◇蔡雨晨 王春才

旅游目的地公共管理問題研究

◇蔡雨晨 王春才

旅游業(yè)由于具有綜合性等特點(diǎn)，不可避免與旅游目的地的社會(huì)、居民管理交織在一起，形成龐雜的旅游社會(huì)系統(tǒng)，這就需要有旅游公共管理的支持。本文以河南省焦作市修武縣的云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)（以下簡稱“云臺(tái)山”）為例，要實(shí)現(xiàn)“旅游目的地”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，旅游公共管理的作用不容忽視。首先對相關(guān)研究做梳理總結(jié)，得出分析旅游目的地公共管理的具體方面；其次對云臺(tái)山公共管理現(xiàn)狀做橫向和縱向的比較分析，最終得出其旅游公共管理的優(yōu)劣勢并給出建議。

旅游目的地；公共管理；云臺(tái)山

一、引言

旅游業(yè)因其（旅游）資源依賴性、不可轉(zhuǎn)移性、綜合性等特點(diǎn)，其中很多要素（如社會(huì)環(huán)境與文化氛圍）需要依托當(dāng)?shù)厣鐣?huì)與公眾，因此涉及的旅游公共事務(wù)廣泛。同時(shí)伴隨自由行、散客化、常態(tài)化等大眾旅游活動(dòng)趨勢，對于旅游目的地旅游公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的要求不斷增加，這就需要以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?shí)行必要的旅游公共管理。而系統(tǒng)有效的旅游公共管理不僅助力于旅游目的地的整體發(fā)展，還是旅游目的地品牌形象及服務(wù)質(zhì)量的重要組成部分。

憑借先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化管理與服務(wù)，隱匿在太行山南麓的云臺(tái)山，從一個(gè)不為人知的小景區(qū)到如今的聞名全國世界知名，所獲榮譽(yù)從世界旅游杰出服務(wù)品牌到中國最佳旅游目的地再到河南省首屆省長質(zhì)量獎(jiǎng)，成就了旅游界著名的“云臺(tái)山現(xiàn)象”，并延伸出“焦作現(xiàn)象”。近年來，當(dāng)?shù)毓芾聿块T提出將云臺(tái)山打造為“旅游目的地”的戰(zhàn)略，這就有必要對云臺(tái)山的旅游公共管理——構(gòu)成旅游目的地的重要組成部分進(jìn)行全面分析提升。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，云臺(tái)山本身是一個(gè)由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)（云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)管理局），配合下設(shè)管理發(fā)展公司的企業(yè)化運(yùn)作，是典型的政企合作管理模式。另外作為一個(gè)山水資源型的景區(qū)，當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源與人文環(huán)境構(gòu)成整體的旅游吸引力，如今的當(dāng)?shù)鼐用褚苍絹碓蕉嗟貐⑴c到景區(qū)的旅游發(fā)展中，因此云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)的管理很大程度上也是對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公共事務(wù)的管理。再者云臺(tái)山的旅游發(fā)展與景區(qū)管理主體以政府為主，所提供的許多服務(wù)也是為當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣?huì)長遠(yuǎn)發(fā)展著想，因此成為旅游目的地公共管理的典例。

二、旅游目的地公共管理研究現(xiàn)狀

（一）相關(guān)概念辨析與界定

首先需要辨析“旅游目的地管理”與“（目的地）旅游公共管理”兩個(gè)概念。兩者都與旅游目的地和管理有關(guān)，但顯然包含范疇不同。旅游目的地的管理一般包含多種類，一般包括與旅游相關(guān)的所有常規(guī)與非常規(guī)事務(wù)的管理和處理，例如生態(tài)保護(hù)、安全治理等也都屬于對于旅游目的地的管理范疇；而目的地的旅游公共管理僅指發(fā)展旅游過程中有關(guān)公共事務(wù)方面的處理，廣義上旅游目的地管理包含了旅游公共管理方面。其次，兩者的管理主體不同。旅游目的地的管理一般由其管理部門（多為當(dāng)?shù)卣┲鲗?dǎo)，而目的地的旅游公共管理除了政府主導(dǎo)還有企業(yè)配合與公眾參與，是協(xié)調(diào)旅游目的地旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、居民的關(guān)系和處理由旅游引發(fā)的公共矛盾的有力工具。

