朱羿嶧+冀文穎

【摘 要】 為完善我國船舶油污損害賠償基金的運(yùn)作和管理機(jī)制，介紹國際油污損害賠償基金、美國油污損害責(zé)任信托基金和加拿大船舶油污基金各自的設(shè)立依據(jù)和特點(diǎn)，從基金賠付的范圍、索賠順序、對(duì)賠付決定異議的處理、代位求償權(quán)制度等4個(gè)方面將我國船舶油污損害賠償基金與這3個(gè)國外油污損害賠償基金進(jìn)行比較，從完善國內(nèi)相關(guān)立法、賦予基金代位求償?shù)臋?quán)利、確定對(duì)我國基金賠付決定異議的處理方式、對(duì)油污事故應(yīng)急處置費(fèi)用的賠付作出專門規(guī)定、加強(qiáng)與油污保險(xiǎn)人的合作等5個(gè)方面提出完善我國油污損害賠償機(jī)制的建議。

【關(guān)鍵詞】 油污基金；損害賠償；代位求償權(quán)；賠付范圍

近年來，隨著我國能源需求的增加，石油運(yùn)輸進(jìn)港量持續(xù)增長(zhǎng)，我國水域發(fā)生船舶溢油污染事故的風(fēng)險(xiǎn)也隨之不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1973―2013年，在我國沿海共發(fā)生船舶溢油事故起，總溢油量約 t，其中溢油量逾50 t的重大溢油事故多達(dá)90起。

為保護(hù)我國海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展，我國于2012年7月1日建立了中國船舶油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱“我國油污基金”）。2015年6月18日，我國油污基金管理委員會(huì)在北京成立，標(biāo)志著具有中國特色的船舶油污損害賠償機(jī)制開始運(yùn)作。在幾年運(yùn)作中，我國油污基金在幫助油污受害人及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但也存在法律規(guī)定不完善、使用范圍狹窄等問題。

為完善我國油污基金的運(yùn)作和管理機(jī)制，將我國油污基金與國際油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱“國際油污基金”）、美國油污損害責(zé)任信托基金（以下簡(jiǎn)稱“美國油污基金”）和加拿大船舶油污基金（以下簡(jiǎn)稱“加拿大油污基金”）進(jìn)行比較，并提出完善建議。

1 國外三大油污損害賠償基金

1.1 國際油污基金

為確保船舶油污受害人得到足額賠償，國際上建立了由油船船舶有所人強(qiáng)制保險(xiǎn)加石油貨主攤款的油污損害賠償機(jī)制?！?992年國際油污損害民事責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱《CLC 92》）打造了船舶所有人及其保險(xiǎn)人第一層賠償保障（我國已經(jīng)加入《CLC 92》，但僅適用于香港地區(qū)），《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》（簡(jiǎn)稱《Fund 92》）和《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約的2003年議定書》（簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充基金議定書》）分別設(shè)立了第二、第三層的賠償保障。成員國境內(nèi)發(fā)生船舶油污事故，受害人無法從船舶所有人或其保險(xiǎn)人處獲得充分賠償時(shí)，可從國際油污基金獲得賠償。基金的賠償限額為2.03億特別提款權(quán)，補(bǔ)充基金的賠償限額為7.50億特別提款權(quán)。

1.2 美國油污基金

美國未參加國際油污基金，而是通過立法建立了總額達(dá)10億美元的美國油污基金。[1]美國油污基金分為緊急基金和常設(shè)基金兩部分。美國總統(tǒng)每年可以批準(zhǔn)總額不超過萬美元的緊急基金，用于清污和自然資源損害評(píng)估。美國油污基金中的常設(shè)基金由美國海岸警衛(wèi)隊(duì)下屬的國家油污基金中心管理。美國油污基金的運(yùn)作機(jī)制與國際油污基金的相似，由船舶所有人與貨主共同承擔(dān)油污損害賠償?shù)呢?zé)任，但美國對(duì)船舶所有人規(guī)定了更高的賠償責(zé)任限額。

1.3 加拿大油污基金

加拿大不僅是國際油污基金的成員國，而且還是世界上最早通過立法建立油污損害賠償機(jī)制的國家。發(fā)生溢油事故后，清污費(fèi)和部分賠償可由加拿大油污基金先行支付，隨后，加拿大油污基金按照國際公約和國內(nèi)法律向船舶所有人、國際油污基金追償。

