范建聞

摘要：梳理我國目前公路建設(shè)管理“項目法人+社會監(jiān)理”傳統(tǒng)模式中監(jiān)理體制存在的主要問題，并分析問題的成因；然后根據(jù)目前公路建設(shè)管理面臨的形勢和發(fā)展特點論證實行自管模式的可行性；最后從優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容和方式，靈活設(shè)置現(xiàn)場管理機構(gòu)，落實承包商主體責任、完善責任追究等方面提出自管模式的實施要點。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；項目管理；傳統(tǒng)模式；自管模式

一、傳統(tǒng)模式中監(jiān)理體制存在的突出問題

從制度設(shè)計的角度看，我國工程監(jiān)理帶有獨立第三方的屬性。但在傳統(tǒng)模式中，工程監(jiān)理不可能成為真正的獨立第三方，項目法人和工程監(jiān)理對建設(shè)項目都有管理職責，形成了多頭管理的局面。隨著建設(shè)規(guī)模的快速增長，投融資方式的變革，傳統(tǒng)模式存在的問題日益突出，并突出表現(xiàn)在工程監(jiān)理方面。

（一）監(jiān)理的定位不清

現(xiàn)實中，監(jiān)理的定位既非“獨立、公正的第三方”行使社會監(jiān)督職能，也非業(yè)主雇員代表業(yè)主權(quán)益，更不是代表政府行使政府監(jiān)管職責，角色定位不清晰，監(jiān)理作用難以發(fā)揮。各方均對監(jiān)理工作不滿意。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，45%的業(yè)主單位認為“監(jiān)理存在越位、缺位、錯位等情況”；61%的監(jiān)理企業(yè)認為“收人低、無法全面履行監(jiān)理義務(wù)等”；81%的交通運輸主管部門及質(zhì)監(jiān)機構(gòu)認為“監(jiān)理隊伍參差不齊、整體素質(zhì)不高”。

（二）監(jiān)理的職責不明

首先，監(jiān)理與項目法人職責交叉嚴重，界限不清晰。《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》雖明確監(jiān)理對工程質(zhì)量、安全、環(huán)保、費用、進度實施監(jiān)督管理，但實際上，監(jiān)理主要以工程質(zhì)量和安全管理為主，費用、合同及進度控制則均由項目法人掌控，監(jiān)理有責無權(quán)；其次，監(jiān)理與施工單位間責任劃分也不清晰，監(jiān)理人員在質(zhì)量和安全上權(quán)小責大，責權(quán)不匹配。

（三）監(jiān)理的工作重點偏離“咨詢服務(wù)”的本質(zhì)要求

當前，監(jiān)理工作主要以巡視、抽檢和旁站為主，已逐步演變?yōu)楸O(jiān)工或質(zhì)檢員角色，業(yè)務(wù)性質(zhì)偏離了“高智能技術(shù)咨詢服務(wù)”的本質(zhì)屬性。調(diào)研情況表明，由于施工單位質(zhì)檢體系不完善，目前項目法人普遍將監(jiān)理定位為施工單位生產(chǎn)的“貼身盯防”，超規(guī)范擴大監(jiān)理的旁站范圍、增加監(jiān)理抽檢頻率。監(jiān)理的巡視抽檢和旁站工作占比約為70%，技術(shù)管理僅占10%左右。某在建高速公路工程長約10公里，需監(jiān)理填寫的質(zhì)量抽檢、質(zhì)量評定及試驗表格已達18.5萬張。

（四）監(jiān)理單位管理不嚴，隊伍不穩(wěn)定

監(jiān)理單位管理水平參差不齊，部分現(xiàn)場監(jiān)理機構(gòu)和監(jiān)理人員職責履行不到位。有些監(jiān)理企業(yè)對現(xiàn)場監(jiān)理機構(gòu)的管理力度不足，存在以包代管現(xiàn)象，現(xiàn)場監(jiān)理的考核機制不完善。監(jiān)理隊伍不穩(wěn)定，人員流動性大，優(yōu)秀監(jiān)理人才不斷流失。監(jiān)理工程師專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，監(jiān)理人員施工和管理經(jīng)驗不足，整體素質(zhì)偏低。高素質(zhì)人才緊缺，類似項目總監(jiān)這樣的高層次人才十分匱乏。

