孟倩 劉瑞 李穎

【摘要】：中國(guó)土地制度是從適應(yīng)中國(guó)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要面逐步建立并完善起來(lái)的，即在保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約用地、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、參與國(guó)家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。文章對(duì)完善土地管理制度進(jìn)行了討論。

【關(guān)鍵詞】：土地管理制度；問(wèn)題；完善措施

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民和農(nóng)村的范疇，它是聯(lián)結(jié)農(nóng)村與城市的紐帶，是各方利益的交織點(diǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地改革和制度建設(shè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度的問(wèn)題

1.1土地征收制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第4款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。目前，征地制度存在的主要問(wèn)題有：征地范圍過(guò)寬。大量經(jīng)營(yíng)性用地和城市規(guī)進(jìn)區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，也以“公共利益”和“國(guó)家建設(shè)”名義征用，農(nóng)民感到難惟接受。補(bǔ)償太低。政府付給集體和農(nóng)民的征地費(fèi)用，與土地的市場(chǎng)價(jià)格差距太大，引起農(nóng)民不滿。對(duì)因征地面產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置。集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系中，對(duì)農(nóng)民的利益保障不夠。

1.2土地有償使用制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第5款指出“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除處?！碑?dāng)前中國(guó)土地使用制度離規(guī)范化的土地市場(chǎng)尚存在較大差距，具體體現(xiàn)在：土地市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當(dāng)比重；土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效；城鄉(xiāng)土地收益分配嚴(yán)重失衡。由于農(nóng)民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大可能累積許多新的矛盾。

1.3土地用途管制

《土地管理法》第一章《總則》第4條指出“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)“法制型、服務(wù)型”政府的要求相比，中國(guó)土地用途管制制度存在的問(wèn)題有：規(guī)劃彈性不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃要?jiǎng)澐滞恋乩脜^(qū)，明確每一塊土地的用途。土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實(shí)施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計(jì)劃指標(biāo)屢屢突破的現(xiàn)象普遍。管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內(nèi)容重復(fù)、審批鏈條長(zhǎng)、審批權(quán)限設(shè)置不合理等問(wèn)題；與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境變化的不確定性不相適應(yīng)，不利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變。

1.4土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度

《土地管理法》第27條規(guī)定“國(guó)家建立土地調(diào)查制度”，第29條規(guī)定“國(guó)家建立土地統(tǒng)計(jì)制度”。當(dāng)前土地調(diào)查制度仍存在不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的方面：土地調(diào)查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，更成為地方在耕地保護(hù)、規(guī)劃編制、計(jì)劃指標(biāo)分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展，要求土地調(diào)查及時(shí)、快速、準(zhǔn)確。面基層調(diào)查人員和時(shí)間都難以保證，中介機(jī)構(gòu)雙良莠不齊，實(shí)際工作中規(guī)范化管理難度大，成果質(zhì)量高低不一，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。在全面建設(shè)小康社會(huì)和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的開(kāi)勢(shì)下，土地質(zhì)量日益引發(fā)關(guān)注，土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出，單純以數(shù)量和生產(chǎn)功能為主的調(diào)查顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，急需進(jìn)一步向土地質(zhì)量和土地生態(tài)狀況調(diào)查擴(kuò)展。

1.5耕地保護(hù)制度

《土地管理法》第27條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。”第34條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?！蹦壳案乇Ｗo(hù)存在問(wèn)題有：占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣；后備資源匱乏，補(bǔ)充耕地越來(lái)越難，甚至無(wú)地可補(bǔ)；補(bǔ)充耕地質(zhì)量低。土地資源日益稀缺面土地供需矛盾無(wú)法解決和土地資產(chǎn)日益顯化而土地各方利益無(wú)法協(xié)調(diào)的反映。

二、完善土地管理制度的對(duì)策

2.1嚴(yán)格界定公共利益的外延和內(nèi)涵

我國(guó)現(xiàn)行與農(nóng)村土地征用有關(guān)的法律法規(guī)中強(qiáng)調(diào)，國(guó)家為了公共利益需要可以對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。公共利益需要是目前農(nóng)村土地征用制度存在的法律基礎(chǔ)，但正是這一法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致近年土地圈占現(xiàn)象非常普遍，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。國(guó)家公共利益需要委籠統(tǒng)，需要在以后的法律中進(jìn)行明確界定。一個(gè)讓農(nóng)戶迷惑的典型事例是地方政府征用城郊農(nóng)村土地高價(jià)賣給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，農(nóng)民很難把這種商業(yè)運(yùn)作同國(guó)家公共利益結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致征地拆遷矛盾日趨尖銳。征用土地的行為實(shí)際上是由具體的部門和個(gè)人做出的，公共利益規(guī)定不明確、不具體，為土地潛在使用者和征地的辦事人員提供了規(guī)避法律責(zé)任的理由。農(nóng)戶因?yàn)樽陨淼奶卣魇欠稚⒌?，農(nóng)戶的利益也是分散的，即使征地涉及到許多農(nóng)民也是如此，而任何組織機(jī)構(gòu)，對(duì)可以以公共利益的名義實(shí)施圈占土地的行為，建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上賺取土地差價(jià)。