2 我國船舶油污基金與3個(gè)國外 油污基金的比較

2.1 賠付范圍的比較

國際油污基金賠付的污染損害項(xiàng)目包括油船泄漏持久性油類污染造成的清污和預(yù)防措施費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損失、間接損失、純經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境損害和聘請(qǐng)顧問的費(fèi)用。

美國油污基金主要賠付污染損害造成的清污費(fèi)用、不動(dòng)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失、利潤(rùn)和收入的損失、政府收入損失、生活費(fèi)用損失、自然資源損害以及增加的公共服務(wù)費(fèi)用等。美國油污基金還支持研發(fā)評(píng)估油污對(duì)自然資源損害的技術(shù)。在某些情況下，油污責(zé)任人可以向美國油污基金索賠其支付的清除費(fèi)用和損失。

加拿大油污基金主要賠付各類船舶溢油的應(yīng)急處置費(fèi)用、超出國際油污基金賠償范圍的油污損害賠償、加拿大捕魚區(qū)內(nèi)的漁業(yè)收入損失。

我國油污基金主要賠付溢油清除費(fèi)用、漁業(yè)和旅游業(yè)遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失、恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等所產(chǎn)生的費(fèi)用。

相較而言，3個(gè)國外油污基金的賠付范圍廣，更有利于保護(hù)索賠人的利益。

2.2 索賠順序的比較

國際油污基金索賠指南規(guī)定：如果遭受污染損害的國家既是《CLC 92》的締約國，又是《Fund 92》的締約國，索賠人可向船舶所有人、船舶所有人的保險(xiǎn)人以及國際油污基金提出索賠申請(qǐng)。如發(fā)生大型溢油事故，國際油污基金和船舶油污保險(xiǎn)人會(huì)在事發(fā)地設(shè)立臨時(shí)聯(lián)合辦公室，油污受害人只需向該辦公室提交申請(qǐng)和證據(jù)材料，不需要向保險(xiǎn)人和國際油污基金分別提交索賠申請(qǐng)和材料。船舶油污保險(xiǎn)人與國際油污基金聯(lián)合對(duì)其索賠申請(qǐng)和證據(jù)材料進(jìn)行評(píng)估。[2]

美國油污基金索賠指南規(guī)定：索賠人必須首先向油污責(zé)任人提出索賠，如果油污責(zé)任人或其保險(xiǎn)公司駁回索賠或在索賠人提出索賠或責(zé)任人公告開始（以晚者為準(zhǔn)）后90日內(nèi)，不支付賠償?shù)?，索賠人可以向美國油污基金提交索賠申請(qǐng)。

加拿大油污基金索賠指南規(guī)定：索賠人可以向應(yīng)承擔(dān)第一賠償責(zé)任的船舶有所人索賠。船舶油污基金僅在索賠人無法從船舶有所人處獲得充分和足額賠償?shù)那闆r下承擔(dān)賠償責(zé)任。在加拿大境內(nèi)遭受與船舶溢油污染有關(guān)的損失后，除明確規(guī)定的情況外，遭受損害或支出費(fèi)用的任何人，也可以向船舶油污基金提出索賠。在船舶油污基金支付賠償后，基金管理人必須采用所有合理措施向船舶有所人或國際油污基金或任何其他責(zé)任人追償。

向我國油污基金提出賠償申請(qǐng)（無主溢油事故除外）都需經(jīng)過司法程序，由法院或仲裁機(jī)構(gòu)來確認(rèn)第一層次的肇事船舶有所人或其保險(xiǎn)人是否有賠償能力或是否超過了其法定的賠償責(zé)任限額。endprint

相較而言，我國油污基金對(duì)索賠人規(guī)定的前置條件比較嚴(yán)格。

2.3 對(duì)賠付異議處理的比較

國際油污基金索賠指南規(guī)定：如果索賠人不同意基金作出的賠償決定，索賠人有權(quán)將其索賠申請(qǐng)?zhí)峤恢翐p害發(fā)生國的相關(guān)法院。

美國油污基金索賠指南規(guī)定：如果索賠人不同意基金作出的賠償決定，索賠人請(qǐng)求美國油污基金中心重新評(píng)估索賠，重新審查結(jié)束后作出的賠償決定是最終決定。

加拿大油污基金索賠指南規(guī)定：如果索賠人不接受賠償方案，索賠人可以在收到賠償方案或拒絕賠償?shù)耐ㄖ掌?0日內(nèi)，就賠償方案的充分性或索賠受到拒絕向加拿大聯(lián)邦法院的海事法庭提起上訴。

