黃祥瑞+管其位

摘 要 在依法治國、依法治校的背景下，中小學法治教育的必要性日益凸顯。我國自上世紀90年代起，就長期存在一種法制副校長制度，專事于中小學的法制工作。該制度運行多年，散見于報端與地方各級政府規(guī)范性文件，學界對其研究甚少。本文即從法制副校長制度出發(fā)，溯及其起源，概括其發(fā)展，結(jié)合當前各地實踐、相關政策文件與學界僅有研究，對其進行理論層面的探究與界定。

關鍵詞 法制 副校長 法治教育 綜合治理

作者簡介：黃祥瑞、管其位，華中師范大學法學院。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.371

法制副校長制度作為我國全面推進依法治國、全面開展法治教育的重要手段，自上個世紀末誕生以來即在中小學的法治教育領域中發(fā)揮了重要作用。但令人遺憾的是，目前為止，學界有關于法制副校長的學術(shù)性研究探討資料不是很多，并且分散于各類報刊雜志中，多為地方經(jīng)驗、政策總結(jié)，全面的、具有理論深度的研究鮮有發(fā)表。鑒于法制副校長制度的重要意義與廣闊發(fā)展前景，對其進行系統(tǒng)的研究和理論的構(gòu)建必不可少。

一、 法制副校長制度的歷史梳理

關于法制副校長制度的起源，實踐中眾說紛紜，學界也尚未給出定論。通過查找、研究文獻及相關文件，筆者對法制副校長制度的形成與發(fā)展歷史進行了梳理，并劃分為三個階段：

（一）展露雛形

1995年，在國家教委、中央綜治委辦公室、司法部聯(lián)合起草的《關于加強學校法治教育的意見》頒發(fā)后，地方各級相關單位對中小學法治教育建設進行了許多有益的、具有開創(chuàng)性的、有中國特色和地方特色的探索。

1996年7月，廣東省陽江市首創(chuàng)從當?shù)卣ú块T如法院、檢察院、公安局等單位中選派干部到本地中小學校擔任兼職法制副校長的措施，這一創(chuàng)舉也是可考的、最早的法制副校長制度的起源與原型。很快，這種針對中小學生的法治教育、法治治理新模式得到了廣東省委的認可并在全省范圍內(nèi)進行推廣。其他省市也紛紛參照設立，進而引起了國家的重視。

（二）正式建立

2000年，中央頒布《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強預防青少年違法犯罪工作的意見》，明確要求各地方應“改進學校法治教育工作，配齊配強中小學校兼職法制副校長”，并就法制副校長的定位、功能做出相應的規(guī)范。由此，法制副校長制度獲得了中央層面的認可并以中央文件的形式進一步推廣。

2002年頒布的《教育部、司法部、中央綜治辦、共青團中央關于加強青少年學生法治教育工作的若干意見》中將“完善兼職法制副校長和法制輔導員制度”作為進一步加強和推進青少年學生法治教育工作科學化、制度化、規(guī)范化建設的基本要求。

2003年，六部委聯(lián)合頒發(fā)《關于規(guī)范兼職法制副校長職責和選聘管理工作的意見》。這是第一份直接以“法制副校長”冠名的中央文件，更是從制度層面對法制副校長制度進行的一次完整的規(guī)定和規(guī)范。從政策文件層面上來講，全國范圍內(nèi)的法制副校長制度正式建立起來了。

（三）全面鋪開

此后，多部委都十分重視法制副校長制度的重要意義。例如：2008年教育部發(fā)布《做好2008年學校安全隱患排查治理工作的通知》，強調(diào)了對中小學兼職法制副校長（輔導員）的聘用情況的檢查是全面排查治理學校安全隱患的一個重要方面。2010年司法部發(fā)布《關于進一步加強學校及周邊治安綜合治理法制宣傳教育工作的通知》，指出要充分發(fā)揮中小學校法制副校長（輔導員）的作用，加強法制副校長的業(yè)務培訓，提高其法治教育能力和水平。2012年教育部發(fā)布《全面推進依法治校實施綱要》，要求各地規(guī)范法制副校長的選聘標準和要求，探索利用社會資源和力量，加強學校安全管理、開展法治和其他有針對性的教育教學活動，改善學校周邊環(huán)境。