二、實行自管模式的可行性

（一）我國公路建設(shè)管理能力逐步增強

得益于我國交通基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展和世界級重大工程的磨礪，公路建設(shè)行業(yè)涌現(xiàn)出一批技術(shù)力量雄厚、管理經(jīng)驗豐富、管理制度完善、專業(yè)人才充沛的大型企業(yè)。這些企業(yè)具備包括工程監(jiān)理資質(zhì)在內(nèi)的各種專業(yè)資質(zhì)，以及承擔工程建設(shè)實施、項目管理和工程監(jiān)理的實際能力。從調(diào)研情況看，這些企業(yè)要求采用自管模式的呼聲很高。

（二）自管模式適應(yīng)投融資體制改革的方向

當前，交通運輸發(fā)展面臨的投融資環(huán)境發(fā)生了較大的變化，為更好的發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，充分利用社會資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國務(wù)院及相關(guān)部門提出要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛推廣PPP模式。這類投資項目的一個重要特點就是減少管理層級、提高管理效能、提高經(jīng)濟效益，因此，自管模式是適應(yīng)公路建設(shè)投融資體制改革發(fā)展方向的。

（三）自管模式使管理責任更加清晰

從公路建設(shè)管理體制改革趨勢看，項目法人責任制將進一步加強。整個項目建設(shè)管理的責任主體已經(jīng)明確為項目法人，質(zhì)量安全的第一責任主體也明確為施工和設(shè)計單位。采用自管模式有利于將項目建設(shè)管理的主體責任集中于項目法人，避免項目法人與監(jiān)理單位職責重疊，責任相互推諉，從而解決我國目前工程監(jiān)理制度存在的主要問題。

（四）自管模式符合國外建設(shè)管理慣例

從國外慣例做法看，先進發(fā)達國家均未要求工程建設(shè)項目必須設(shè)置監(jiān)理。一般由業(yè)主根據(jù)工程項目情況和工程質(zhì)量保證體系規(guī)范等，確定對承包人工作的監(jiān)督檢查方式。盡管我國的“監(jiān)理”是從FICDIC合同條件的“工程師”借鑒而來，但其內(nèi)涵現(xiàn)已發(fā)生較大變化。

三、自管模式實施要點

（一）理解自管模式的內(nèi)涵

結(jié)合自管模式的本質(zhì)屬性與定義，有兩個問題需要明確，一是建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作的關(guān)系；二是監(jiān)理工作是否必須由具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人來完成。公路工程監(jiān)理的工作內(nèi)容由《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》確定。該規(guī)范主要是針對傳統(tǒng)模式編制的，規(guī)范要求監(jiān)理在工程質(zhì)量、安全、進度、投資、進度、環(huán)保和合同管理等方面進行監(jiān)督管理。這些工作本身就是建設(shè)管理工作，如果能夠完成監(jiān)理規(guī)范中規(guī)定的全部工作，那么也就基本完成了大部分的建設(shè)管理工作。這說明建設(shè)管理和監(jiān)理工作之間并沒有嚴格的界限，自管模式就是要讓這些工作由一個主體負責。自管模式中，監(jiān)理工作是否必須由具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人員完成，從管理專業(yè)化的角度看，監(jiān)理工作應(yīng)盡量由持證監(jiān)理人員完成，擬采用自管模式的項目法人，應(yīng)具備足夠數(shù)量的監(jiān)理人員。如果不具備足夠數(shù)量監(jiān)理人員，可以通過兩種方式進行彌補，一是外聘具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理人員；二是選擇具備行業(yè)認可的相近專業(yè)資格人員經(jīng)培訓(xùn)后完成監(jiān)理工作，但后一種方式需經(jīng)相關(guān)部門（質(zhì)監(jiān)部門）承認。

