鐘雄浩

依法賦予設區(qū)的市地方立法權，是十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大決定之一。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，賦予設區(qū)的市地方立法權。這是我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制的一項新的創(chuàng)舉，開啟了地方立法新篇章。有了立法權，首先就是要立什么法的問題，也就是要選擇和確定立法項目的問題。如何才能做到立法項目安排的科學合理，這是每一個設區(qū)的市在立法開創(chuàng)階段都要首先直面的一個重大課題。

一、設區(qū)的市科學選擇立法項目的重要意義

選擇和確定立法項目，是做好立法工作的第一步，在立法活動過程中處于重要地位，尤其是對于設區(qū)的市來說，在立法開創(chuàng)階段科學選擇和確定立法項目其重要性是不言而喻的。

（一）科學選擇立法項目是延續(xù)立法程序的前提

立法工作是一項系統(tǒng)工程，在程序方面包括調研、論證、起草、審議、表決、公布等?？茖W選擇和確定立法項目，是做好立法工作的第一步，只有立法項目確定了，才能夠啟動隨之而來的各項立法程序。

（二）科學選擇立法項目是優(yōu)化立法資源配置的關鍵

相對于快速增長的立法需求，立法資源在一定時期內往往是有限的，立法項目一經(jīng)確定，就會占用立法資源，如果立法項目選擇不夠科學，或者與國家立法重復，影響地方立法的社會效益；或者只是抓住細枝末節(jié)，沒有發(fā)揮地方立法的重要作用；或者立法條件不成熟，使得想制定的項目遲遲不能出臺，這就會導致立法資源浪費，影響立法效益。因此，通過論證，確認立法需求的真實性和急緩程序，科學選擇和確定立法項目，可以避免盲目立項帶來的弊端，提高地方立法效益，實現(xiàn)立法資源的合理配置。

（三）科學選擇立法項目是提高地方立法質量的保證

科學選擇和確定立法項目是設區(qū)的市在立法開創(chuàng)階段地方立法準備階段的重要基礎性工作，是提高立法質量的重要保證。通過科學選擇和確定立法項目，可以去粗取精、去偽存真，防止盲目啟動立法程序導致“虛法”“劣法”和“惡法”的出臺，從而實現(xiàn)從源頭上保證立法質量。

二、梅州市科學選擇立法項目的做法

梅州市于2015年5月即被廣東省人大常委會首批授予立法權。面對立法開創(chuàng)階段立法基礎薄弱、人才儲備短缺、立法工作制度機制不健全等困難和問題，梅州市人大常委會迎難而上，切實深化對科學選擇和確定立法項目重要意義的認識，認真借鑒省級地方立法和較大的市地方立法經(jīng)驗，科學選準選好立法項目，為制定良法打下了堅實基礎。至2017年3月，梅州市共制定出臺2部地方性法規(guī)，即1部程序法——《梅州市制定地方性法規(guī)條例》、1部實體法——《梅州市森林火源管理條例》。具體來說，梅州市在立法開創(chuàng)階段科學選擇和確定立法項目，主要是做到了“四個堅持”。

（一）堅持民主立法，廣泛征集立法建議項目

民主立法是拓寬公民有序參與立法途徑，廣泛凝聚社會共識的重要途徑。在立法項目征集階段，梅州市人大常委會探索開門立法的有效方式和途徑，廣泛征集立法建議項目。如在制定梅州市人大常委會2016年立法計劃草案前，采取了網(wǎng)絡征求、發(fā)文征求、座談征求等多種形式向公眾、市人民代表大會代表、由本市選出的省人民代表大會代表、工作和居住在本市的全國人民代表大會代表、各縣（市、區(qū)）人民代表大會常務委員會和有關單位廣泛征求意見，共征集到9條立法建議項目。開門立法這一做法得到了全體市人大代表和社會各界的好評，為保證地方性法規(guī)的質量奠定了廣泛的社會和民意基礎。

（二）堅持依法立法，嚴格審查立法建議項目

依法立法是把握立法正確方向，維護法制統(tǒng)一的根本性要求。不管是《梅州市制定地方性法規(guī)條例》，還是《梅州市森林火源管理條例》，在立法實踐中，都由市人大法制委員會進行了認真的初步審查。特別是在制定梅州市2016年立法計劃草案過程中，針對征集到的9個立法建議項目，梅州市人大常委會專門組成調研組就立法項目計劃安排進行專題研究，采取到申報單位實地調研、分批次與申報單位“一對一”座談等形式，全面聽取各單位的申報意向，通過調研，使立法計劃基本聚焦，為科學制定年度立法計劃打好基礎。在深入調研的基礎上，結合梅州實際和現(xiàn)實需求，市人大法制委員會及時召開會議，對征集到的9件立法建議項目進行了初步篩選，提出了初步審查意見，建議將《梅州市森林火源管理條例》《梅州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《梅州市清涼山飲用水源水質保護條例》等急需立法的相關領域的3個立法項目作為列入年度立法計劃草案。