在地方實踐層面，2000年后，法制副校長制度在很多地方就已經(jīng)落地開花、廣泛實施。據(jù)悉，邵陽、廣州等地，百分之九十五以上的中小學校在2000年前后都已配備兼職法制副校長。即使一些比較偏遠落后的地區(qū)，如云南省普洱市、楚雄州等在2010年左右基本也全面落實了法制副校長制度。地方立法層面，2007年，廣東省通過頒行《廣東省法制宣傳教育條例》這一地方法規(guī)使法制副校長制度以地方立法的方式確定下來。

二、法制副校長制度的內(nèi)涵界定

到底什么是法制副校長制度？目前來看，學界還沒有一個統(tǒng)一的、全面的定義。筆者在此通過對該制度的內(nèi)容、作用及政策文件的研究，給出一個相對完整的定義。

法制副校長制度包括法制副校長制度運行的組織領導機構(gòu)、法制副校長的選聘、法制副校長開展法治教育工作的內(nèi)容、形式和手段以及法制副校長的考核和獎懲措施等多個方面。

根據(jù)中央綜治委、教育部、公檢法司等多部委的多份文件指出，法制副校長一般來自于地方各級政法部門。2000年印發(fā)的《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強預防青少年違法犯罪工作的意見》又特別指出“選派優(yōu)秀干警到中小學校任兼職法制副校長（輔導員）”。而在多年的實踐操作過程中，法制副校長的主體來源范圍進一步擴大，不再局限于政法系統(tǒng)，更多的社會力量逐漸參與進來，如律師、專業(yè)學者、離退休的老干部等，甚至有從事安保工作的學生家長也自發(fā)組織起來為學生所在學校提供法治教育等服務。

中央綜治委2003年印發(fā)的《關于規(guī)范兼職法制副校長職責和選聘管理工作的意見》將法制副校長的職責分為六類，概括起來分別是：協(xié)助學校開設針對性法治教育課程；加強學校安全工作，消除隱患；掌握并報告學校周邊地區(qū)的治安動向，整頓并維護學校周邊地區(qū)的治安秩序；配合有關部門處理涉校案件；完善“三位一體”法治教育機制以及其他綜合治理工作等。教育部2012年印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》也提到法制副校長的工作內(nèi)容有：“加強學校安全管理、開展法制和其他有針對性的教育教學活動，改善學校周邊環(huán)境”。endprint

由此，綜合相關文件、學界當前的理論研究與實踐中的實際做法，筆者給法制副校長制度下一個定義：法制副校長制度是指地方主管部門從地方政法機關及其他相關社會組織中選派法官、檢察官、公安干警、律師等法制工作者到中小學校任兼職法制副校長，并接受學校所在地基層教育、司法等部門的指導，參與中小學校的法治教育工作、為學校提供法律援助和校園及其周邊綜合治理工作的一種制度。

三、法制副校長制度的意義

（一） 依法治國與依法治校的必然要求

2014年十八屆四中全會審議通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出以依法治國作為時代主題，對建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作出全面部署，并且首次明確指出“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。教育部、司法部、全國普法辦聯(lián)合制訂《青少年法治教育大綱》，將法治教育的目標定位、原則要求和實施路徑等納入國民教育體系。同時，建設社會主義法治國家的宏偉目標，也對加強和改善青少年法治教育提出了現(xiàn)實而迫切的要求。

全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的主旋律奏響了當今中國的時代最強音。法治教育作為依法治國方略全面實施的重點之一，針對中小學法治教育的務實之措——法制副校長制度，也就具有了極大的建設性意義，適應了依法治國與依法治校的基本要求。

（二）我國突出的未成年人法制問題的現(xiàn)實需求

目前我國中小學法制問題突出，主要表現(xiàn)在三個方面：校園欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。

1. 校園欺凌

根據(jù)由中國人民大學進行的中國教育追蹤調(diào)查2014年至2017年間的數(shù)據(jù)顯示：我國中小學校里廣泛存在各種程度的欺凌現(xiàn)象，其中言語形式的欺凌發(fā)生率最高，有49.6%的初中生受到過言語形式的校園暴力。其次是社交欺凌，37.7%的初中生承認他們在學校經(jīng)歷過被同學故意孤立和排斥。最后，最直接的身體暴力也并不少見，19.1%的初中生在校園中遭受過身體暴力。另外，網(wǎng)絡暴力作為校園欺凌的一種新形態(tài)，其發(fā)生率也達到了14.5%。在遭到校園暴力后，大部分學生選擇沉默而非反抗，但校園欺凌對他們生理心理上所造成的創(chuàng)傷已經(jīng)形成，無法磨滅。校園暴力更為嚴重的后果是直接危害學生的生命健康權(quán)，近年來在校學生因不堪校園暴力而輕生的案件頻繁發(fā)生，理應引起社會對校園欺凌更大的關注。