本文所論述的正是針對旅游目的地社會(huì)事務(wù)處理的旅游公共管理。盡管目前國內(nèi)外對于其定義眾說紛紜，但通過整理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)存在共通之處。在此給出本文所要研究的旅游公共管理的定義：一般以政府及其行政管理部門為主，針對旅游目的地提供的、不以營利為目的、為了滿足游客需求與旅游目的地長遠(yuǎn)發(fā)展需要、直接和間接服務(wù)與設(shè)施的總稱。

（二）國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

1.國外研究綜述

旅游公共管理是在近代公共管理學(xué)科基礎(chǔ)上興起的一門分支學(xué)科，這一概念最早也是源于國外公共管理在旅游行業(yè)的應(yīng)用。國外最早開始這方面研究的是美國學(xué)者，針對20世紀(jì)剛剛興起的旅游業(yè)，他們將其列入公共管理部門的職能之一，主要體現(xiàn)在對旅游業(yè)的初步控制與旅游政策的制定方面。1975年Matthews發(fā)表了《國際旅游與政治科學(xué)研究》一文，標(biāo)志著政府與公共管理部門對旅游公共管理研究正式開始。隨后，Hall&Jenkins繼續(xù)開展了探索性研究，提出旅游公共管理可以由政府選擇開展或者是由其他社會(huì)組織來開展，這也是對于管理主體研究的創(chuàng)新視角。1992年P(guān)eter Johnson與Barry Thomas在《旅游政策透視》文中指出，旅游公共管理涵蓋內(nèi)容非常廣泛：市場、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、勞動(dòng)力、環(huán)境等多方面都在其列，首次較全面給出旅游公共管理的內(nèi)容。之后的研究出現(xiàn)了社區(qū)參與，David G Simmons（1994）認(rèn)為由于旅游與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)相互影響依存，旅游規(guī)劃逐漸考慮社區(qū)的參與。近年研究中提出在旅游公共管理過程中存在的多方面制約因素。例如Bill Kerr于2001年就以蘇格蘭的旅游管理結(jié)構(gòu)分析為例，指出在提供旅游服務(wù)設(shè)施中會(huì)遇到的資金障礙，并提出了相應(yīng)的解決方案。Melphon Angwenyi Mayaka（2012）也以肯尼亞為例，指出當(dāng)?shù)卦诼糜伟l(fā)展中遇到的政治、環(huán)境、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)以及法律等多方面的約束。

2.國內(nèi)研究綜述

旅游公共管理是現(xiàn)代公共事業(yè)管理中的一個(gè)部分，我國對旅游公共管理的研究是從20世紀(jì)70年代末開始的。路昌慈在1981年指出對于旅游管理以政策的形式開展，此后旅游公共管理開始進(jìn)入行業(yè)研究者的視線。1989年，張廣瑞將我國市場經(jīng)濟(jì)體制下的旅游公共管理與發(fā)達(dá)國家的管理模式進(jìn)行對比研究。1996年，張廣瑞在對我國旅游公共管理的深化研究中提出了要使旅游公共管理規(guī)范化、工作豐富化的建議。概念研究方面，楊軍于2007年給出了旅游公共管理的定義，并且指出管理的主體、客體、目的、方式是管理過程中四個(gè)基本要素。隨后在2009年，張俐俐又結(jié)合旅游管理特點(diǎn)和旅游發(fā)展規(guī)律，將旅游公共管理的概念進(jìn)一步發(fā)展擴(kuò)充，并對比分析了旅游公共管理與旅游行政管理。另外旅游公共服務(wù)也是目前的研究熱點(diǎn)，王金娥(2009)以桂林旅游為例實(shí)證分析了其服務(wù)質(zhì)量公共管理方面，并針對性給出一套行之有效的優(yōu)化建議。旅游公共管理的體制模式是近年來又一熱點(diǎn)研究問題，梅燕(2010)結(jié)合公共管理主體視角，提出針對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)主體變化的“1+X”創(chuàng)新性模式。邵秀英等在2010年提出歷史古村在旅游開發(fā)時(shí)公共管理方面存在諸多制約因素，以及內(nèi)外部有可能存在的矛盾問題。蔣莉雨(2010)則從公共管理視角就旅游管理體制演進(jìn)階段做詳細(xì)論述。