（三）堅持科學立法，多角度論證立法建議項目

堅持科學立法，是立法機關貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求和具體體現(xiàn)，是新的形勢和歷史條件下地方立法機關加強立法工作，提高地方立法質量的重要保證。梅州市人大常委會著力強化立法項目論證，從源頭上把好質量關，確保將有限的立法資源用在刀刃上，有效提升法規(guī)立項的科學性、前瞻性和全局性。如在確定梅州市人大常委會2016年立法計劃草案前，梅州市人大法制委員會、常委會法制工作委員會專門召開立法項目論證會，就立法的合法性、必要性、可行性、針對性、立法宗旨和原則、立法所要解決的主要問題和突出矛盾、核心條款、效果預期等進行了論證。

（四）堅持公開立法，及時向社會公布年度立法計劃

2016年2月，梅州市人大法制委員會、常委會法制工作委員會根據(jù)立項論證、代表議案和建議等方面意見，以及本市經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，結合省人民代表大會常務委員會的立法規(guī)劃，對各方面提出的立法建議和意見進行綜合研究后，提出了梅州市人大常委會2016年立法計劃草案。市人大常委會以黨組的名義向市委報送了相關請示報告，市委專門召開常委會議對市人大的報告進行了認真研究后決定批準這個報告。2016年3月15日上午，梅州市人大常委會根據(jù)市委的批復，召開主任會議審議通過了《梅州市人大常委會2016年立法工作計劃》，確定2016年法規(guī)項目安排是：報批法規(guī)案1件，即《梅州市制定地方性法規(guī)條例》；提請常委會審議的法規(guī)案1件，即《梅州市森林火源管理條例》；預備項目2件，即《梅州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《梅州市清涼山飲用水源水質保護條例》。會后，市人大向社會公布了該《計劃》。從此，梅州市第一部實體法——《梅州市森林火源管理條例》立法工作正式啟動。endprint

三、梅州市在立法開創(chuàng)階段選擇和確定立法項目的體會

在近兩年的立法工作實踐中，梅州市雖然只立了兩部地方性法規(guī)，但也積累了一些經(jīng)驗，對在立法開創(chuàng)階段選擇和確定立法項目有了一些體會：要科學選擇確定立法項目，一定要通盤考慮其迫切性、合法性、必要性、可行性和針對性。

（一）立法項目必須具備迫切性

沒有規(guī)矩不成方圓，有了立法權，怎么樣才能正確、有效地行使法律賦予的地方立法權？這就需要有一個規(guī)范。雖然立法法和《廣東省地方立法條例》都有所規(guī)定，但畢竟立法法規(guī)定的是全國人大及其常委會的立法程序，而《廣東省地方立法條例》規(guī)定的是省級地方立法的立法程序，這些立法程序對于設區(qū)的市而言，可能過于原則，不夠細化，與地方實際結合起來不夠緊密。因此，制定一個有本地特色、可操作性強的地方性法規(guī)條例（程序法）是當務之急。2015年5月，在獲授立法權后，梅州市就是體會到了這個迫切性，選擇了《梅州市制定地方性法規(guī)條例》作為首部提請梅州市人民代表大會審議的立法項目，試圖通過立法明確立法機制和程序，規(guī)范地方立法活動，促進地方性法規(guī)制定有序開展。

（二）立法項目必須具備合法性

法無授權不可為。立法法賦予了設區(qū)的市享有地方立法權，并明確了設區(qū)的市地方立法權限的邊界。該法第七十二條第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。” 從這一規(guī)定可以看出，設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會的立法必須具備合法性，這個合法性主要有兩層意思：一是立法“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”；二是立法有一定的范圍，只能“對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。據(jù)于此，梅州市人大常委會嚴格按照這一立法權限選定了《梅州市森林火源管理條例》作為首部實體法立法項目。

（三）立法項目必須具備必要性

地方立法，就是要解決條、塊關系，給地方以更靈活空間，調動發(fā)展主動性，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，也就是要具備必要性。雖然設區(qū)的市地方立法權限和范圍相對較小，但在憲法、法律和行政法規(guī)許可的前提下，根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，制定地方性法規(guī)，對本行政區(qū)域內重要的經(jīng)濟社會生活關系進行規(guī)范，從而實現(xiàn)本行政區(qū)域經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展，也是憲法和法律賦予設區(qū)的市人大及其常委會的重要職權。因此，設區(qū)的市在選擇和確定地方立法項目時，一定要堅持必要性的標準，新的地方法規(guī)必須要與地方的發(fā)展戰(zhàn)略相適應。

從近兩年廣東省17個設區(qū)的市立法工作的實踐來看，各市都是緊緊抓住必要性這一重要原則來選擇和確定立法項目，而且各市在對立法項目進行起草說明時，都一定會強調該項立法的必要性。如梅州選擇的《梅州市森林火源管理條例》就與當?shù)貙嶋H緊密結合，充分體現(xiàn)了必要性，因此得到多數(shù)人的支持。梅州是廣東的生態(tài)屏障，是生態(tài)發(fā)展區(qū)，是國家衛(wèi)生城市和國家園林城市，是有著“八山一水一分田”的林業(yè)大市。針對梅州的這一市情，梅州市委市政府提出并實施了構建“一區(qū)兩帶”發(fā)展新格局的發(fā)展戰(zhàn)略，并提出創(chuàng)建“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)”和

