單瑩瑩

摘 要：本文從一起行政訴訟敗訴案件談起，分析領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維在企業(yè)管理和行政執(zhí)法決策中的重要作用。通過比較分析，認(rèn)為法治才是歷史和時代的選擇。建議在培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的過程中，注重規(guī)則思維、正義思維、契約思維和程序思維等能力培養(yǎng)，以領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維提升促進法治煙草建設(shè)出成果。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維；法治煙草

一、從一起煙草專賣局?jǐn)≡V案件談起

S市煙草專賣局于洪分局接電話舉報稱，于某在鐵西區(qū)庫房存有大量非法渠道獲得的卷煙。該局立案后，經(jīng)詢問，于某承認(rèn)自己的違法行為。該局遂作出行政處罰決定。于某繳納了7000多元罰款，但對行政處罰不服，向于洪區(qū)人民法院提起訴訟。

法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告對違反煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的行為有權(quán)進行查處，但根據(jù)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》，煙草專賣行政處罰案件應(yīng)由違法行為發(fā)生地的機關(guān)管轄。于某違法行為發(fā)生地為鐵西區(qū)，不屬于被告管轄范圍，因此被告被訴具體行政行為超越職權(quán)。據(jù)此，法院撤銷了被告的行政處罰決定。

S市于洪分局為何在一場行政訴訟中走了“麥城”？因為行政行為，既要實體合法，也要程序合法。可見，“程序思維”的必要性和重要性。行政決策是煙草專賣執(zhí)法工作的中心環(huán)節(jié)，是行政機關(guān)實施行政管理過程中行政職權(quán)的具體體現(xiàn)。現(xiàn)實中，仍有個別領(lǐng)導(dǎo)干部依然習(xí)慣于依靠長官意志、簡單的行政命令，慣性思維來進行行政決策，這樣就很容易損害行政相對人的合法權(quán)益。上述案例，從立案到處罰決定，從基層執(zhí)法人員到審批領(lǐng)導(dǎo)，如果中間有任何一環(huán)節(jié)，任何一個人意識到程序違法，也不會導(dǎo)致敗訴的后果。而領(lǐng)導(dǎo)干部作為決策者，往往起著更為關(guān)鍵的作用，要想避免決策失誤，就必須培養(yǎng)法治思維，在法律規(guī)定的范圍行使職權(quán)，這不僅是實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化的必然要求，更是實現(xiàn)法治煙草的內(nèi)在要求。

二、法治思維基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會確立了“全面依法治國”的戰(zhàn)略布局。圍繞著“全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的法治工程，其中一項重要目標(biāo)就是“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。法治思維和法治方式，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在新時期提出和形成的一個全新概念和全新理論它是全面推進依法治國的具體內(nèi)容。

（一）法治思維的概念

對于什么是法治思維，學(xué)者們眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為“法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認(rèn)識事物、判斷是非、解決問題的思維方式?！币灿袑W(xué)者指出“法治思維就是將法治的諸種要求運用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。”但無論哪種觀點，大多將法治思維與人治思維相對立?；蛘哒f，是一種“合法性思維”。筆者認(rèn)為，“法治思維”就是一種符合法治精神的思維模式，在這種思維支配下的行為模式就是“法治方式”。

（二）人治與法治的交鋒碰撞

探討領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成，那么，“人治”就不可避免的要被提及。在我國，“人治論”統(tǒng)治了上千年。從春秋時間儒家思想興起，到漢代“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，“人治論”成為中國文化中占據(jù)主導(dǎo)地位的思想一直延續(xù)至近現(xiàn)代。近代以來，我國開始了探索法治的百年歷程。從孫中山的“五權(quán)共和”到新中國建立，黨和政府探索法治道路，再到習(xí)近平總書記提出的“法治中國”的目標(biāo)。歷史和實踐充分表明了，走中國特色的法治道路是我黨百年探索的必然結(jié)果，是我黨總結(jié)歷史、立足當(dāng)前、著眼未來的時代抉擇。