3.研究述評

從早期主要集中于旅游公共管理的立法研究到如今逐步側(cè)重對旅游公共管理的可持續(xù)發(fā)展以及社區(qū)參與支持的研究，可大致了解國內(nèi)外對于旅游公共管理問題研究演進(jìn)的過程?？偨Y(jié)來看，在研究視角上，尤其國內(nèi)學(xué)者更多側(cè)重于將政府和社區(qū)視為旅游公共管理的主體進(jìn)行研究，較少考慮其他有可能及特殊旅游公共管理主體（如企業(yè)、協(xié)會(huì)組織等），并且缺乏科學(xué)有效的理論模式。

事實(shí)上，旅游目的地的公共管理涉及游客食住行游購?qiáng)实榷喾矫?，因此旅游公共管理的?nèi)容涉及范圍廣泛且關(guān)系復(fù)雜，具體包括制定旅游政策、規(guī)劃與協(xié)調(diào)（內(nèi)外部）旅游交通、旅游景點(diǎn)保護(hù)、游客安全救援與防災(zāi)減災(zāi)管理等。另外，談及旅游公共管理，牽涉主體和行業(yè)也非常之多，具體包括景點(diǎn)、酒店、游客、旅行社、當(dāng)?shù)厥袌龅任鍌€(gè)關(guān)鍵主體，因此政策的制定都要切實(shí)考慮到各方利益，另外還要適當(dāng)注意當(dāng)?shù)芈糜畏菭I利組織的發(fā)展。因此本文對于云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)旅游公共管理的現(xiàn)狀分析，擬從管理體制與政策、旅游公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)參與、旅游科技應(yīng)用（大數(shù)據(jù)、智慧旅游系統(tǒng)運(yùn)用等）五個(gè)方面來展開全面的評價(jià)分析。

三、云臺(tái)山旅游公共管理現(xiàn)狀及比較分析

（一）云臺(tái)山旅游公共管理現(xiàn)狀分析

1.公共管理體制健全

“政府主導(dǎo)，企業(yè)配合”是云臺(tái)山主要的管理模式，且經(jīng)過多年發(fā)展云臺(tái)山景區(qū)已經(jīng)探索出一套將各種矛盾減到最少，適合自身的科學(xué)管理體制。如今主要負(fù)責(zé)景區(qū)公共管理方面的決策主要是修武縣政府下設(shè)的云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)管理局，目前修武縣政府已經(jīng)將附近景點(diǎn)（包含青龍峽、峰林峽等）全部納入管理局統(tǒng)一管理，并由其所屬的林業(yè)、水利等直管部門以及景區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手兼任云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)管理局副局長，形成統(tǒng)一而集中即“景政合一”的管理模式。另外為實(shí)現(xiàn)景區(qū)高效運(yùn)轉(zhuǎn)和市場化運(yùn)作，管理局下又成立云臺(tái)山旅游發(fā)展公司，與管理局是“一套人馬，兩塊牌子”；同時(shí)又成立云臺(tái)山股份有限公司（屬于發(fā)展公司）為上市做準(zhǔn)備，從而實(shí)現(xiàn)景區(qū)的企業(yè)化運(yùn)作，創(chuàng)造了“政企合作”有效管理景區(qū)的典范。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)質(zhì)量杰出

