孔凡宏

(上海海洋大學公共管理研究所 上海 201306 )

城市基層社會治理失效的原因分析——基于代表性問題的歷時性考察*

孔凡宏

(上海海洋大學公共管理研究所 上海 201306 )

一些肇因于經(jīng)濟利益等原因的個案卻向群體性事件演化，造成城市基層社會失序，代表性職能履行弱位、缺位是重要原因。20世紀90年代以后，單位制瓦解，基層社區(qū)、社會組織未能承接以前單位所承擔的代表性職能，民眾的利益訴求直接針對城市基層政權。基層政權負荷過重，無力回應民眾訴求，造成利益訴求傳輸機制的中斷，激化官民矛盾，引致群體性事件。解決路徑包括激發(fā)基層黨組織、基層公務員的代表性職能，倒逼上級政府決策的科學化、民主化，人大代表性功能復歸到位等，以彌補單位制瓦解后造成的代表性功能的弱位和缺位現(xiàn)象。

單位制；基層社區(qū)；治理；代表性

一、問題提出

近年來，我國一些地方的城市居民與基層政權之間爆發(fā)沖突，沖突主要表現(xiàn)為民眾以突發(fā)性集群、圍攻政府辦公場所、持續(xù)頻繁越級上訪等非制度化方式解決糾紛和矛盾，造成當?shù)厣鐣?。事件大多肇因于拆遷補償、工資福利、企業(yè)改制、化工項目等涉及到群眾切身利益和權益的個案。涉案主體多元，既有一般市民，也有教師等知識群體，既有收入較低的弱勢群體人員，也有收入相當可觀的人群。另外，這些事件開始往往都是一般的民事、行政案件，民眾以經(jīng)濟利益和合法權益追求為目標。但由于沒有經(jīng)過及時合理的處置，最后卻往往演化成嚴重沖突事件。這就提出了一個問題：為什么初始的一般事件最后會演化成群體性事件？

學者們對于基層社會失序原因的解答，可以歸納為如下幾個方面：一是仇富心理說。經(jīng)濟收入的不平衡，形成了階層分化，也孕育了心理失衡。政府一旦介入處置與低收入群體相關的事件，又引發(fā)針對政府的暴力沖突(陳潭，黃金，2009；管仕廷，2010；閻力，2008)。二是民主意識說。人民的民主權利意識與受教育水平正相關。隨著民眾民主權利意識的提升，他們在權益受到損害以后，開始會以制度化的方式尋求行政救濟或者司法救濟。在救濟失敗或者未滿足意愿的情況下，就會采取非制度化的參與方式表達訴求(王精忠，2007；顧建紅，2010)。三是官民矛盾說。社會轉型期官員的腐敗逐漸侵蝕民眾的信任度，落入塔西佗陷阱，一旦觸動民眾的敏感神經(jīng)，就會激發(fā)民眾的暴力抗法行為(陳潭，黃金，2009；寧金和，2006；謝青霞，呂東鋒，2006)。四是社會控制乏力說。社會變遷造成人口流動加速，基層政權越來越感到難于維持基層社會秩序。政府越是加強管控，強力推行命令-指揮系統(tǒng)，效果越是適得其反，民眾的行為開始變得無序，矛盾焦點指向政府(顧建紅，2010；于建嶸，2003；王精忠，2007)。五是社會流動說。下層民眾向上流動受到阻滯，造成階層固化。下層民眾積怨久深，對抗政權(孫立平，2008；顧建紅，2010)。六是利益表達渠道阻塞說。弱勢群體利益表達渠道堵塞，采取集群行為解決問題(梁云鵬，李建波，2012；陳潭，黃金，2009；寧金和，2006；陳彩莉，2011)。

