黃華榮

摘要：為進一步促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，中央于2013就已經(jīng)要求用5年時間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。但確權(quán)工作涉及面廣，情況復(fù)雜不易進行。對此，本文分析了確權(quán)工作中存在的問題，并探討了相關(guān)解決辦法。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營；確權(quán)；勘測

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)現(xiàn)狀

隨著廣大農(nóng)村經(jīng)濟的改革和發(fā)展，關(guān)于土地權(quán)益的經(jīng)濟糾紛也越來越多，土地確權(quán)登記工作亟待進行。目前的土地經(jīng)營承包權(quán)確權(quán)工作是將農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，利于土地有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地確權(quán)對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益有重要意義。2013年、2014年的中央一號文件都強調(diào)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。山東、四川、安徽三省及其他省市的27個縣作為試點地區(qū)，截至2015年，開展試點的縣市達到2000個左右，村莊達到20萬，土地面積達2200多萬公頃。但這僅僅占我國數(shù)十億畝土地中的一部分，土地確權(quán)工作已然任重道遠。

二、目前土地確權(quán)所存在的問題及其原因分析

目前我國農(nóng)村以種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)為主要收入來源的大多數(shù)是中老年人，文化水平普遍較低；此外，很多農(nóng)村地區(qū)的土地歸屬并沒有明確證書文件，宗地確定較為困難。并且某些地區(qū)地形復(fù)雜，再加上土地肥力差距等，都為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作帶來很多困難，主要為以下幾個方面：

1、土地調(diào)繪與勘測問題。土地面積大小的勘測關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，因此勘測時一定要公平精確。很多土地劃分進度遲滯的情況便是因為農(nóng)民對測量結(jié)果不滿意。這就要求基層國土部門工作人員要保證劃分工作的精準(zhǔn)公正。但目前很多地區(qū)由于經(jīng)費不足，設(shè)備落后，工作人員技術(shù)不過關(guān)等原因，測量方式與測量工具落后，僅僅用皮尺粗略測量，甚至有些偏遠地區(qū)直接用步長測量。

2、農(nóng)民配合程度不足。大多數(shù)農(nóng)民文化水平不高，對土地確權(quán)的重要意義認(rèn)識不足，甚至認(rèn)為確權(quán)會帶來利益損害。究其原因是當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門宣傳工作與思想工作不到位，在確權(quán)工作進行之前沒有做好準(zhǔn)備工作。

3、土地糾紛繁多。我國土地承包經(jīng)營責(zé)任制從上世紀(jì)80年代開始，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是大量長期存在的，以廣東省云安縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，土地流轉(zhuǎn)率高達73%。由于法律意識淡薄，很多土地流轉(zhuǎn)是私自流轉(zhuǎn)，沒有合同和登記過程等，再加上歷史遺留問題，確權(quán)時土地糾紛繁多，使土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作開展困難。

4、缺乏相關(guān)信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫。由于年限較長，國土部門駐地搬遷等原因，很多地區(qū)的土地歸屬缺乏相關(guān)證明材料，無案可尋。很多農(nóng)民無法證明自己的莊稼是長在自己地上的。由于紙質(zhì)檔案容易丟失，所以在對土地登記造冊的同時，要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫存儲土地登記信息。

三、針對上述問題的解決途徑

土地測量的精確公正是土地經(jīng)營承包權(quán)確權(quán)工作順利進行的基本保障，所以本文首先探討了技術(shù)層面上針對土地測量問題的解決辦法，同時也從其他方面對相關(guān)問題的解決辦法進行了簡單研究。

1、技術(shù)層面

①提高土地勘測人員的素質(zhì)與技術(shù)?？睖y人員是確權(quán)工作的基礎(chǔ)，為保障確權(quán)工作能夠按期進行，基層工作人員必須素質(zhì)夠高，技術(shù)過關(guān)，熟悉諸如全站儀等測量儀器的使用，同時也要熟悉測量工作流程。相關(guān)部門在必要時可以將勘測工作外包給專業(yè)的測繪公司。

