摘 要 賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是面對(duì)改革開(kāi)放的大環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然要求，從一定程度來(lái)看，它不但滿足了這些市在地方立法上的相應(yīng)需求，更是對(duì)我國(guó)相關(guān)立法制度的規(guī)范、地方立法積極性的調(diào)動(dòng)以及地方自治的實(shí)現(xiàn)有著不可替代的特殊意義。但是，應(yīng)該要重視的是，盡管我國(guó)在市立法上擁有一定的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，但無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市在立法上依然存在著一些問(wèn)題。針對(duì)設(shè)區(qū)的市，本文在相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，研究了其立法中存在的相關(guān)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，希望能夠?qū)ν晟圃O(shè)區(qū)的市立法起到一定借鑒作用。

關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū) 市 立法權(quán) 立法監(jiān)督

基金項(xiàng)目：河北省法學(xué)會(huì)2017年度一般立項(xiàng)課題轉(zhuǎn)化成果，課題編號(hào)HBF（2017）B013。

作者簡(jiǎn)介：許薇薇，中共唐山市委黨校。

中圖分類(lèi)號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.003

一、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的科學(xué)依據(jù)及價(jià)值意義

（一）設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的依據(jù)

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是由《立法法》規(guī)定，其中第72條中有如下規(guī)定：根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求以及具體情況，設(shè)區(qū)市人大以及人大常委會(huì)能夠針對(duì)保護(hù)環(huán)境、歷史文化以及城鄉(xiāng)管理與建設(shè)等出臺(tái)地方性相應(yīng)法規(guī)，但這些法規(guī)都不能違背憲法、法律以及行政法規(guī)等的相關(guān)規(guī)定。上級(jí)人大常委會(huì)嚴(yán)格審查其合法性，確保其沒(méi)有違背國(guó)家憲法、法律以及行政法規(guī)等的相應(yīng)規(guī)定，批準(zhǔn)時(shí)間應(yīng)該控制在四個(gè)月的范圍之內(nèi)?！读⒎ǚā吩诘谑l中從立法目的、主體、內(nèi)容以及相應(yīng)程序等角度嚴(yán)格規(guī)定了設(shè)區(qū)市在立法權(quán)上的相關(guān)情況。

（二）賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的價(jià)值分析

1.有利于促進(jìn)地方自治

我國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)上是單一制，但各地政府在自治上都有著一定的需求。地方自治最基本的要求就是對(duì)立法權(quán)的享有。通常情況下，地方自治越強(qiáng)，其擁有的立法權(quán)就越大。而立法范圍越大，自治屬性也會(huì)更強(qiáng)。當(dāng)?shù)匕凑站唧w實(shí)情出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，是從法律上為地方自治奠定基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是一種集體決策的過(guò)程。除此之外，受中央立法傾向于概括性以及普遍性，而地方事務(wù)常常具有特殊性的影響，設(shè)區(qū)市能夠擁有一定的立法權(quán)，這也是滿足自治需求的。這種立法權(quán)是受到相應(yīng)限制的，其體現(xiàn)的自治更具有工具性。

2.有利于調(diào)動(dòng)地方立法積極性

國(guó)家主權(quán)派生出立法權(quán)，故而其也是由中央行使，但這種狀態(tài)過(guò)于理想。不同地區(qū)的發(fā)展有著不同的情況，中央不能完全針對(duì)地方實(shí)現(xiàn)立法，各地在立法上應(yīng)該擁有一定的空間。地方立法的具體力度應(yīng)該以實(shí)際情況為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行合理調(diào)整。改革開(kāi)放之后，我國(guó)在法制相關(guān)建設(shè)上有了斐然的成績(jī)，依法治國(guó)的全面推進(jìn)是我國(guó)一直追尋的總目標(biāo)。而給予設(shè)區(qū)市一定程度上的立法權(quán)不但符合地方立法的要求，更對(duì)依法治國(guó)意義深遠(yuǎn)。這樣能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)各地發(fā)展差異的兼顧，更是地方立法充分發(fā)揮其試點(diǎn)作用的客觀要求，有利于均衡配置各地的立法資源。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)產(chǎn)生的問(wèn)題分析