上述對于基層治理失效的六種解說，各自能夠在某一個維度說明問題，但不能解釋全部。仇富心理說和社會流動說不能解釋為什么涉案主體多元，既包括體制外的一些弱勢人群，也包括一些體制內(nèi)人員，如中小學教師，還包括一些經(jīng)濟狀況較好的國企離退休人員、白領工人。這就說明，引發(fā)沖突的原因，并非完全由階層固化及貧富懸殊造成。貌似可以劃歸為某一階層群體的內(nèi)部差異，往往大于與其他階層的差異。以工人群體來說，內(nèi)部就分為“藍領”、“白領”，甚至“金領”。這些階層內(nèi)部的異質性遠超階層之間的異質性。從民主意識說來看，其觀點也不是無懈可擊。從跨國別比較來看，公民的民主權利意識較強的國家，如美國，引致社會失序的群體性事件卻并不多見。從官民矛盾說來看，一些地方的貪腐、濫用權力嚴重的官員確實會引致官民矛盾，但這些官員被撤換以后，“好官”上任，卻并未帶來轉機，群體性事件、越級上訪卻仍在繼續(xù)，這又作何解釋？控制乏力說的事實確實存在，但在我國基本政治制度未變，強大的意識形態(tài)宣傳并未缺位和弱位的情況下，為什么控制力弱化就會造成社會失序呢？另外，一些發(fā)達國家，如英國、美國，實行的是完全的地方自治，社會為什么反而有序？利益表達渠道阻塞說具有一定的說服力，但并沒有準確闡釋利益表達渠道阻塞的深層次原因。

綜上所述，六種解說各自從某一個維度對基層社會失序進行了闡釋，但還存在深層次的原因沒有被發(fā)掘。其中代表性就是比較有說服力的一個解說維度，并且代表性必須放在一定的社會情境中，放在制度變遷的歷史流變中予以考察才更有解釋力。代表性就是作為代表的機關或個人對于代表職能履行的功能狀況。代表性與民主緊密相連，而民主是使政權獲得政治合法性的基石。毛澤東在回答黃炎培提出的“歷史周期律”時，就用了“民主”二字。[1]“主權在民”是民主的精義，但如何實現(xiàn)主權在民，并不是只有一條道路可循。我國和西方在實現(xiàn)民主的方式上大相徑庭。但是作為建構理論的概念雖然有差異，并不表示它們之間沒有共通之處，否則各個文明無法進行對話交流，世界文化遺產(chǎn)也不能得以繼承、延續(xù)和發(fā)展。由于直接民主制無法解決“屋子裝不下的民主”及滑向“多數(shù)暴政”的危險，現(xiàn)代民主國家基本實行的都是代議制民主，我國也不例外。代表性原則是代議制民主的核心原則，實踐運行上就是代議機關履行代表性職能，即利益表達與綜合職能。在西方，代表性職能主要由代議機關履行。在我國，代表性職能除了由代議機關——人民代表大會履行外，一些我們稱之為“單位”的機構，也曾經(jīng)履行了類似的代表性職能。在人大職能履行尚不到位的情況下，單位履行代表性職能的到位、弱位乃至消失，事實上影響了民眾的訴求表達、傳輸、滿足的效果。利益訴求傳輸機制的弱化乃至中斷必定導致矛盾沖突發(fā)生。以代表性狀況的考察，即利益表達與綜合職能分析為主軸，以市場經(jīng)濟體制改革前后變化為時間維度，揭示我國當前城市基層社會治理為何失效，頗具說服力。

一、單位的代表角色及有序治理

新中國建立后，開始對城市社會結構進行重組，在城市生產(chǎn)活動中的生產(chǎn)、分配、交換和消費四個環(huán)節(jié)上形成固化。主要表現(xiàn)在：城市居民絕大多數(shù)被鎖定在某一個具有公共性的機關、企事業(yè)單位，也就是工作單位，從事某種生產(chǎn)或工作，變換工作或生產(chǎn)方式非常困難；單位員工集體從事勞動，并以比較平均的方式分得單位下發(fā)、分配的薪資報酬；單位之間交換較少，單位傾向于提供一攬子社會福利和公共服務；個人僅僅在單位分配的消費品的限額內(nèi)進行生活消費，超額消費既不可能也不允許。

生產(chǎn)活動四個環(huán)節(jié)的模式固化，促成了城市社會治理結構的特殊化。這些形形色色、大小各異的單位成為城市居民社會生產(chǎn)和生活最重要的基本單元。單位制的缺陷是很明顯的，它對于社會資源，特別是人力資源的禁錮，影響了生產(chǎn)力的快速發(fā)展。由于單位制的分割，造成人才壁壘，一方面內(nèi)部的優(yōu)秀人才出不去，因為被本單位卡住，在內(nèi)部又不能得到因材適用；另一方面，外部的優(yōu)秀人才也進不來，因為被外單位卡住，又受制于本單位的編制限額。由于人才不能自由流動，人力資源得不到合理配置，造成生產(chǎn)要素的浪費和低效。

