助條例》，確立了法律援助的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。《條例》指出由政府組織實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助服務(wù)，國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理。隨后，從中央到地方逐級(jí)設(shè)立了法律援助機(jī)構(gòu)以專門(mén)監(jiān)管法律援助事務(wù)。

總的來(lái)講，我國(guó)的法律援助制度由政府設(shè)立相應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)來(lái)組織法律援助人員及其社會(huì)各類志愿人員，為經(jīng)濟(jì)困難的弱勢(shì)群體以及特殊案件中的當(dāng)事人進(jìn)行免費(fèi)法律服務(wù)提供，以保障這部分群體的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的法律制度。法律援助制度具有政府的責(zé)任性、對(duì)象的特定性以及服務(wù)的無(wú)償性等顯著特征。

法治化進(jìn)程中全面推進(jìn)法律援助建設(shè)

法律援助更是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)司法平等和社會(huì)正義的重要渠道。法律援助讓由于經(jīng)濟(jì)、生理等原因而致貧的弱勢(shì)群體打得起官司，從而得到司法公正對(duì)待，維護(hù)自身的合法權(quán)益。然而，我國(guó)的法律援助制度建設(shè)目前仍不夠完善，無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的法律援助需求，需要全面改革。當(dāng)前，我國(guó)迫切需要尋求建立職能明確、高效運(yùn)作、成本低廉、又符合社會(huì)公平正義和我國(guó)國(guó)情的法律援助模式。

提高認(rèn)識(shí)，明確職能，完善制度建設(shè)。整體正義對(duì)社會(huì)秩序的重要性日益凸顯，因此，法律援助的制度設(shè)置理應(yīng)作為一項(xiàng)重要的國(guó)家事務(wù)。一方面，法律援助是一項(xiàng)重要的政府職能，是建設(shè)法治化政府、服務(wù)型政府的重要表現(xiàn)。另一方面，法律援助在性質(zhì)上更是針對(duì)弱勢(shì)群體的一項(xiàng)法定保障制度，作為一項(xiàng)重要的民生工程，法律援助制度通過(guò)為貧困或處于不利地位的弱勢(shì)群體提供免費(fèi)的法律服務(wù)來(lái)保障其法定權(quán)利，它關(guān)系到最廣大人民的根本利益，關(guān)系到我國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。然而，目前我國(guó)政府和社會(huì)對(duì)法律援助的認(rèn)識(shí)高度還不夠，法律援助理應(yīng)從維護(hù)政治穩(wěn)定、保障人權(quán)、提升人民生活質(zhì)量的高度去加以重視，并提到憲法議程中，但我國(guó)憲法里并沒(méi)有關(guān)于法律援助的特別規(guī)定。目前我國(guó)的法律援助條例屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，屬于憲法的下位法，立法層次低，使得法律援助在實(shí)踐中遭遇到較大的阻礙。隨著我國(guó)法治化建設(shè)的不斷推進(jìn)，法律援助的立法問(wèn)題越來(lái)越凸顯出來(lái)。endprint

我國(guó)目前的法律援助宣傳力度不夠，群眾知曉率不夠高，公眾對(duì)法律援助的了解度和社會(huì)滿意度還有待提高。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響，許多人認(rèn)為不花錢(qián)得不到法律援助，或者即使得到了法律援助也只是走過(guò)場(chǎng)，對(duì)自身并不能起到實(shí)質(zhì)的幫助，這使得受援人的積極性和期望值表現(xiàn)較低。

在法律援助制度建設(shè)方面還需要深刻思考政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。如果完全由政府出資來(lái)保障法律援助的經(jīng)費(fèi)支出，雖然能在一定程度上保障國(guó)家對(duì)法律援助工作的調(diào)控力，但是由于缺乏同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，往往會(huì)帶來(lái)援助律師辦案積極性較弱、援助形式呆板、靈活性較差，法律援助服務(wù)質(zhì)量難以保證等問(wèn)題。相反地，如果將法律援助服務(wù)完全交由市場(chǎng)，又會(huì)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)困難、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、受惠群體有限等一系列問(wèn)題。因此，需要在政府調(diào)控和法律市場(chǎng)自主支配之間找到更好的結(jié)合點(diǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)法律援助的主要職能部門(mén)是司法行政機(jī)關(guān)，因此，應(yīng)該明確政府職能，切實(shí)發(fā)揮司法、行政機(jī)關(guān)在法律援助工作中的作用，一方面不斷加強(qiáng)對(duì)各法律援助中心的科學(xué)指導(dǎo)和監(jiān)督，另一方面應(yīng)該切實(shí)地將法律援助工作開(kāi)展中遇到的各種困難和問(wèn)題及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)，為法律援助建設(shè)爭(zhēng)取資源。此外，在法律援助政策的貫徹落實(shí)當(dāng)中，應(yīng)該進(jìn)行規(guī)范管理，建立法律援助案件辦理評(píng)估體系，讓法律援助在陽(yáng)光下進(jìn)行，讓公民真正感受到法治陽(yáng)光。