（一）地方保護(hù)主義盛行

在社會(huì)分層以及公眾不斷提高權(quán)利意識(shí)的影響下，利益博弈成為一種常態(tài)，越來(lái)越多的利益集團(tuán)希望能在國(guó)家決策中占據(jù)重要影響力。實(shí)際上，立法就是一種分配利益資源以及對(duì)社會(huì)各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)和的過(guò)程。具體來(lái)看，社會(huì)生活的各個(gè)方面都可能存在著利益沖突，特別是在政府利用立法對(duì)部分利益過(guò)分追尋的情況下，會(huì)對(duì)其他主體的合法權(quán)益造成損害，最終會(huì)導(dǎo)致立法的混亂。在一些地區(qū)，權(quán)力機(jī)關(guān)為了短期獲得利益，利用職權(quán)來(lái)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行壟斷，切斷市場(chǎng)間的跨區(qū)域流通以及正常競(jìng)爭(zhēng)。在短期內(nèi)，這樣雖然能夠使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行降低風(fēng)險(xiǎn)，甚至能快速提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，然后長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相違背的。我國(guó)在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上一直堅(jiān)持要走中國(guó)特色道路，十分重視市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)作用。地方保護(hù)主義的盛行會(huì)嚴(yán)重?fù)p害經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展呈現(xiàn)下滑。

（二）重復(fù)立法、質(zhì)量不高

由于現(xiàn)階段設(shè)區(qū)的市立法權(quán)剛剛試行，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)無(wú)論是從人員配置還是從立法技術(shù)的支持上，完成現(xiàn)階段的立法工作較為困難。因此，在立法的過(guò)程中人大、政府在立案、起草的過(guò)程中都是首先從較為簡(jiǎn)單操作的領(lǐng)域來(lái)入手，往往復(fù)雜的、急需解決的立法問(wèn)題卻很少提及。這就會(huì)導(dǎo)致簡(jiǎn)單的項(xiàng)目集中立法，重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致立法缺乏針對(duì)性無(wú)法解決實(shí)際問(wèn)題，質(zhì)量低下。而真正需要解決的問(wèn)題卻無(wú)人立法，出現(xiàn)重點(diǎn)、難點(diǎn)領(lǐng)域立法空白的現(xiàn)象。例如，互聯(lián)網(wǎng)方面存在著對(duì)少年兒童權(quán)益的保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管等大量的空白。這一點(diǎn)在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)中也有著明顯的表現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)目前在進(jìn)行立法是從簡(jiǎn)單、不易出錯(cuò)的領(lǐng)域著手，比如桂林市的《石刻保護(hù)條例》，賀州市的《黃姚古鎮(zhèn)保護(hù)條例》，這些條例是有其出臺(tái)的必要性，總的來(lái)說(shuō)集中的領(lǐng)域都是較為簡(jiǎn)單，易于操作的，但是在城市管理等領(lǐng)域急需解決的問(wèn)題的立法較少，存在空白。

（三）立法監(jiān)督缺失

設(shè)區(qū)的市立法監(jiān)督包括設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)、審查備案、判決以及利用行政訴訟與復(fù)議來(lái)監(jiān)督政府規(guī)章，但從實(shí)際情況來(lái)看，其落實(shí)有著極大的問(wèn)題存在。而一旦設(shè)區(qū)市在立法上獲得一定的實(shí)施權(quán)之后，省人大常委會(huì)就需要審批多種地方性法規(guī)，在這種情況下，要在四個(gè)月的時(shí)間范圍之內(nèi)完成大量的審查任務(wù)，還要保障其質(zhì)量就是極大的問(wèn)題。在設(shè)區(qū)市針對(duì)立法進(jìn)行審查備案之后，其可能會(huì)在法律上導(dǎo)致撤銷(xiāo)制度的后果。而我國(guó)在這方面并沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定以及程序流程要求，通常大多都流于形式了。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)違背了憲法、法律以及行政法規(guī)等的地方性法規(guī)擁有撤銷(xiāo)權(quán)，國(guó)務(wù)院則對(duì)不合理的地方規(guī)章?lián)碛谐蜂N(xiāo)權(quán)，但從實(shí)際情況來(lái)看，到目前為止，這些機(jī)構(gòu)都沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)相應(yīng)的撤銷(xiāo)事例。在行政復(fù)議以及訴訟上，各地并未出現(xiàn)多少類(lèi)似案件，常常會(huì)把零訴作為良好政績(jī)的表現(xiàn)。因此，行政復(fù)議以及訴訟并沒(méi)能對(duì)地方規(guī)章發(fā)揮監(jiān)督作用。endprint