盡管如此，單位制在城市社會管理方面還是存在一些優(yōu)勢，在維護社會穩(wěn)定方面具有重要作用。單位制實際上是一種雙層治理結構，即“政府治理單位組織，單位組織治理所屬個人”。[2]單位事實上成為工作單位和歸屬單位的重合體。作為工作單位，它是人們獲得收益、報酬的勞動場所；作為歸屬單位，它又是人們表達利益訴求、尋求庇護的港灣，它負責人們的生老病死等幾乎所有生活服務領域。單位幾乎承擔了無限責任。比如，單位成員為子女的就業(yè)問題發(fā)愁，往往也會找單位領導幫忙解決。一些單位為了解決職工子女的就業(yè)問題，實行不成文的“接班”制，即在職工退休后(有的甚至提前退休)，由子女接替崗位。人們的身份通過單位加以確認、界分。不同類型的單位之間較少沖突，分割嚴重，各單位盡其所能向政府要政策、要資源，以滿足單位所屬成員的要求，調處單位內(nèi)部矛盾沖突，執(zhí)行政府頒布的政策。政府通過單位領導人的任免、資源分配、政策配套等方式對單位實施管理和控制，要求各個單位“各掃門前雪”，各自化解本單位的矛盾沖突，提供生產(chǎn)和生活的全方位服務，回應形形色色的利益訴求，履行仲裁、庇護、代表的職能。

通過政府、單位、個人之間關系的剖析，可以清晰地發(fā)現(xiàn)其中的利益訴求傳輸機制。單位做為一個中間機構，成為利益的連接點，向下連接個人，向上承接政府。單位所屬個人，向單位提出個體利益訴求，即利益表達，單位整合并回應個人提出的利益訴求，即利益綜合。單位在整合所屬個人提出的個體利益訴求的基礎上，向政府提出單位的利益訴求，即利益表達，政府整合并回應單位提出的利益訴求，即利益綜合。單位對政府做出利益表達，如果政府不理睬或者回應的結果差強人意，單位還可以通過訴諸更高一級同類型單位，對政府進行督促、督辦。由于上一級單位的地位很高(跟基層政府的級別相同或更高)，利益表達更強有力，被政府所綜合、采納的可能性更大。這樣，單位做為一個中間機構，事實上履行了雙重代表機構或代理機構的角色。作為所屬單位個人的代表機構，它履行民眾利益表達與綜合的職能；作為政府的代表機構，它履行對單位所轄民眾實施管理、服務的職能。政府對單位的管理，是直接管理。政府對民眾的管理，是依托單位而實施的間接管理。政府與單位，單位與個人是從屬關系。單位制背景下的利益表達與綜合通道及狀況如圖1所示。箭頭用實線，表示利益訴求傳輸通道較為順暢、效果較好。

圖1 單位制背景下的利益表達與綜合

在單位制下，人民代表大會仍是我國履行代表性職能的體制性機構。但由于設立之初受到蘇聯(lián)1936年憲法的影響，導致初始階段的憲法虛置、人大虛位。[3]另外，我國人大代表實行兼職代表制，選民選舉人大代表更多是一種動員式高參與，缺乏利益動機；人大履職更多是一種榮譽性、象征性任職，流于形式。[4]所以，人大的代表性是弱位的。

但是人大代表性的弱位空間由單位代表性的強位所彌補，所以居民的利益訴求傳輸機制還是比較順暢的。通過單位制這樣一種雙層治理結構，居民的利益得以表達，政府的政策得以貫徹執(zhí)行。從合法性的視角來看，單位通過利益表達與綜合完成順暢的利益訴求傳輸機制，獲得的更像一種組織合法性。與政治合法性獲取途徑相比，單位除了通過規(guī)制基礎、有效性基礎、社會規(guī)范基礎獲得合法性以外，還通過社會參與基礎獲得更多的合法性，通過為單位成員提供服務、回應成員訴求，夯實自己的代表性基礎，獲得成員對組織的實質性認可。[5]組織合法性與政治合法性具有一定的互動關系，每個單位獲得足夠的合法性以后，政府的政治合法性也相應獲得提升。

二、單位制瓦解后的治理失序

中共十四大以后，特別是1993年《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》通過以后，市場經(jīng)濟被作為發(fā)展戰(zhàn)略、歷史任務來抓，加快了我國經(jīng)濟體制改革的步伐。經(jīng)濟基礎決定上層建筑。經(jīng)濟體制的轉軌帶動了人們生產(chǎn)方式、生活方式、社會組織方式、社會管理方式的巨大變化。單位制在這場經(jīng)濟體制重大變革的浪潮中逐步萎縮、瓦解，其代表性的職能也逐漸式微乃至消失。