保證質(zhì)量，增加經(jīng)費(fèi)和人才。當(dāng)前，我國(guó)法律援助最大的阻礙就是資金和隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，使得法律援助的質(zhì)量難以保證。經(jīng)費(fèi)缺口一直是制約我國(guó)法律援助工作的重要瓶頸。一方面，法律援助的相關(guān)法律條例的立法層面不高，在頂層設(shè)計(jì)中所處的位置難免會(huì)遭遇“順帶”的尷尬境地；另一方面，基層存在著財(cái)政困難，法律援助所需要的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)并沒(méi)有嚴(yán)格納入到政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中。此外，當(dāng)前的法律高等教育中缺少對(duì)法律援助方面的專業(yè)人才培養(yǎng)。因此，法律援助工作者所能支配的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源以及文化資源有限。在政府層面，應(yīng)將建立起法律援助的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，法律原則上應(yīng)該納入到同級(jí)財(cái)政預(yù)算當(dāng)中。此外，還要進(jìn)一步開(kāi)拓法律援助的經(jīng)費(fèi)籌措渠道，比如設(shè)立專門(mén)的救援基金，而且法援基金會(huì)在繼續(xù)鞏固維護(hù)現(xiàn)有募資渠道的基礎(chǔ)上還應(yīng)不斷加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)各界的聯(lián)系。比如中國(guó)法律援助基金會(huì)就通過(guò)“1+1”中國(guó)法律援助志愿者行動(dòng)和中央轉(zhuǎn)向彩票公益金法律援助項(xiàng)目，搭建起了與外界聯(lián)合的橋梁，從而讓法律援助惠及更廣。高校以及行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)該積極響應(yīng)法律援助的號(hào)召，為法律援助建設(shè)培養(yǎng)和輸送更多更專業(yè)的優(yōu)秀人才。

此外，由于缺乏良好的監(jiān)督機(jī)制，法律援助人員的素質(zhì)參差不齊，法律援助中存在著亂收費(fèi)現(xiàn)象，應(yīng)擴(kuò)大法律援助隊(duì)伍的建設(shè)，從中挑選專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)道德過(guò)硬的法律工作人員參與法律援助工作，設(shè)立評(píng)價(jià)考核體系，加強(qiáng)不合格人員的及時(shí)退出。要想長(zhǎng)久保持法律援助的質(zhì)量，還需要不斷適應(yīng)現(xiàn)代化的法律服務(wù)市場(chǎng)的需求，改革升級(jí)法律援助中心管理系統(tǒng)，加強(qiáng)法律援助工作的信息化建設(shè)，搭建信息服務(wù)系統(tǒng)和平臺(tái)，不斷提高法律援助的專業(yè)化水平。

聯(lián)結(jié)社會(huì)資源，深入基層，拓寬惠及面。當(dāng)前，我國(guó)的法律援助服務(wù)體系主要與行政體系相聯(lián)結(jié)，設(shè)有國(guó)家級(jí)、省區(qū)級(jí)、地市級(jí)以及縣區(qū)級(jí)四層均由相應(yīng)司法機(jī)構(gòu)和部門(mén)指導(dǎo)、監(jiān)督的法律援助中心。在具體的法律援助實(shí)踐中，由于政府用于法律援助的人力、財(cái)力等資源受限，除了這四級(jí)組織架構(gòu)，人民團(tuán)體也建立了各類法律援助組織，成為我國(guó)法律援助服務(wù)體系的重要補(bǔ)充。要建構(gòu)起滿足人民需要的法律援助網(wǎng)絡(luò)體系需要各方合力推進(jìn)。法律援助是一項(xiàng)特殊的民生工程，需要政府的大力支持，更離不開(kāi)社會(huì)的廣泛參與和配合。法律援助的人員應(yīng)當(dāng)具有多樣性，只要能夠利用自身資源通過(guò)合法渠道提供法律援助的人員都不應(yīng)該被排除在外，除了執(zhí)業(yè)律師、法律援助機(jī)構(gòu)工作人員，還包括廣大的人民團(tuán)體。其實(shí)，我國(guó)有一支熱衷公益事業(yè)、法律素養(yǎng)和事業(yè)道德較好的法律援助隊(duì)伍，只是需要加以科學(xué)引導(dǎo)和鼓勵(lì)。因此，法律援助不應(yīng)該也不可能是體制內(nèi)的法律“扶貧”，而是社會(huì)共建的法治“小康”。要改變過(guò)去將法律問(wèn)題高度政治化的慣性思維，充分依靠婦聯(lián)、工商、共青團(tuán)、高校研究機(jī)構(gòu)等人民團(tuán)體的力量，增加法律援助服務(wù)供給，尋求法律服務(wù)“供給”與法律服務(wù)“需求”之間的基本適度和平衡。這也是實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與法律援助市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)兩者間的協(xié)調(diào)平衡的有效途徑之一。

法律案件援助的質(zhì)量直接關(guān)系到法律援助的公信力和人民群眾的根本利益。在法律援助實(shí)踐中，由于經(jīng)費(fèi)、人員等方面的限制，經(jīng)常出現(xiàn)法律援助過(guò)程中案件指派審查審批不科學(xué)、走過(guò)場(chǎng)、不充分辯護(hù)等種種問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾對(duì)我國(guó)法律服務(wù)體系的信任。特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，法治與本土資源常常會(huì)正面遭遇沖擊，國(guó)家法的主體地位受到本土資源的侵蝕，鄉(xiāng)村地區(qū)人民對(duì)法律援助的渴望更甚。因此，法律援助工作需要更接地氣，真正深入基層。不斷推動(dòng)法律援助服務(wù)向基層延伸，一方面規(guī)范發(fā)展基層法律援助工作站，建立健全縣鄉(xiāng)村多級(jí)法律援助工作系統(tǒng)，另一方面要進(jìn)一步改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助面貌，加大對(duì)這些地區(qū)的扶持力度，從政策上、資金上不斷鼓勵(lì)、引導(dǎo)優(yōu)秀的法律工作人才向這些地區(qū)合理流動(dòng)。

（本文系國(guó)家民委項(xiàng)目“少數(shù)民族流動(dòng)兒童融入城市教育的法治保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為14XNZ003）

參考文獻(xiàn)

殷夢(mèng)雯，2016，《初探我國(guó)法律援助的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，第22期。

責(zé) 編/楊昀赟endprint