三、設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）完善立法體制

1.提高公眾對(duì)立法的參與度，堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法

立法監(jiān)督的加強(qiáng)首先要立足于對(duì)公眾參與立法的保障，充分發(fā)揮公共在立法整個(gè)過(guò)程中的監(jiān)督作用。應(yīng)該努力確保公眾對(duì)立法整個(gè)過(guò)程的參與。地方立法要貼近民眾，保障其權(quán)益，這樣才能提高民眾參與的熱情度。因此，要擴(kuò)大民眾對(duì)立法的參與渠道，保護(hù)其知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。改進(jìn)聽(tīng)證制度，改善其當(dāng)前狀況，確保聽(tīng)證會(huì)能夠收集到各方意見(jiàn)，要重視對(duì)各方利益關(guān)系的平衡。在立法中，要與民眾建立緊密關(guān)聯(lián)，確保為民立法，這樣才能保證制定的法律真正對(duì)人民以及社會(huì)有利。

2.健全監(jiān)督機(jī)制，保證其行使的正當(dāng)性

設(shè)區(qū)的市立法監(jiān)督的本質(zhì)就是要確保其在立法上不能越過(guò)所擁有的權(quán)限，通常情況下，這種監(jiān)督制度是中央針對(duì)地方提出的由上而下的監(jiān)督。具體來(lái)看，其主要涉及到以下方面的內(nèi)容：一是批準(zhǔn)地方性法規(guī)的相關(guān)制度，二是備案審查地方性法規(guī)以及規(guī)章的相應(yīng)制度，三是裁決相關(guān)制度。這些制度通常在實(shí)踐中很難落實(shí)，這與細(xì)節(jié)程序相應(yīng)規(guī)定的缺少有著密切關(guān)系。所以立法監(jiān)督往往極易處于被動(dòng)狀況，導(dǎo)致其主體不能充分行使職權(quán)。而行政訴訟以及復(fù)議通常會(huì)因行政干預(yù)等因素而無(wú)法切實(shí)落實(shí)其監(jiān)督地方性法規(guī)以及規(guī)章的作用。

（二）加強(qiáng)立法能力建設(shè)

1.發(fā)揮地方人大的主導(dǎo)作用

要強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市人大對(duì)立法的主導(dǎo)地位，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)必須牢牢掌握在人大的手中，并積極履行自己的職責(zé)，對(duì)政府行為起到監(jiān)督和示范的作用。設(shè)區(qū)市應(yīng)該秉持著精與少的原則，要求人大在立法上重視地方實(shí)際需求與特色，降低立法的重復(fù)率，制止景觀以及政績(jī)式立法，防止其意志化與部門(mén)化。人大對(duì)立法直接主導(dǎo)的最直接的好處在于，雖然現(xiàn)在人大主導(dǎo)也很難從根本上遏制部門(mén)立法，但是人大的代表范圍廣，與廣大民眾有更加直接的接觸，是民眾利益的代表，能讓更多的民眾和利益相關(guān)者參加到地方立法中。與此同時(shí)，也要充分發(fā)揮公開(kāi)立法全程信息以及收集立法建議等相關(guān)制度的作用，確保民眾對(duì)立法的參與權(quán)。

2.加大對(duì)地方立法人才的儲(chǔ)備與培養(yǎng)

一是立法人員配置要齊全，二是立法人員要提高其專業(yè)素質(zhì)。從當(dāng)前的相關(guān)情況來(lái)看，設(shè)區(qū)市在立法上普遍存在著力量不夠的狀況，人大常委會(huì)相關(guān)工作人員都沒(méi)有配備齊全，前期準(zhǔn)備工作并不充分。為此，各地都要注重對(duì)人員調(diào)配力度的增強(qiáng)，加大人員的配置，既可從法院、檢察院中進(jìn)行干部交流，也可以從優(yōu)秀的律師、法學(xué)專家、學(xué)者中間進(jìn)行招錄，來(lái)完善和充實(shí)我們的設(shè)區(qū)的市專業(yè)人員的配置。在常委會(huì)法制工作委員會(huì)組成的過(guò)程中，選擇的人員以法學(xué)背景和相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)為考察要素。