市場經(jīng)濟體制改革影響了就業(yè)機制，加速了人才流動。市場經(jīng)濟體制改革需要培育和發(fā)展市場體系，“打破地區(qū)、部門的分割和封鎖，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場”。其中勞動力市場是重點。勞動力市場的培育和形成，需要改革勞動制度，開發(fā)利用和合理配置人力資源。這就需要“廣泛吸納城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)，形成用人單位和勞動者雙向選擇、合理流動的就業(yè)機制”。[6]以前在單位制下，勞動力被鎖定在單位內(nèi)，流動不起來，每個成員的身份按照單位的性質和級別被貼上標簽，固定下來。勞動人事制度的改革，打破了限制人員流動的桎梏，成員可以比較自由地流動，進而造成身份漂移、變換頻繁，固定的身份制被改變。

市場經(jīng)濟體制改革還影響了單位形態(tài)，剝離了附屬社會職能。市場經(jīng)濟講究效率，要求“企業(yè)在市場競爭中實行優(yōu)勝劣汰，長期虧損、資不抵債的應依法破產(chǎn)”，所以企業(yè)必須按照市場需求組織生產(chǎn)經(jīng)營，以提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益為目的。國有企業(yè)實行公司制改造，目的也是為了提高國企運行效率?！熬邆錀l件的國有大中型企業(yè)，單一投資主體的依法改組為獨資公司，多個投資主體的依法改組為有限責任公司或股份有限公司。一般小型國有企業(yè)，有的實行承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營，有的改組為股份合作制，有的出售給集體或個人。”[7]以效率為取向的國企改革，要求國企必須剝離與效率無關的相關職能，裁剪與效率無關的冗員。政府機關、事業(yè)單位也進行相同的改革。改革后的工作單位，從打不破的“鐵飯碗”，轉變?yōu)榇嗳醯摹按娠埻搿?，由員工在某一單位從一而終，轉變?yōu)殡p向自由選擇。單位與職工的關系也被重塑，單位的職能履行由全能型包攬，轉變成選擇性擔當(如政治功能)?！耙恍┥鐣缘姆展δ埽缤袃核?、浴室、食堂、住房等已經(jīng)剝離?！盵8]單位只作為員工工作的地方，獲取報酬的場所，而不再是心靈歸屬的港灣，問題解決的庇護所，需求回應的代表機構。

所以，20世紀90年代的市場經(jīng)濟體制改革，對就業(yè)機制和單位形態(tài)產(chǎn)生重大影響，最終造成了單位制的式微乃至瓦解。由于城市個體經(jīng)濟的發(fā)展和企事業(yè)單位改制，以前屬于公共部門的一些人員自愿流出，脫離單位，進入市場，成為個體經(jīng)營者。繼續(xù)留在企事業(yè)單位的職工，與企事業(yè)單位的關系已經(jīng)發(fā)生深刻變化。由捆綁式依附關系，轉變?yōu)槠跫s關系。由于雙方的雇傭關系是雙向自由選擇的，如果出現(xiàn)滿意度降低或矛盾沖突，任何一方都有權終止與對方的關系。單位員工流動性增加，頻繁變換單位已屬正?，F(xiàn)象。單位的代表性弱化乃至失卻，職工對單位的依賴度、歸屬感降低，民眾從整合型的單位人變?yōu)榉稚⒌脑邮降纳鐣恕?/p>

20世紀90年代后期單位制瓦解后，人大的地位和作用有所提升，但代表性職能并沒有大幅度改觀。2007年1月1日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》開始實施，人大的監(jiān)督職能進一步明晰和加強，包括了聽取和審議政府專項工作報告、審查和批準決算、法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等諸多內(nèi)容。一些地方甚至出現(xiàn)了人大否決上級黨委提名政府候選人的情況。但這只是表明人大的監(jiān)督職能在逐步加強，而其代表性功能的履行仍然停滯不前，沒有顯著進展。

單位制瓦解后，單位的代表性職能隨之式微乃至消失，而此時人大的代表性職能仍沒有到位。那么接下來要回答的問題是：代表性職能如何履行？不難發(fā)現(xiàn)，在單位制逐步瓦解的過程中，出現(xiàn)了新的社會變量并快速發(fā)展，那就是基層社區(qū)和社會組織。學者們甚至把這種現(xiàn)象稱之為從單位制向社區(qū)制轉變。下面對基層社區(qū)和社會組織的代表性狀況逐一進行考察。