2.2建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，監(jiān)管土地交易行為

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，這種城鄉(xiāng)分割的市場(chǎng)體系越來(lái)越難以適應(yīng)優(yōu)化資源配置的要求，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這就需要針對(duì)目前土地市場(chǎng)狀況，充分發(fā)揮土地政策參與宏觀調(diào)控的效率。需要及時(shí)出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范交易行為，探討集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)對(duì)接的可能性及市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)則，為將來(lái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。同進(jìn)充分利用城鎮(zhèn)已有的土地市場(chǎng)交易資料，發(fā)布土地市場(chǎng)信息，監(jiān)管土地一級(jí)市場(chǎng)交易行為。充分運(yùn)用價(jià)格杠桿，對(duì)存量用地和增量用地實(shí)行不同的價(jià)格，提高增量用地的取得成本，控制增量用地需求，提高城市化的質(zhì)量。

2.3深化改革，平衡土地收益分配

土地的租、稅費(fèi)是土地流轉(zhuǎn)和交換中利益主體在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，也是利益分割的主要方式。在財(cái)政分權(quán)的框架下，土地流轉(zhuǎn)中利益的獲取成為地方政府預(yù)算外財(cái)政收入的主要源泉。據(jù)測(cè)算，在政府征用農(nóng)村土地過(guò)程中，農(nóng)民獲得的土地增值收益不到5%--10%，地方政府獲得的利益是50%--60%，國(guó)家獲得的利益大約為30%。地方政府濫用征地權(quán)，獲得預(yù)算外財(cái)政收入，以補(bǔ)帖其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖動(dòng)。因此，中央政府應(yīng)該對(duì)土地增值收益的分配進(jìn)行明確規(guī)定，以充分保障被征地農(nóng)戶的權(quán)益，約束地方政府征地的沖動(dòng)，再說(shuō)，農(nóng)村土地總是有限的，長(zhǎng)期依靠“土地財(cái)政”也難以可持續(xù)發(fā)展。

2.4完善農(nóng)村土地管體系

省級(jí)政府依照法律法規(guī)制定土地管理規(guī)章，執(zhí)行及編制省級(jí)土地利用總體規(guī)劃及處理土地違法案件等。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行有效管理是中央政府和地方各級(jí)政府的共同職責(zé)，現(xiàn)行土地管理體系中，土地管理部門分為中央、省、市、縣四級(jí)。但由于市、縣的短期行為及局部利益或受地方政府的影響，難以綜合考慮全局利益或宏觀利益，土地管理權(quán)力應(yīng)集中于中央和省級(jí)政府的土地管理部門。省級(jí)以下土地管理部門的人事任免由上級(jí)土地管理部門直接任命，不再隸屬市、縣當(dāng)?shù)卣芾?，排除地方政府?duì)土地管理工作的種種干擾，保障土地管理的宏觀性、戰(zhàn)略性，保證執(zhí)法的公正性和有效性，維護(hù)國(guó)家土地安全。

三、結(jié)束語(yǔ)

土地管理需要科學(xué)和合理地劃分中央和地方政府的責(zé)任。我國(guó)土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區(qū)域土地利用；省級(jí)土地管理部門主要管理城市體系規(guī)劃和建設(shè)，作為耕地保護(hù)的責(zé)任主全負(fù)責(zé)區(qū)域耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡和土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整量；地（市）政府土地管理部門主要負(fù)責(zé)區(qū)域中心城市規(guī)劃和建設(shè)；縣（市）政府土地管理部門主要負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃、管理和實(shí)施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管城部門主要負(fù)責(zé)土地權(quán)籍管理，土地利用監(jiān)測(cè)。我國(guó)土地行政管理體制改革，垂直管理和分級(jí)管理相結(jié)合，減省條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預(yù)，正確履行政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能，還權(quán)于民、不權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)。

參考文獻(xiàn)：

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