文/董偉威 張珍

創(chuàng)建“兩評”機制 落實司法責任
——湖北省隨州市中級人民法院以創(chuàng)新思維抓改革強管理提質效

文/董偉威 張珍

司法責任制改革是本輪司法改革的“牛鼻子”，人民法院推行司法責任制改革，就是要從法官辦案的流程、環(huán)節(jié)、結果入手，評估法官的司法能力，評定法官的司法責任，倒逼其提升能力、強化責任，從而提升審判質效、確保司法公正?；诖?，隨州市中級人民法院通過近兩年的改革探索，創(chuàng)建了案件質量評定機制、司法能力和司法責任評估機制，經(jīng)過一段時間的運行實踐表明，“兩評”機制是落實人民法院司法責任制改革的有效路徑。

“兩評”機制出臺的背景

在提升審判質效、促進公正司法上，隨州中院始終堅持問題導向，“兩評”機制的出臺，正是基于解決辦案質量、司法能力和司法責任等方面存在的突出問題而提出的破解辦法。存在的主要問題有以下方面：

（一）圍繞發(fā)改率指標提高辦案質量的管理機制不夠完善

案件評查

2013年以前，隨州兩級法院案件發(fā)回、改判率長期居高不下，審判績效綜合考評在全省排名總是墊底靠后，整體辦案質量令人堪憂。同時，在案件發(fā)回、改判過程中，上下兩級法院互相不滿，改判信服度不高，少數(shù)二審法官對一些當事人情緒對立、易引發(fā)矛盾或信訪的案件，提出發(fā)回、改判意見不是基于案件質量而是以回避矛盾、推卸責任為考量。發(fā)改率是體現(xiàn)辦案質量的核心指標，如何有針對性地提高案件質量，降低發(fā)改率，同時提高上級法院發(fā)改正確率和權威性，需要建章立制，在強化管理上下功夫。

（二）錯案責任追究機制缺乏具體的運行程序

最高人民法院出臺的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》，在司法實踐中往往是當判決生效后且發(fā)生了嚴重后果或惡劣影響時，才回過頭來依據(jù)《辦法》倒查追責，如何針對更多的可歸結為法官一般司法責任的生效案件追責，以及對法官具有司法責任的大量一審未生效案件落實司法責任，缺乏具體的操作程序，這種“事后諸葛亮”的做法使相當?shù)乃痉ㄘ熑伟讣坞x在司法追責程序之外。從法官辦案的流程、環(huán)節(jié)、結果入手，建立常態(tài)化的早發(fā)現(xiàn)、早糾正、早查究的工作機制勢在必行。同時，錯案如何定性，針對不同程度的錯案如何分類實施追責，也缺乏明確具體的操作規(guī)程，存在著“有實體、缺程序”的尷尬情形，一定程度上導致錯案責任追究機制形同虛設，其預防、指引和“倒逼”作用無法有效發(fā)揮。

（三）規(guī)避司法責任的現(xiàn)象應當遏制

2016年以來，隨州中院開始實行新的審判權運行機制，推進落實“誰審判、誰負責、終身負責”的司法責任制改革，改革中暴露出了一些新問題：法官辦案責任加大，部分法官存有逃避司法責任的心理，怕出錯、怕?lián)?，就刻意追求“少?shù)意見”，因為裁判結果采納的意見是多數(shù)意見，無論裁判結果是否正確，“少數(shù)意見”都不會被追究司法責任；還有的法官回避責任，合議庭故意制造分歧意見，向審委會“上推”責任；更有甚者，少數(shù)案件合議庭不形成多數(shù)意見，將分散意見直接提交審委會，讓司法責任無法落實到人，這些規(guī)避司法責任的現(xiàn)象必須及時予以遏制。

（四）放權之后的有效監(jiān)管亟待跟進

放權于法官以后，審判權分散在各法官身上，院長、庭長針對個案審判的監(jiān)管職權弱化，容易造成裁判尺度不一，引起案件質量下滑。盡管針對各類司法主體的審判權、審判管理權和審判監(jiān)督權，已經(jīng)制定了相應的權責清單，但配套機制尚不健全，怎樣實施有效監(jiān)管，規(guī)范權力運行，缺乏具體的操作模式，加上智能化監(jiān)管水平不夠先進，人工管理的盲區(qū)依然存在，如何建立既有監(jiān)管重點，又能全面覆蓋，操作性、實效性強的審判監(jiān)管體系顯得尤為迫切。

“兩評”機制的具體做法

針對上述問題，隨州中院對癥下藥，創(chuàng)建“兩評”機制，即案件質量評定機制、司法能力和司法責任評估機制，前者重在評價法官辦案質量、評定法官辦案責任，旨在將錯案責任追究機制落到實處；后者重在評估法官司法能力和司法責任，旨在促進法官依法公正履行審判職責，二者相輔相成，一橫一縱，既有所側重，也全面覆蓋。具體做法是：