我國的城市基層社區(qū)建設是20世紀末開始的?；鶎由鐓^(qū)是一個地域的概念，是指居住在一定區(qū)域的人們所組成的社會共同體。基層社區(qū)在城市就是居委會所覆蓋區(qū)域，甚至有的小區(qū)在建成后即以小區(qū)名稱建立新的居委會。單位制瓦解后，原歸屬于各個單位的單位人被逐步規(guī)劃進社區(qū)。從單位歸屬來看，社區(qū)居民是異質性的，來自于不同的單位，很多社區(qū)居民“老死不相往來”，有的連對面居住的鄰居也是形同陌路。另外，不少城市居民由于在不同轄區(qū)購買多套住房，戶籍與實際居住小區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)偏差，存在戶籍管理與屬地管理的交疊與矛盾。社區(qū)對居民的管理是松散的，為居民提供的也只是最基本的管理服務，遠沒有單位制下的單位提供的那么多社會福利。城市的資源集中在街道及以上層級，制度化的爭議調解上移至區(qū)一級。城市政府直接下?lián)芑鶎由鐓^(qū)的經(jīng)費有限。社區(qū)居民的利益表達在社區(qū)很難得到回應，或者回應度不夠，與以前的單位相比，社區(qū)對于居民的吸引力、歸屬感都大大降低。社區(qū)代表性職能的發(fā)揮非常有限。

社會組織的出現(xiàn)與發(fā)展，或多或少改變了人們的社會生活，似乎在政府和市場之間又出現(xiàn)了一種新的社會整合機制和利益訴求傳輸機制。社會組織的生成路徑一般都是自上而下，由政府主導建立，領導人任免、購買服務、直接資金支持等都是政府扶持社會組織發(fā)展的重要途徑。社會組織的發(fā)展對于克服政府失靈、矯正市場失靈發(fā)揮了一定的作用，成為除政府、市場外提供公共服務的第三類主體。但是政府與社會組織的關系比較微妙，政府既希望社會組織能承擔自己剝離的部分職能，又懼怕其發(fā)展壯大后與自己爭權，所以在數(shù)量上對其加以限定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”[9]。除了有登記管理機關以外，還必須找一個業(yè)務主管單位，這樣就出現(xiàn)交疊管理，進一步限制了社會組織的擴張。由于社會組織職能的單一性、數(shù)量的有限性、資金的缺乏性、政府信任與顧慮的交織性，決定了其不可能有效整合、回應民眾的利益訴求。另外，一種特殊的社會組織(社區(qū)組織)——業(yè)主委員會，也伴隨著社區(qū)制的發(fā)展應運而生，其與物業(yè)管理企業(yè)的關系由《物業(yè)管理條例》加以調整。業(yè)主委員會代表業(yè)主，可以在維修、綠化、物業(yè)費定價與收繳等方面與物業(yè)管理企業(yè)進行博弈。但由于業(yè)主數(shù)量眾多，具有異質性、分散性，缺乏選擇性激勵來誘致集體行動，加之物業(yè)管理企業(yè)由小區(qū)建設企業(yè)自己承擔或指定，業(yè)主委員會想要更換物業(yè)管理企業(yè)都阻力重重，更難為業(yè)主爭取其他權益，以及整合并向科層制表達其他利益訴求。

