李小斌

摘要：文章從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的宏觀層面與公司治理層面，梳理了混合所有制改革的背景與邏輯，結(jié)合當(dāng)前國有企業(yè)改革中存在的逆向選擇問題，分析了在混合所有制改革中以市場發(fā)揮“決定性”作用的必要性，對(duì)深入理解混合所有制、進(jìn)一步探索國有企業(yè)改革具有的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；混合所有制改革；公司治理；逆向選擇

國有企業(yè)引入私人資本不是一個(gè)新的現(xiàn)象，但是作為新時(shí)期國有企業(yè)改革的方向提出卻有其特殊意義。國有經(jīng)濟(jì)民營化看重的是產(chǎn)權(quán)層面的權(quán)益歸屬；而混合所有制則更多強(qiáng)調(diào)治理層面，通過不同背景經(jīng)濟(jì)成分的相互補(bǔ)充和制衡，在增量上、漸進(jìn)地改善國有企業(yè)長期存在的一些問題。這一轉(zhuǎn)變意味著，混合所有制改革的成果要在長期的效率提升中通過國有資本的增值得到體現(xiàn)，而不再是“一錘子”的產(chǎn)權(quán)交易。發(fā)展混合所有制不應(yīng)延續(xù)“甩包袱”的思路，改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于公平的市場環(huán)境下，企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需求實(shí)現(xiàn)自發(fā)的產(chǎn)權(quán)融合。發(fā)展混合所有制要讓市場發(fā)揮“決定性”作用。

一、 混合所有制企業(yè)溯源

長期以來，國內(nèi)“混合所有制”僅是用在宏觀語境下，強(qiáng)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)所有制結(jié)構(gòu)的非單一性，無論是理論界還是實(shí)踐中都缺少對(duì)混合企業(yè)層面的專門研究，以至于流行著不少誤解。例如，把混合企業(yè)當(dāng)作新生事物，甚至等同于“中國特色”。實(shí)際上，混合企業(yè)不僅在長期的改革開放中已大量形成，就是在倡導(dǎo)自由化的西方國家也并非絕無僅有。如果沒有對(duì)混合企業(yè)歷史、現(xiàn)狀和本質(zhì)的全面了解，就難以在改革中把握方向和重點(diǎn)，

政府與私人同時(shí)作為同一企業(yè)股東的現(xiàn)象由來已久，并且在世界范圍內(nèi)廣泛存在。歐洲的混合企業(yè)可追溯到重商主義時(shí)期，美國的混合企業(yè)則可追溯到1791年成立的美國第一銀行和1860年代成立的聯(lián)合太平洋鐵路公司。日本在明治維新之后，私人資本與國家政權(quán)結(jié)合，形成了所謂的“國策公司”（佟福全，2001）。20世紀(jì)七八十年代，混合企業(yè)在英、法、加等發(fā)達(dá)國家曾一度迅速發(fā)展，盡管在私有化浪潮中一度受到削弱，但仍然是一類重要的企業(yè)組織形式。國際上，混合所有制企業(yè)也很早就作為一類特有的企業(yè)類型受到了廣泛的關(guān)注。

Brada （1996）將政府讓渡國有產(chǎn)權(quán)的方式分為兩種：（1）直接出售國有企業(yè)股權(quán)或資產(chǎn)；（2）私有化發(fā)行（SIPs），即通過公開發(fā)行股票將政府在國有企業(yè)的股份部分出售。1961年，聯(lián)邦德國政府將大眾的多數(shù)股權(quán)出售給公眾，被認(rèn)為是戰(zhàn)后第一例大規(guī)模的“非國有化”案例；1984年，英國電信公司（BT）通過IPO方式向市場出售50%股份亦被視作私有化發(fā)行的典型案例。1990年到2000年間，出售國有產(chǎn)權(quán)一度在OECD國家流行，以至其該項(xiàng)收入占了全球同期的2/3?；蛟S是出于對(duì)私有化步伐的控制或者經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題方面的顧慮，此類產(chǎn)權(quán)讓渡常常并不徹底，從而造就了大量的混合企業(yè)。一項(xiàng)對(duì)OECD國家1997年以前在公開市場上的私有化發(fā)行行為研究表明，私有化并不如初看上去那樣徹底，直到2000 年底，政府仍在2/3 的企業(yè)中作為最大股東或擁有重大權(quán)力，國家（state）作為私有化后的企業(yè)的最大股東的情況很普遍。此外，一些國家采用機(jī)會(huì)主義的私有化策略，在市場較好或是政府缺錢的時(shí)候出售大型國有企業(yè)的一部分股票，這也客觀上帶來了階段性的混合企業(yè)形態(tài)。