（一）建立責任案件線索清單庫

責任案件，即可能存在質量問題，需要解除疑問、厘清責任的案件，錯案必然包含其中。通過建立責任案件線索清單庫，將所有可能存在質量問題的案件集中統(tǒng)一管理，為“兩評”機制的運行提供“素材”。采取“清單庫+兩評”管理模式，從中發(fā)現(xiàn)錯案，依法糾正和問責，使得審判管理更具針對性，為落實司法責任奠定了基礎。為此，隨州中院將發(fā)回、改判案件，當事人申訴信訪案件，上級機關交督辦案件，人大代表、政協(xié)委員關注案件，網(wǎng)絡輿情反映案件等，一律納入責任案件線索清單庫，實施重點監(jiān)管、重點評查。

隨州全市法院上半年工作總結會議

（二）創(chuàng)建案件質量評定機制

重點針對發(fā)回、改判案件，逐一進行質量評價定責，由二審或再審審判組織在提出發(fā)回、改判意見時一并拿出評定意見，填寫《案件質量評定表》，一式三份，一份隨案歸檔、一份反饋原審法院審判組織、一份由審管辦留存?zhèn)浒?。為準確評定法官司法責任，隨州中院出臺《案件質量評定辦法（試行）》，將發(fā)回、改判案件劃分確定為免責、瑕疵、一般差錯、重大差錯四類，評定結果計入法官業(yè)績檔案，與評先評優(yōu)、晉職晉級以及法官懲戒、員額退出直接掛鉤。為確保案件質量評定結果的準確性和權威性，專門設置了異議程序，如被評價定責的法官對評定意見不服，可以提出異議，經(jīng)復查評定或協(xié)調不能達成一致意見的，報請中院審判委員會決定。在機制運行中，隨州中院堅持動真格、嚴問責，對案件質量存在突出問題的單位采取約談、質詢、掛牌督改等措施；對案件質量存在突出問題的個人采取提醒、批評、待崗培訓等手段，情節(jié)嚴重的調離審判崗位，構成違法審判的，移送紀檢、監(jiān)察或司法機關依法依規(guī)從嚴查處追責。在一年兩次的全市法院工作會議上，隨州中院對發(fā)改案件評定情況集中通報，各基層法院院長報告工作時，要將司法責任制落實的情況作為專項內容，針對案件質量評定情況，分析錯案形成原因、匯報錯案追責情況、制定錯案整改措施。同時，堅持“圍繞錯案查原因、圍繞原因追責任、圍繞問題找漏洞、圍繞漏洞建制度”，不斷擴展案件質量評定機制的管理功效。例如，針對部分重大差錯案件普遍存在合議庭成員變動不符合法律規(guī)定的問題，開展專項整頓，選擇典型案例進行評析，建立起嚴格的報批審核制度，使得此類問題得以杜絕。案件質量評定機制自2015年1月正式實施。推行兩年多來，已對全市法院778件發(fā)回、改判案件進行質量評定，對評定出的139件一般差錯案件、30件重大差錯案件實施了問責追責。案件質量評定機制就如同一道“緊箍咒”，以往辦案被發(fā)改“無觸動、無影響、無下文”的局面一去不復返，現(xiàn)在辦案被發(fā)改“必將問責追究”的擔心和緊張，使得法官們的審判責任心大大增強，直接帶來了審判質量的提升。其中，異議程序的設置，使得中院法官在發(fā)改案件時變得更加嚴謹、慎重，基層法院的法官對發(fā)改結論和評定意見也更加尊重、信服，對發(fā)改問責不再得過且過，對促進兩級法院辦案質量發(fā)揮了“雙向倒逼”的積極作用。

（三）創(chuàng)建司法能力和司法責任評估機制

針對新的審判權機制運行中出現(xiàn)的一些規(guī)避司法責任的現(xiàn)象，隨州中院有針對性地建立了案件裁判意見和發(fā)改案件評價定責意見登記制度，即司法能力和司法責任評估機制。通過對法官合議時提出的案件裁判意見和發(fā)改案件評價定責意見實行登記制度，一案一表、逐案登記，對辦案法官參與審理的每一件案件的裁判意見和裁判結果以及法官對發(fā)改案件原審審判組織提出的評價定責意見進行登記、匯總和分析，并定期由審管辦組織資深法官對所有發(fā)改案件評價定責意見進行評審，計算法官裁判意見和評價定責意見的采納率和正確率，將兩項指標作為評價法官司法能力高低、司法責任落實的重要指標，防止法官逃避司法責任，鞭策法官提升司法能力，促進法官依法、公正履行審判職責。司法能力和司法責任評估機制自2016年9月正式實施，推行一年來，已對隨州中院2300余件案件、33名辦案法官的裁判意見進行了統(tǒng)計分析，各法官裁判意見采納率定期公示，大家相互比較，自然感到了壓力，辦案責任感自覺增強，比學趕超的良好氛圍日漸濃厚。