2. 未成年人遭受不法侵害

據(jù)女童保護組織一項不完全統(tǒng)計顯示，2013年至2015年間，現(xiàn)于報端的性侵女童案件就已達近千起，受害者超1700人，而出于各種原因未能曝光的案件更是數(shù)量驚人。根據(jù)中科院2016年發(fā)布的《人道主義行動中兒童保護的最低標準》顯示，我國針對未成年人的不法侵害依舊猖獗。我國留守兒童，由于父母不在身邊，非常容易受到不法勢力的侵害。調(diào)查顯示，一億留守兒童中近七分之一遭受過身體侵害，百分之四以上的女童受到過性侵害。

3. 未成年人犯罪

留守兒童數(shù)量的激增，帶來的不僅僅是未成年人遭受不法侵害比例的增加，同時由于親情和教育的缺乏，我國的青少年犯罪現(xiàn)象也在增加，呈現(xiàn)出年輕化、暴力化和團伙化的趨勢。據(jù)最高檢、最高法公布的資料顯示，2009年至2011年期間，我國每年處理的不滿16周歲的未成年罪犯數(shù)量占當年判處未成年罪犯總數(shù)的比例基本穩(wěn)定在12.5%左右。但自2012年以來，這一比率呈現(xiàn)逐年上升趨勢，至2014年，該比率已經(jīng)攀升至19.82%。同時，近年來我國未成年人實施的暴力傷害案件，如故意傷害、搶劫、強奸等犯罪在比例上逐步上升。

日益突出的未成年人法制問題對我國中小學法治教育、法治治理提出了迫切的要求。這種現(xiàn)實需求為法制副校長制度在全國范圍內(nèi)的全面覆蓋和迅猛發(fā)展提供了土壤。法制副校長制度在成立之初本著的提高未成年人法治意識、加強學生法治教育目的，與我國當前嚴峻的未成年人涉案形勢相契合。

（三）法制副校長制度在實踐中發(fā)揮了良好的效果

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，法制副校長制度的實施比較到位。雖然沒有全國范圍內(nèi)的完整調(diào)查，但根據(jù)多地發(fā)布的地方性調(diào)查報告來看，我國的大部分地區(qū)的大部分中小學校都已配齊法制副校長。很多地方還對法制副校長制度進行改良創(chuàng)造，例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等，都是結(jié)合法制副校長制度和本地的實際情況進行的大膽改革，都取得了較好的效果。

法制副校長制度的實施帶來的良好效果是顯而易見的，一線政法工作人員深入到中小學校進行法治教育、協(xié)助綜合治理，對學生的法治教育水以及中小學的綜合治理產(chǎn)生了良好的促進作用。北京、廣東、河南等地，法制副校長制度實施十多年來，除了基本的上法治課，還產(chǎn)生了模擬法庭、討論案例、參觀法院、旁聽庭審、編排法治情景劇、制作法治動漫等等這樣的新形式。通過寓教于樂的教育，中小學生的法學知識、法律素養(yǎng)、法治意識普遍得到了提升。在海淀區(qū)等地，有數(shù)據(jù)顯示當?shù)氐奈闯赡耆朔缸锫试诜ㄖ聘毙ｉL制度實施后普遍下降，校園周邊的治安狀況也得到了明顯改善。

以上，筆者梳理了法制副校長制度的起源和發(fā)展歷史，界定了法制副校長制度的內(nèi)涵和外延，闡述了法制副校長制度的必要性、重要性和科學性。筆者希望藉此能夠為我國法制副校長制度的理論研究開辟道路、填補空白，為我國中小學生法治教育添磚加瓦、做出貢獻。由于篇幅有限，本文在此不再贅述，筆者將在接下來的文章中結(jié)合地方實踐調(diào)研對法制副校長制度進行進一步的研究與探討。

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