在人大、基層社區(qū)和社會組織代表性功能弱化，不能充分建立順暢的利益訴求傳輸機制的情況下，地方政府(狹義的行政)，特別是基層政權不得不兜底擔責。政府以前直接面對的是單位，綜合各個單位的利益訴求。由于單位的數(shù)量畢竟有限，而且單位實質上處在政府的掌控之下，政府不直接與公民發(fā)生關系。公民個體的利益訴求直接的受眾對象是單位，單位成為政府和公民之間的緩沖。單位對于所屬個體的訴求回應、矛盾調解發(fā)揮重要作用。個體合理的利益訴求會被滿足，不合理的利益訴求會被單位領導人反饋、說服、疏導。即使要求沒有被滿足或者要求被降低，個體也會感覺受到了尊重，產(chǎn)生政治效能感。所以單位成為公民利益綜合、矛盾化解的第一道門檻。單位解決不了的問題才訴諸政府，政府只負責綜合單位的利益訴求。這大大減輕了政府的負擔，政府處于一種超脫狀態(tài)，避免處于矛盾的焦點。由于缺少了單位的整合，基層政權必須面對原子式的、分散的個人。民眾的參與活力釋放出來，沒有單位的稀釋、過濾、緩沖，直接針對政府。前已述及，基層政權的資源有限，絕大多數(shù)服務都已經(jīng)社會化、市場化了，能夠提供的福利和服務有限，而且民眾提出的利益訴求，往往牽涉到上一級政府的決策安排，而基層政權又無力改變，故無法做出恰當?shù)恼{停和利益再分配?；鶎诱喾€(wěn)定和諧是上級考核基層干部能力的重要標尺，基層政權的領導者就沒有動力把無力回應的民眾的利益訴求和矛盾進行整合向上級反映。本來利益的表達與綜合過程，按照制度化的渠道應該是向上逐級、逐層遞進的，但在民眾感覺利益訴求久拖不決、察覺基層政權這一層級利益表達和綜合渠道不暢通的情況下，就會采取非制度化的方式越級表達利益訴求，表現(xiàn)為越級上訪、集群串連等現(xiàn)象。由于仍然抱著傳統(tǒng)的單位制的思維，想保持一種超脫的地位，像單位制時代那樣把基層矛盾、訴求留置單位解決，上級政府就會逐級督促、責成下級機關履行利益綜合職能，回應、解決利益訴求，直至基層政權?！案鲯唛T前雪”、“誰家的孩子誰抱走”就是上級政府秉持單位制思維化解基層矛盾的典型體現(xiàn)。所以大多數(shù)信訪案件一般又會折返到基層政權解決，而基層政權又無力解決，不得不推脫搪塞，導致民眾的利益訴求無人問津。如此反復，民眾的挫折感進一步加劇，憤怒最終爆發(fā)，直接采取更加激烈的行為進行抗爭?；鶎诱嗑瓦@樣成為了眾矢之的。社區(qū)制背景下的利益表達與綜合通道及狀況如圖2所示。箭頭用虛線，表示利益訴求傳輸通道阻滯、效果不佳。

圖2 社區(qū)制背景下的利益表達與綜合

三、結語

毋庸置疑，造成我國當前城市基層社會失序的原因確有很多，是合力作用的結果，而民眾利益表達與綜合渠道不暢通，擔責主體的代表性弱位、缺位，是其中的重要促發(fā)因素。我國歷史上的單位制當時在穩(wěn)定社會秩序方面確實發(fā)揮了重要作用。當前我國城市基層社會利益訴求傳輸機制的弱化乃至斷裂很大程度上是單位制瓦解后，承擔代表性功能的主體虛位、發(fā)育不全造成的。

市場經(jīng)濟的發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，是不可逆轉的歷史潮流。單位制的衰落、瓦解，社區(qū)制的出現(xiàn)，是一種符合我國歷史發(fā)展趨勢的制度變遷，不可復轉。單位制的維穩(wěn)是以遞進服從為代價的，造成社會活力失卻，效率低下。擔責主體的代表性功能的復歸、到位，不是要重建單位制，而是要填補單位制瓦解后造成的代表性弱位、缺位。解決路徑可做如下思考：一是發(fā)揮基層黨組織、工青婦等社會團體的整合作用，充分綜合、表達基層居民的利益訴求；二是激發(fā)基層公務員，西方稱之為街頭官僚(street level bureaucrats) 的代表性功能，充分發(fā)揮利益表達與綜合作用，建設代表性官僚制；三是適度分權，激發(fā)基層政權活力，做到財權和事權的統(tǒng)一；四是建立責任追究機制，追溯基層發(fā)生群體性事件的肇因，倒逼上級政府決策的科學化、民主化；五是不遺余力推進人民代表大會制度改革，發(fā)揮其履行代表性功能的主渠道作用；六是摒棄單位制治理思路，塑造與時俱進的善治思維，實現(xiàn)治理體系、治理能力、治理手段現(xiàn)代化。

[1] 龐卓恒.論歷史周期律——兼說什么是民主？[J].紅旗文稿，2013，(9).

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[6][7]中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/archive/131747.htm

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[9] 社會團體登記管理條例，[EB/OL].http://mjzx.mca.gov.cn/article/zcfg/201304/20130400437175.shtml

(責任編輯：悠然)

C916

A

1672-1071(2017)05-0077-06

教育部人文社會科學研究青年基金項目“代表性官僚制視域下我國公務員隊伍的代表性問題實證研究”(14YJC 810006)。

2017-08-13

孔凡宏(1974- )，男，安徽霍邱縣人，上海海洋大學公共管理研究所副教授、博士、碩士生導師，主要研究方向為民主治理、涉海(漁)類中介組織、海洋公共管理。