（三）健全立法程序

針對(duì)立法程序，我國(guó)通常采用的是四階段說(shuō)。而設(shè)區(qū)市所謂的立法程序并不是立法相關(guān)活動(dòng)的整體步驟、方式以及順序等內(nèi)容，其主要涉及到的是從提出議案到公布的所有流程。在所有環(huán)節(jié)中處于核心地位的是審議程序。面對(duì)其當(dāng)前在立法上采用的相關(guān)程序，筆者有著如下建議：

1.完善設(shè)區(qū)的市立法聽(tīng)證制度

立法聽(tīng)證是民主立法的要求，而我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證缺乏嚴(yán)格周密的程序性條款，為了進(jìn)一步推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)民主立法的進(jìn)程，應(yīng)該完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證制度。首先，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法應(yīng)該公開(kāi)聽(tīng)證。公開(kāi)聽(tīng)證不僅是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證后也應(yīng)該公開(kāi)。換句話說(shuō)，就是關(guān)于立法聽(tīng)證的相關(guān)信息，公眾可以通過(guò)相關(guān)途徑進(jìn)行查閱，方便公眾了解設(shè)區(qū)的市所立的地方性法規(guī)產(chǎn)生過(guò)程。其次，設(shè)區(qū)的市應(yīng)該大為加強(qiáng)有關(guān)立法聽(tīng)證的宣傳。設(shè)區(qū)的市立法聽(tīng)證制度的設(shè)立是為了保障設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法能夠聽(tīng)取來(lái)自不同利益群體的聲音，但是現(xiàn)實(shí)生活中，公眾對(duì)立法聽(tīng)證制度的了解卻不多，包括舉行設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證的范圍和條件，舉行設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證的程序和要求等，為了保障公眾的立法聽(tīng)證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要設(shè)區(qū)的市加大對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證的宣傳，使公眾對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證有一個(gè)簡(jiǎn)單而全面的了解。最后，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證應(yīng)該有一個(gè)詳盡的程序支持。關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證的提出、舉行、參與方式等相關(guān)程序都應(yīng)該用制度規(guī)定下來(lái)，將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽(tīng)證落到實(shí)處。

2.第三方參與立法制度的借鑒

首先，設(shè)區(qū)的市要結(jié)合本地情況來(lái)選擇是否允許第三方參與地方性法規(guī)立法。第三方接受委托參與立法工作的內(nèi)容，一般是進(jìn)行法案的起草。在立法實(shí)踐中，廣東、重慶等省采用第三方參與地方性法規(guī)立法的方式進(jìn)行立法活動(dòng)，但是，該制度并不是對(duì)任何地區(qū)都適合，而應(yīng)該選擇適用。其次，需要設(shè)立相應(yīng)的健全程序來(lái)支持該制度的進(jìn)行。委托第三方參與立法需要建立相關(guān)的運(yùn)作機(jī)制和活動(dòng)準(zhǔn)則，不能放任自流，例如需要對(duì)第三方立法組成、時(shí)間、程序等在地方性法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定。最后，設(shè)定第三方參與地方性法規(guī)立法資料的來(lái)源途徑。行政機(jī)關(guān)所享有的關(guān)于地方性法規(guī)立法的材料的充足度是第三方所不能比擬的，第三方大都是專家學(xué)者，他們通過(guò)各種渠道來(lái)掌握當(dāng)前形勢(shì)，但是，有一些立法材料也是他們注意不到的，這也就需要建立相關(guān)的資料來(lái)源途徑來(lái)彌補(bǔ)。第三方參與地方性法規(guī)立法會(huì)使設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法獲益良多，但是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，也需要各地方建立第三方參與地方性法規(guī)立法的活動(dòng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)第三方參與地方性法規(guī)立法的實(shí)踐。

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