景區(qū)距焦作市區(qū)30km，自1985年開始，焦作市內(nèi)的各個(gè)車站都設(shè)有云臺(tái)山旅游班車，車程僅30分鐘。景區(qū)大小停車場總計(jì)40余萬平方米，均依據(jù)生態(tài)停車場的基準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，為進(jìn)入景區(qū)的車輛提供充足空間保證。2003年開始景區(qū)就組建了環(huán)保電瓶車隊(duì)，目前景區(qū)內(nèi)部配有300輛便捷環(huán)保的觀光車隊(duì)，內(nèi)部交通舒適便捷。云臺(tái)山景區(qū)從一開始即秉承科學(xué)化、高端化、大投入的規(guī)劃建設(shè)理念，立足長遠(yuǎn)進(jìn)行景區(qū)的開發(fā)建設(shè)，從排水排污工程、道路鋪設(shè)到觀光步道、綠化美化再到休息設(shè)施、廁所均進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。至2003年10月，景區(qū)內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)三線入地（電視、電話、照明）。在2010年8月5日，云臺(tái)山餐飲服務(wù)中心開業(yè)。目前景區(qū)內(nèi)部已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了各個(gè)觀光景點(diǎn)、旅游巴士全線WIFI覆蓋，并隨處可見獨(dú)立封閉的吸煙室與休息亭，可提供手機(jī)免費(fèi)充電上網(wǎng)服務(wù)。

3.公共管理方法先進(jìn)及管理效果良好

景區(qū)注重管理方法手段與時(shí)俱進(jìn)，保持創(chuàng)新，不斷應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行客流量的實(shí)時(shí)監(jiān)控與預(yù)測，建立數(shù)據(jù)信息中心完善數(shù)據(jù)深度挖掘；并通過一系列設(shè)備升級實(shí)現(xiàn)了智慧系統(tǒng)在景區(qū)的應(yīng)用。2006年以來景區(qū)升級工作進(jìn)行了三期建設(shè)，完成覆蓋電子門禁、辦公自動(dòng)化、智能監(jiān)控、全景導(dǎo)游圖、酒店管理、GPS調(diào)度等18個(gè)系統(tǒng)的功能升級。2006年4月10日，正式啟用電子門禁系統(tǒng)。2009年7月1日，云臺(tái)山對數(shù)字化系統(tǒng)進(jìn)行了升級改造，將先前的條碼門票變更為IC卡門票，實(shí)行指紋驗(yàn)票。因此完成了一票制的管理模式，這對于提高景區(qū)管理效率有標(biāo)志性意義。

對于與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系處理方面，自然山水景區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的關(guān)系，一直是管理難題，許多景區(qū)都出現(xiàn)過大的矛盾甚至糾紛，對于云臺(tái)山來說同樣面臨這些問題，但是由于處理得當(dāng)，并沒有形成大的矛盾。主要措施有：第一，景區(qū)涉及6個(gè)大的行政村莊，總共1500多戶，但極少占用當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋?。若需征用?dāng)?shù)卮迕裢恋胤课萁ㄖ?，景區(qū)會(huì)把統(tǒng)一建好的攤位相應(yīng)無償交給農(nóng)民自營，每年這塊投入也很大。第二，景區(qū)范圍內(nèi)有涉及的村鎮(zhèn)地區(qū)，景區(qū)每年都要拿出一定金額的資金，以各種形式（補(bǔ)償或補(bǔ)助）發(fā)給相應(yīng)村鎮(zhèn)。第三就是景區(qū)的社會(huì)事業(yè)，比如需要修路、修水渠，學(xué)校需要用車等，景區(qū)也會(huì)扶持以實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的支持。第四就是景區(qū)里的工程、就業(yè)，會(huì)盡可能地安排當(dāng)?shù)鼐用駚碇苯泳蜆I(yè)。