為什么最終選擇法治而不是人治？首先，從歷史層面來看，法治是構(gòu)建現(xiàn)代國家的強國之路、富國之路和定國之路。商鞅變法、“一條鞭法”，每一次變革都帶來了一股清流，伴隨著政府稅收增加，工商業(yè)不斷進步。其次，從社會治理層面看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和長久之道。法律作為制度文明，是公共精神的載體，是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是明確、可預(yù)期的，其核心是調(diào)整權(quán)利義務(wù)等利益關(guān)系，是符合民心所向的規(guī)范體系。最后，從個體發(fā)展層面，法治是現(xiàn)代社會成本最低、機會最均等、和諧度最高的生活方式。規(guī)則的確定性降低了公民間的交易成本，有效防范了人民內(nèi)部矛盾激化。

三、如何培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維是一項系統(tǒng)工程，不是一朝一夕、一蹴而就的。重點要加強規(guī)則思維、程序思維等法治意識的培養(yǎng)，讓法治思維“內(nèi)化于心，外化于行”。在重大決策和行政審批過程中，嚴(yán)守法律底線，維護企業(yè)合法權(quán)益，樹立行政執(zhí)法權(quán)威。

（一）培養(yǎng)規(guī)則思維

亞里士多德曾說：真想解除一國的內(nèi)憂應(yīng)該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機會。在規(guī)則和行為的關(guān)系上，一定是先立規(guī)則后行為。沒有規(guī)矩不行，用事后制定的規(guī)矩規(guī)范過去的行為也不行。先立規(guī)矩后辦事不僅表現(xiàn)在一個國家的立法上，也表現(xiàn)在一個企業(yè)的制度上。制度可以是具體工作的細(xì)化，但不能低于法律的最低要求。在制定的過程中要嚴(yán)格把關(guān)，確保合法、合規(guī)。在制度的執(zhí)行過程中，不搞“特事特辦”、“一事一議”，嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定。目前，在煙草行業(yè)，仍有個別領(lǐng)導(dǎo)干部存在“官”本位思想。領(lǐng)導(dǎo)決策時仍然堅持經(jīng)驗主義、主觀主義，不考慮制度、法律相關(guān)，其實就是一種“人治”的表現(xiàn)。制度成了一紙空文，加之決策的不確定性，讓企業(yè)員工很難對自己的行為進行預(yù)測和評價，當(dāng)不安全感逐漸累加，結(jié)果導(dǎo)致問題越來越復(fù)雜，阻礙企業(yè)發(fā)展。

（二）培養(yǎng)正義思維

縱觀歷史，當(dāng)正義難以實現(xiàn)時，人們往往會感到“壓抑”，而當(dāng)整個社會正義得不到實現(xiàn)時，往往會帶來人們的反抗。如果一個國家沒有通過建立“良法”來化解或者緩和社會矛盾，那么很有可能滋生愚昧、無知和暴力。這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部，在制度的頂層設(shè)計過程中，導(dǎo)入正義思維，少用或者不用“口號、命令”，將制度細(xì)化到調(diào)整每一個可以想到的利害關(guān)系，讓每個人做出恰當(dāng)?shù)念A(yù)期和判斷，反而更利于解決實際工作中的問題。例如，在效能管理類制度構(gòu)建時，如果只表述為“按時上下班，不遲到、不早退”，而沒有相應(yīng)懲罰機制的話，很有可能大家都不會遵守，因為違反規(guī)則的成本很低，不足以引起重視。但是如果規(guī)定“凡上班遲到五分鐘的，扣除當(dāng)月全部工資”制度就能執(zhí)行到位了嗎？顯然也不會，因為懲罰措施與行為后果嚴(yán)重失衡。要么引起大家的不滿，紛紛辭職。要么在遲到后消極怠工“破罐子破摔”。無論哪種結(jié)果，都不是確立制度的初衷，與正義思維背道而馳。endprint