（二）優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容和方式

改革現(xiàn)行監(jiān)理體制，優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容和方式，是自管模式實施的基礎(chǔ)。要根據(jù)項目實際情況對監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容進行修訂，剔除傳統(tǒng)監(jiān)理工作中無效的、重復(fù)的工作，精簡監(jiān)理人員，提高監(jiān)理人員素質(zhì)，強化監(jiān)理對現(xiàn)場質(zhì)量、安全的否決權(quán)。通過進一步落實施工單位質(zhì)量、安全主體責任來減少監(jiān)理的監(jiān)督工作量。監(jiān)理應(yīng)更多地通過檢測、工序控制等手段完成監(jiān)理工作。例如對于橋梁樁基，監(jiān)理規(guī)范要求的旁站項目包括“鋼筋籠安放和混凝土澆筑”，優(yōu)化監(jiān)理工作后，可僅對鋼筋籠安放和首盤混凝土澆筑進行旁站，待全部澆筑完成后通過無損檢測判定樁基質(zhì)量；對于部分隱蔽工程，可采用信息化系統(tǒng)上傳影像資料的方式替代現(xiàn)場簽認。endprint

（三）靈活設(shè)置現(xiàn)場管理機構(gòu)

由于自管模式中項目法人要同時承擔建設(shè)管理和監(jiān)理工作，因此其現(xiàn)場管理機構(gòu)與傳統(tǒng)模式不同，應(yīng)遵循專業(yè)化、高效、均衡與制衡等原則?，F(xiàn)場管理機構(gòu)中，承擔監(jiān)理職責的部門名稱不一定還叫“總監(jiān)辦”、“駐地辦”，只要能完成全部建設(shè)管理和監(jiān)理工作即可。從公路建設(shè)項目特點考慮，現(xiàn)場管理機構(gòu)無論采用何種形式，一般要包含兩個層次。最下層負責現(xiàn)場具體的建設(shè)管理工作，如旁站、巡視、抽檢、工序驗收、質(zhì)量評定、計量等；上一層為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)或綜合管理部門，如質(zhì)量部、技術(shù)部、安全部、合約部、財務(wù)部等。自管模式現(xiàn)場管理機構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門可根據(jù)具體情況靈活設(shè)置。

（四）落實承包商的主體責任

傳統(tǒng)模式中，監(jiān)理人員承擔了大量本應(yīng)由承包商負責的工作，甚至變成承包商的施工員和監(jiān)工。承包商過多依賴監(jiān)理，其質(zhì)量和安全保證體系不能有效落實。自管模式下要強化承包商的質(zhì)量、安全保證體系，杜絕承包商以包代管。督促承包商建立健全自檢體系，重點檢查落實承包商項目經(jīng)理、技術(shù)負責人、工地試驗室負責人的資格及其履約情況。監(jiān)督承包商做好開工準備、工程施工和工序交驗的自檢工作。

（五）完善責任追究機制

將建設(shè)管理責任落實到人，并建立終身責任追究機制是保證自管模式順利實施，保證工程質(zhì)量和安全可控的根本措施。只有將責任落實到具體的管理人員，才能使管理者心存敬畏，自覺地提高管理質(zhì)量和效率。完善責任追究機制，一是要明確責任主體單位及相關(guān)責任人員，各責任方必須按照“定人、定崗、定責”三定原則劃分質(zhì)量責任；二是要建立責任主體追究機制。充分利用信息化技術(shù)手段，推行數(shù)字化管理，方便責任追溯。

四、結(jié)語

從未來發(fā)展趨勢看，監(jiān)理的本質(zhì)屬性是“咨詢服務(wù)”。監(jiān)理受項目法人委托，按照合同要求和監(jiān)理規(guī)范配合項目法人進行建設(shè)管理。從這個意義上講，監(jiān)理并不是項目法人完成建設(shè)管理工作的必備要素，這也正是提出自管模式的出發(fā)點和基礎(chǔ)。

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