4.云臺(tái)山旅游公共管理SWOT分析

SWOT分析方法作為企業(yè)內(nèi)部分析的有效方法，可以對研究對象所處現(xiàn)狀進(jìn)行全面系統(tǒng)的把握。因此本文運(yùn)用SWOT分析方法，可以對云臺(tái)山的旅游公共管理的概況作準(zhǔn)確定位，也是對于其現(xiàn)狀的縱向深入分析（見表1）。

表1 云臺(tái)山旅游公共管理SWOT分析結(jié)果

盡管未能詳盡，但表1可以直觀呈現(xiàn)出云臺(tái)山旅游公共管理總體上優(yōu)勢多于劣勢，機(jī)會(huì)大于威脅的現(xiàn)狀，而且還可以用機(jī)遇（政府財(cái)力和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)支持）來彌補(bǔ)許多劣勢。

（二）云臺(tái)山與黃山旅游公共管理比較

1.黃山景區(qū)旅游公共管理概況

考慮到云臺(tái)山作為一個(gè)景區(qū)型旅游目的地及已有的規(guī)模和效益，此處選取具有類似山水景觀及規(guī)模的黃山作為比較對象（見表 2）。

表2 黃山旅游公共管理SWOT分析結(jié)果

續(xù)表

2.云臺(tái)山與黃山旅游公共管理競爭態(tài)勢評價(jià)

競爭態(tài)勢矩陣（Competitive Profile Matrix，CPM），主要用于確認(rèn)關(guān)鍵競爭對手及相對的戰(zhàn)略地位，以及相對的特定優(yōu)勢與弱點(diǎn)。本文使用此方法，一方面可以作橫向?qū)Ρ?，了解目前云臺(tái)山旅游公共管理的競爭力；另一方面用定量的分析方法（權(quán)重和評分），完善SWOT定性分析方法。根據(jù)上表所列的黃山旅游公共管理的概況，與云臺(tái)山旅游公共管理的十個(gè)指標(biāo)（管理模式適應(yīng)性、管理方法先進(jìn)性、公共管理意識、基礎(chǔ)設(shè)施完整度、設(shè)施更新維護(hù)、公共服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)完善度、科技應(yīng)用程度、社區(qū)參與程度、社區(qū)關(guān)系處理）作對比后，得到兩者的競爭態(tài)勢評價(jià)表（見表3）。

表3 云臺(tái)山和黃山旅游公共管理競爭態(tài)勢（CPM）評價(jià)表

對比后發(fā)現(xiàn)，云臺(tái)山旅游公共管理的總體評分高于黃山。分析后發(fā)現(xiàn)，盡管黃山表面上似乎各項(xiàng)公共設(shè)施和服務(wù)完備，但在細(xì)節(jié)及質(zhì)量要求，尤其是與社區(qū)的關(guān)系處理上仍待完善。

四、云臺(tái)山旅游公共管理優(yōu)化措施

（一）結(jié)論

通過一般現(xiàn)狀分析，SWOT分析和CPM的對比發(fā)現(xiàn)，云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)在旅游公共管理方面的優(yōu)勢已十分明顯：始終堅(jiān)持“以人為本”原則，尋找到適合自身發(fā)展的政企合作管理模式，追求細(xì)節(jié)與標(biāo)準(zhǔn)化管理的公共設(shè)施和服務(wù)，重視社區(qū)支持與回報(bào)社會(huì)以及因此與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)形成的良好互存共生關(guān)系，秉持先進(jìn)管理理念與不斷完善信息化建設(shè)，構(gòu)成云臺(tái)山旅游公共管理的顯著優(yōu)勢，也是相比于其他山岳資源型旅游景區(qū)的競爭力所在，同時(shí)對于促進(jìn)完成旅游目的地的戰(zhàn)略更是具有決定性意義。而在劣勢方面，建議關(guān)注旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新完善，進(jìn)一步提升科技應(yīng)用，以及采取措施鼓勵(lì)社區(qū)居民深入?yún)⑴c到景區(qū)發(fā)展重大決策中。