那么如何保證確立的規(guī)則、制度、文件等是正義的呢？我認(rèn)為，首先，出發(fā)點是立足于企業(yè)發(fā)展。企業(yè)的發(fā)展、進步是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點，這就要求我們的思維意識和行動方式都必須圍繞這一目標(biāo)而展開。其次，能夠捍衛(wèi)不同群體的合法權(quán)利。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切都和他們的利益有關(guān)?！碑?dāng)制度成為大家權(quán)益的捍衛(wèi)者時，人們就會自發(fā)的捍衛(wèi)制度。最后，從技術(shù)層面，要有具體的可操作性。改變“宜粗不宜細(xì)”的觀念，讓制度落地。

（三）培養(yǎng)契約思維

企業(yè)是各種生產(chǎn)要素所有者之間以及和顧客之間一系列契約的集合。企業(yè)通過契約建立，通過契約運行，從物資采購到卷煙營銷都依靠諸多合同聯(lián)系起來。什么是契約思維精神？筆者認(rèn)為契約思維包含平等觀念、自由觀念、誠信精神等方面。合同主體之間地位平等、待遇平等、機會平等，根據(jù)平等互惠原則，合同雙方訂立時要誠實行事，訂立后要嚴(yán)格守約。在合同訂立前，要對合同內(nèi)容進行嚴(yán)格審核，一旦訂立，要尊重合同，不能“出爾反爾”，除政策調(diào)整、不可抗力等因素外堅決履行合同，培育企業(yè)誠信品格。當(dāng)然，這并不意味著所有契約都要不折不扣的執(zhí)行，如果違反法律等強制性規(guī)定，有欺詐等情形出現(xiàn)時，要通過合法渠道解決。當(dāng)合同利益無法實現(xiàn)時，領(lǐng)導(dǎo)干部要堅決維權(quán)，杜絕“人情關(guān)系”，實現(xiàn)企業(yè)利益最大化。做好信守契約的傳承工作，當(dāng)企業(yè)法人或者人員、機構(gòu)設(shè)置等發(fā)生變化時，不影響合同效力，積極履行合同。

（四）培養(yǎng)程序思維

回歸到本文開頭舉得例子，煙草專賣執(zhí)法中“重實體、輕程序”思維仍然存在。在我國，程序思維的發(fā)展經(jīng)歷了從“實體”到“程序”，從“法定程序”到“正當(dāng)程序”的漸進過程。“正當(dāng)程序”要求行政機關(guān)遵循法律明確具體規(guī)定的程序性要求，而且要求即便法律沒有明確規(guī)定時也要遵循回避、中立、告知和說明理由等基本的程序性義務(wù)。但由于“正當(dāng)程序”的判斷標(biāo)準(zhǔn)多樣化，使得行政機關(guān)會傾向于不論何種情形都設(shè)置一種盡可能繁雜充分的程序，即“程序過度化”。其實，這也是沒有必要的。在煙草行政執(zhí)法過程中，應(yīng)從個案角度出發(fā)，不同重要性的案件應(yīng)當(dāng)適用不同標(biāo)準(zhǔn)的程序，程序的復(fù)雜性與事項的重要性、影響權(quán)益的關(guān)聯(lián)性相適應(yīng)。一直以來，許多；領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，程序合法就是權(quán)力行使的程序符合法定的程序要求，但在實踐中，往往遇到的情況是，法律沒有對某一類執(zhí)法行為具體規(guī)定程序要求，但被起訴后卻以“違反法定程序”為由判決行政機關(guān)敗訴。例如，在“非典”時期，法律并沒有明確、具體的規(guī)定政府要在這種情況下公開相關(guān)信息。但是如果沒有公開，實際上損害了公民基本的知情權(quán)，反而容易引發(fā)公民對社會管理主體喪失信賴。同樣，在法治煙草的建設(shè)過程中，也要求領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維意識，用發(fā)展的眼光分析并解決問題，勇敢正視危機，“實體”、“程序”并重，保障公民依法享有的各項權(quán)利。

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