（四）構建“兩評”結果運用機制

強化“兩評”結果的運用，才能發(fā)揮“兩評”機制的管理功效，實現(xiàn)“兩評”機制的設置初衷，為此，隨州中院一是借助人工智能強化“兩評”結果運用，聯(lián)合專業(yè)軟件公司，積極研發(fā)司法業(yè)績評定系統(tǒng)，通過設置評估情況概覽、裁判意見記錄、案件質量評定記錄、案件工作量記錄4個模塊，對“兩評”結果進行數(shù)字化分析。該系統(tǒng)于2017年1月正式上線運行，已將2016年9月1日以來審結的案件全部錄入評定系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，每名法官的辦案工作量、裁判意見采納率、發(fā)改案件評定意見采納率等指標一目了然。二是對接法官業(yè)績檔案，完善法官績效考核，在執(zhí)行《全省法官審判業(yè)績評價辦法》的基礎上，創(chuàng)造性地將裁判意見采納率、發(fā)改案件評定意見采納率納入法官審判業(yè)績評價指標體系，作為法官司法能力評估、司法責任評定的量化指標。三是將“兩評”結果與法官評先評優(yōu)、競爭上崗、等級晉升、獎金分配、員額進出等直接掛鉤，實現(xiàn)“兩評”結果的深度運用。

“兩評”機制的主要成效

隨州中院創(chuàng)建的“兩評”機制，受到了上級法院的充分肯定，最高人民法院以信息刊發(fā)的形式在全國法院推廣隨州中院“兩評”經(jīng)驗，湖北省高院先后兩次在《湖北法院簡報》、兩次在《審判管理動態(tài)》刊發(fā)隨州中院“兩評”做法并向全省法院推廣?！皟稍u”機制，是隨州中院落實司法責任制改革的創(chuàng)新之作、特色之舉，為改革增添了活力、積累了經(jīng)驗。在提升審判質效、促進公正司法上，“兩評”機制的推行已經(jīng)取得實實在在的成效，主要表現(xiàn)為：

近年來，全市法院審判績效綜合考評在全省的排名逐年進位，從2012年第16位、2013年第13位，上升至2014年第9位、2015年第7位、2016年第8位，徹底擺脫了過去多年排名墊底靠后的狀況，穩(wěn)居全省中上游水平。

基層法院辦案質量明顯提升，基層法院一審裁判被中院發(fā)回、改判的案件中，2016年評定的重大差錯和一般差錯案件數(shù)量較2015年大幅下降，同比減少34件，其中重大差錯案件下降2件、一般差錯案件下降32件，重大差錯和一般差錯案件占發(fā)回、改判案件的比例由2015年的29.93%下降至2016年的13.75%，差錯案件的減少直接反映了審判質效的提升。以廣水法院為例，該法院通過抓錯案問責、抓問題整改，使得案件質量指標大幅度上升，徹底扭轉了過去辦案舉報多、投訴多、信訪多的局面，被省高院評為全省審判管理先進單位，2017年上半年無一件案件被市中院評定為重大差錯案件。

2017年上半年，全市法院受理各類案件12890件，同比上升33.88%，審、執(zhí)結8208件，結案率63.69%，同比上升5.98%，高于全省平均水平4.65個百分點，位列全省第四；其中，市中院受理各類案件1678件，同比上升125%，審、執(zhí)結1472件，結案率87.72%，同比上升19.49%；全市法院在受案數(shù)大幅增長、法官數(shù)大幅精簡的情況下，取得了結案率同比上升、全省名列前茅的好成績。2017年7月初，《全省法院2017上半年審判執(zhí)行工作運行態(tài)勢情況通報》顯示：“從全省各中院案件質量評估指標的變化情況分析，2017年上半年指標變動情況最好的是隨州，有14個指標好于去年同期水平或同比持平。”2017年8月初，《全省法院2017年1-7月審判執(zhí)行工作運行態(tài)勢情況通報》顯示，在反映辦案質量、效率、效果的23項案件質量評估指標中，隨州有19項指標達到或超過去年同期水平，指標變動情況仍排名第一。這說明，隨州全市法院辦案質效正朝著持續(xù)向好的態(tài)勢發(fā)展，這些成績的取得都與“兩評”機制的改革創(chuàng)新密不可分。

公正是法治的生命線，更是司法的生命線，公正司法的責任重于泰山。下一步，隨州中院將進一步完善法治化、精細化、信息化審判管理機制，繼續(xù)深入推進司法責任制改革，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義！

(作者董偉威系隨州市中級人民法院黨組書記、院長，張珍系隨州市中級人民法院研究室主任）