“廣東原中央蘇區(qū)綠色發(fā)展試驗區(qū)”。梅州的立法工作怎樣才能服務梅州發(fā)展戰(zhàn)略，守住綠水青山，實現(xiàn)綠色發(fā)展和惠民發(fā)展，加快推進“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)”建設和“廣東原中央蘇區(qū)綠色發(fā)展試驗區(qū)”建設，實現(xiàn)人與自然和諧相處，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展？梅州市人大常委會通過深入調研認為，建設生態(tài)文明，關鍵在維護生態(tài)安全；維護生態(tài)安全，關鍵在保護森林資源；保護森林資源，關鍵在加強森林防火和火源管理。據(jù)于此，梅州市人大常委會選擇和確定了《梅州市森林火源管理條例》作為首個實體法立法項目，得到了市委市政府的大力支持，認為可以通過立法去固化和推行成功經(jīng)驗，加強森林防火和火源管理，進一步保護森林資源，更好地建設生態(tài)文明。

（四）立法項目必須具備可行性

可行性是立法的生命。立法是門精細活，事關國計民生，不是可以一蹴而就的事，特別是對于設區(qū)的市而言，立法是個新事物，沒有絲毫經(jīng)驗可以借鑒。因此，在立法項目的選擇上，一定要慎重考慮其可行性，要按照先易后難的原則，選取有需要長期適用的規(guī)范性文件作為立法項目。梅州之所以選擇《梅州市森林火源管理條例》作為首個實體法立法項目，也是考慮到森林火源管理有森林法、森林防火條例等上位法依據(jù)，針對野外火源管理，梅州市也曾制定有政府規(guī)范性文件——《梅州市野外火源管理辦法》，積累了一些經(jīng)驗。通過立法明確相關森林防火責任，制定火險區(qū)劃等級、加強撲火隊伍建設能進一步嚴格森林防火區(qū)的火源管理、規(guī)范廣大人民群眾合法用火行為，有效減少森林火災的發(fā)生，具備較強的可行性。

（五）立法項目必須具備針對性

立法的一個根本目的就是要針對問題、解決問題，也就是要堅持問題導向，有針對性地立法。梅州選擇《梅州市森林火源管理條例》作為首個實體法立法項目，就是堅持了問題導向，抓住了“針對性”這一關鍵。梅州是純客屬地區(qū)，客家民俗源遠流長，有些民俗活動如上山祭祖等活動，經(jīng)常造成森林火災，對保護森林資源是一個巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，自2005年以來的十年時間里，梅州市共發(fā)生森林火災617宗，從查明原因的山火看，基本上都是人為因素引發(fā)的。選擇《梅州市森林火源管理條例》作為首個實體法立法項目，就是針對這一火源管理存在的問題，為的就是通過立法進一步明確森林火源管理責任，制定切實有效的管理措施，進一步嚴格森林火源管理，有效減少森林火災的發(fā)生。

四、梅州市在科學選擇立法項目過程中存在的問題

（一）立法權限界定難

如上所述，立法法第七十二條第二款規(guī)定了設區(qū)的市的立法權限，但該規(guī)定比較原則，不夠清晰和具體，存在部分立法權限事項之間的內容有交叉重疊、立法權限事項范圍不夠具體、有待細化等不足。如“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”的規(guī)定，沒有明確“等”字是“等內”還是“等外”，導致在實踐中較難判斷，難以把握。而且，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍也比較寬，在實踐中較難把握。如在梅州市的實踐中，就遇到了對立法項目是否符合立法權限問題的爭議。2015年，梅州市人大常委會在制定2016年的立法計劃時，共征集到《梅州市森林火源管理條例》等9條立法建議項目。提出《梅州市森林火源管理條例》立法建議項目的林業(yè)部門認為，此項目屬于環(huán)境保護方面的事項，但有觀點認為，森林火源管理應歸屬森林防火事項，不屬于環(huán)境保護方面的事項，不符合立法權限，建議不列為立法項目。雙方觀點激烈交鋒，最后，梅州市人大常委會通過充分調研論證認為，通過加強森林火源管理，預防山火發(fā)生，保護森林資源，實質上是保護了生態(tài)環(huán)境，所以應歸屬為環(huán)境保護方面的事項，符合立法權限。同時，為慎重起見，確保立法項目的合法性，梅州市人大常委會還就此專門與廣東省人大常委會法工委進行溝通，廣東省人大常委會法工委答復同意梅州市人大常委會的意見，認為《梅州市森林火源管理條例》項目應歸屬為環(huán)境保護方面的事項，符合立法權限，可以列為立法項目。由此，關于《梅州市森林火源管理條例》項目是否符合立法權限的爭議問題才得以塵埃落定，并最終列入了梅州市人大常委會2016年立法工作計劃。endprint