②無人機遙感技術(shù)與ArcGIS等先進技術(shù)與儀器的應(yīng)用。無人機遙感技術(shù)作為航空攝影測量的補充，其靈活性、實時有效性都很適用于土地勘測工作。且其數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，精度高，成本低，可以在土地確權(quán)時大量使用。當(dāng)采用實測方式成本過高或者勘測條件較為苛刻時，可以采用圖解法等多種方法組合，與ArcGIS結(jié)合，既保證勘測精度又能大大減少勘測成本。

③對勘測數(shù)據(jù)進行數(shù)字化管理。在入村調(diào)繪與勘測之前建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，以便在進行勘測時將數(shù)據(jù)實時存儲在數(shù)據(jù)庫中，防IUV為造假或篡改數(shù)據(jù)，保證公平性。建立的數(shù)據(jù)庫還可以防止檔案丟失，為以后的糾紛提供查詢依據(jù)。

2、政策層面

土地確權(quán)過程大致可以分為五個階段：組織宣傳培訓(xùn)、技術(shù)資料準(zhǔn)備、入村測繪與勘測、村民議事與公示、登記辦證存檔，其中每—個階段都需要相關(guān)的政策支持。

①組織宣傳培訓(xùn)。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組要制定完善的工作機制和計劃。對各級工作組加強培訓(xùn)，加大確權(quán)政策在村民間的宣傳力度，設(shè)立專門的咨詢機構(gòu)，專門為農(nóng)民們消除疑慮。同時做好農(nóng)民的思想工作，調(diào)動廣大村民的積極性，主動參與。這是解決農(nóng)民配合程度不足問題的關(guān)鍵所在。

②技術(shù)資料準(zhǔn)備。針對相關(guān)土地證明資料不足等問題，在調(diào)繪勘測之前需要大量搜集國土二調(diào)資料、農(nóng)村土地承包信息等原始資料，并對其進行處理，制作勘測工作底圖并編號；對收集到的承包合同、登記簿等進行整理歸類并錄入數(shù)據(jù)庫。

③調(diào)繪與勘測。在領(lǐng)導(dǎo)小組及村民代表等的監(jiān)督下進行精確測量，選用正確的測量方式和儀器工具，確?？睖y結(jié)果能夠被村民接受。關(guān)于調(diào)繪與勘測方面，主要是技術(shù)問題，政策上相關(guān)部門要保障勘測經(jīng)費的充足，或者將勘測工作外包給專業(yè)的測繪公司。

④村民議事與公示。將勘測結(jié)果通過召開村民大會等形式向村民進行周期性公示，以保證確權(quán)結(jié)果得到村民認(rèn)可。但很多糾紛常常在這一階段出現(xiàn)，在公示之前要完善矛盾調(diào)解處理機制，健全糾紛調(diào)解仲裁體系，對爭議區(qū)合理劃定，同時要保留仲裁資料。爭議解決后通將成果入庫，完成農(nóng)村土地承包確權(quán)的調(diào)查與確認(rèn)工作。

⑤登記、頒證與存檔。這一階段工作較為簡單，確保工作的準(zhǔn)確性即可，不僅要將相關(guān)合同契約和證書等進行整理、歸檔，建立檔案體系，還要將勘測時獲得的數(shù)據(jù)圖紙等存檔，這里所提的存檔是指除了紙質(zhì)檔案之外，還要完善信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫的建立。

總結(jié)：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作對促進我國城鄉(xiāng)同步發(fā)展意義重大，本文簡單介紹了土地確權(quán)現(xiàn)狀，強調(diào)我國土地確權(quán)工作已然任重道遠。雖然已有大量試點工作，但我國土地確權(quán)工作依然存在種種問題，對此本文分析了目前土地確權(quán)過程中存在的問題及其原因。針對這些問題，從技術(shù)層面和政策層面分別探討了相關(guān)的解決辦法，為以后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作提供借鑒。endprint