我國油污基金索賠指南規(guī)定：索賠人對(duì)賠償或補(bǔ)償決定有異議的，可書面申請(qǐng)一次復(fù)核；對(duì)任一起理賠案件，索賠人只能提起一次復(fù)核申請(qǐng)。索賠指南未對(duì)能否向法院起訴作出規(guī)定，實(shí)踐中存在不確定性。

2.4 代位求償權(quán)制度的比較

《Fund 92》第9條明確規(guī)定了國際油污基金具有代位求償?shù)臋?quán)利，條文規(guī)定：對(duì)于本基金按照本公約第4條第1款為油污損害賠付的任何數(shù)額，本基金須通過代位取得受償人根據(jù)《CLC 92》可以享有的針對(duì)船舶所有人或其擔(dān)保人的權(quán)利。

美國《1990年油污法》第2715條賦予美國油污基金代位求償權(quán)。根據(jù)該條規(guī)定，美國油污基金支付了清污費(fèi)用或損害賠償后，可以代位方式取得索賠人根據(jù)法律享有的權(quán)利。

加拿大《海事責(zé)任法》第106條第3款賦予了加拿大油污基金管理人代為求償?shù)臋?quán)利。根據(jù)該條規(guī)定，如果基金支付了賠償，那么在支付賠償?shù)姆秶鷥?nèi)，基金可以代位行使索賠人的相關(guān)權(quán)利。

綜上所述，3個(gè)國外油污基金都以法律形式規(guī)定了油污基金享有代位求償權(quán)，而我國油污基金的代位求償權(quán)尚無法律規(guī)定，這不利于追究油污責(zé)任人的責(zé)任。

3 完善我國油污基金的建議

建議從以下5個(gè)方面探索完善我國油污基金的運(yùn)行和管理制度。

（1）完善國內(nèi)相關(guān)立法。國際油污基金、美國油污基金和加拿大油污基金的基本制度都由國際公約或本國國內(nèi)法規(guī)定，而我國油污損害賠償基金制度僅由《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》作出原則性規(guī)定。建議在修訂國內(nèi)相關(guān)法律時(shí)，對(duì)我國油污基金的基本制度作出規(guī)定，以提高基金運(yùn)作的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

（2）賦予基金代位求償?shù)臋?quán)利。油污基金不是油污事故的肇事者，它的賠償不應(yīng)免除油污責(zé)任人的賠償責(zé)任。國際油污基金、美國油污基金和加拿大油污基金都享有法定代位求償?shù)臋?quán)利。為充分發(fā)揮我國油污基金的作用，建議規(guī)定我國基金支付賠償后，在賠償范圍內(nèi)享有代位求償?shù)臋?quán)利。

（3）確定對(duì)我國基金賠付決定異議的處理方式。建議通過法律條文明確對(duì)我國基金賠付決定有異議的當(dāng)事人能否向法院起訴。

（4）對(duì)油污事故應(yīng)急處置費(fèi)用的賠付作出專門規(guī)定。加拿大油污基金和美國油污基金作為國內(nèi)油污基金，都對(duì)清污費(fèi)用的賠付作出了特別的規(guī)定，保障清污費(fèi)用能夠得到優(yōu)先賠付。油污基金的作用不僅限于事后的“賠償”，還應(yīng)積極為“污染事故的及時(shí)處置”提供快速的資金支持。我國油污基金雖然也規(guī)定了清污費(fèi)用可優(yōu)先獲得賠償，但還是停留于事后的補(bǔ)償。建議未來完善國內(nèi)基金立法時(shí)，在國內(nèi)油污基金中劃出一塊作為專項(xiàng)清污應(yīng)急基金，直接用于清污費(fèi)用的墊付，保障清污等應(yīng)急行動(dòng)的及時(shí)開展。

（5）加強(qiáng)與油污保險(xiǎn)人的合作。建議我國油污基金在運(yùn)作中，參照國際油污基金的做法，加強(qiáng)與油污保險(xiǎn)人的合作，為索賠人提交索賠申請(qǐng)及證據(jù)材料提供便利途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1] 宋家慧.美國《1990年油污法》及船舶油污損害賠償機(jī)制概述[J].交通環(huán)保，1999（3）：21-23.

[2] 國際油污賠償基金組織.中華人民共和國海事局，譯.1992國際油污賠償基金索賠手冊(cè)[S].5版.2014.endprint