（二）對策與建議

1.揚(yáng)長補(bǔ)短，持續(xù)優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌，標(biāo)準(zhǔn)化旅游公共管理

當(dāng)今旅游目的地公共管理的競爭，關(guān)鍵在于服務(wù)質(zhì)量的競爭。2006年2月17日，世界旅游評估中心和世界旅游推廣峰會(huì)全球秘書處授予焦作“世界杰出旅游服務(wù)品牌”，焦作成為國內(nèi)唯一獲此殊榮的城市，而這榮譽(yù)背后云臺(tái)山優(yōu)秀的服務(wù)質(zhì)量有重要推動(dòng)作用。此外由于云臺(tái)山景區(qū)近年來在旅游服務(wù)質(zhì)量方面也屢獲榮譽(yù)，建立了很好的社會(huì)市場口碑。云臺(tái)山應(yīng)抓住契機(jī)，將旅游服務(wù)質(zhì)量不斷提升，與品牌營銷緊密結(jié)合，形成在行業(yè)中優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌的堅(jiān)定標(biāo)桿。此外，利用自身政企結(jié)合的體制優(yōu)勢，加快建立實(shí)施旅游公共管理相關(guān)政策法律法規(guī)，讓景區(qū)的公共管理走上標(biāo)準(zhǔn)化法制化道路。

2.順勢而為，啟動(dòng)云臺(tái)山旅游公共管理“一體化”工程

旅游目的地公共管理一體化是指，運(yùn)用智慧旅游支持系統(tǒng)，將旅游公共管理包含的方方面面納入統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，實(shí)施監(jiān)測并解決應(yīng)對各種常規(guī)管理問題。大到對于旅游目的地設(shè)施覆蓋統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測檢修和智能維護(hù)，小到對于每一位游客的信息記錄與定制服務(wù)。當(dāng)然這也是一項(xiàng)復(fù)雜且龐大的系統(tǒng)工程，涉及部門多，協(xié)調(diào)難度也很大，尤其對于信息技術(shù)部門的要求極高。針對云臺(tái)山目前現(xiàn)狀，可以先從引進(jìn)信息技術(shù)方面專業(yè)人才開始，著手建立一體化的旅游公共管理服務(wù)在線平臺(tái)，從而逐步推進(jìn)“一體化”工程。

3.以人為本，深化社區(qū)參與，實(shí)現(xiàn)景區(qū)社區(qū)的雙“增權(quán)”

目的地旅游公共管理的目的，本身就是為了協(xié)調(diào)目的地旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系，解決問題并尋求共同發(fā)展。云臺(tái)山目前在協(xié)調(diào)與社區(qū)關(guān)系方面有很多特色，但社區(qū)群眾參與的程度還很有限，在旅游公共管理決策方面幾乎沒有發(fā)揮作用。因此云臺(tái)山在今后的發(fā)展中，應(yīng)該著手拓寬社區(qū)參與的各種渠道，因?yàn)楸裙芾碚吒私饽康牡匾约笆袌銮闆r的是當(dāng)?shù)氐木用?，所以一定不能忽視社區(qū)參與的作用；另外旅游的發(fā)展不僅能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增強(qiáng)，對于文化演進(jìn)和觀念進(jìn)步也會(huì)有影響，云臺(tái)山也要加強(qiáng)對于社區(qū)的教育與溝通，提升其生態(tài)環(huán)保和優(yōu)質(zhì)服務(wù)意識，也要積極為居民著想提供發(fā)展機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)景區(qū)社區(qū)的雙贏。

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（作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.10.012