目前為止國際上大量的混合企業(yè)是部分私有化的產(chǎn)物，其初衷或者是回籠資金的資產(chǎn)出售行為，或者是為放開政府對(duì)企業(yè)的控制。而中國的國有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的組成部分，難以用“私有化”或“部分私有化”簡單進(jìn)行概括。官方實(shí)施混合所有制的初衷不是改變這一現(xiàn)狀，相反是要通過吸引民營資本來實(shí)現(xiàn)國有資本更大的杠桿效應(yīng)。

二、 中國混合所有制改革的宏觀背景

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)年均增長率高達(dá)9%，創(chuàng)造了大國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。然而，以2008年的世界經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長背后的問題日益凸顯。其中，最具時(shí)代代表性的是，通過分權(quán)激勵(lì)的強(qiáng)刺激、由地方政府統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式遭遇瓶頸：一則，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政刺激基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的拉動(dòng)作用面臨邊際性遞減；二則，從結(jié)構(gòu)上看，行政驅(qū)動(dòng)下的低效率投資進(jìn)入回收期，資金推動(dòng)、勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)普遍產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；三則，地方政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中牽涉的利益過多，土地財(cái)政難以為繼。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的總量影響顯著，創(chuàng)新引領(lǐng)則嚴(yán)重不足?！爸袊?jīng)濟(jì)向何處去？”不僅與每一個(gè)中國人休戚相關(guān)，也是令全令世界所矚目的問題。

不可否認(rèn)，持續(xù)低迷的外圍經(jīng)濟(jì)環(huán)境加劇了經(jīng)濟(jì)增長的困難，但歸根結(jié)底，“中國問題”的癥結(jié)在于自身，是在三十年改革紅利和人口紅利消耗殆盡的情況下，資源的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配和增長動(dòng)力源衰竭的問題。中國正處在發(fā)展的十字路口，當(dāng)務(wù)之急是為未來十年的持續(xù)增長找到新的源泉，進(jìn)而為進(jìn)一步的改革爭取時(shí)間，大規(guī)模存量國有企業(yè)潛在的效率提升空間為此提供了一個(gè)可能性。

經(jīng)過多年的改革，絕大部分國有企業(yè)已經(jīng)建立了相對(duì)規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，在前一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中展示了改革的巨大作用。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來國有企業(yè)改革的步伐有所放緩，在宏觀布局和微觀管理層面，仍然存在不少問題。當(dāng)前，國有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重仍然很大，處理好這塊效率洼地，就有望為未來十年的經(jīng)濟(jì)增長找到新的源泉。例如，許召元和張文魁（2015）研究發(fā)現(xiàn)國企改革可以通過提高資本邊際產(chǎn)出、改善資本動(dòng)態(tài)配置效率、促進(jìn)TFP增長和發(fā)揮對(duì)其他企業(yè)的外部溢出效應(yīng)等途徑提振經(jīng)濟(jì)增速，如果每年有5%的國企進(jìn)行改革，經(jīng)濟(jì)增速可提高0.33個(gè)百分點(diǎn)左右，如果每年有10%或20%的國企進(jìn)行改革，則經(jīng)濟(jì)增速可提高0.47或0.50個(gè)百分點(diǎn)左右。

國有企業(yè)改革要解決兩大問題：一個(gè)是與外部市場的關(guān)系問題，產(chǎn)業(yè)分布、控制力、競爭的公平性；一個(gè)是自身的內(nèi)部問題，平衡激勵(lì)與約束。這兩個(gè)問題有時(shí)會(huì)相互影響。十八大以來的改革中，并購重組、打造國有資本投資和運(yùn)營平臺(tái)著重解決的是與外部關(guān)系的問題；員工持股、管資本定位著重理順的是內(nèi)部關(guān)系。上述不少舉措都不可避免涉及產(chǎn)權(quán)層面的變動(dòng)，出現(xiàn)不同所有制資本的融合，從而納入所謂混合所有制的范疇。從政策制定的角度，混合所有制改革的目的是通過進(jìn)一步做活國有企業(yè)來挖掘經(jīng)濟(jì)的增長潛力。endprint

與外部市場的關(guān)系方面，最突出的是市場競爭的公平性問題。首先是產(chǎn)業(yè)層面的壟斷，一些具備市場化經(jīng)營基礎(chǔ)的領(lǐng)域，由于既得利益關(guān)系，長期將非國有資本排除在外，不利于效率提升。其次是企業(yè)融資機(jī)會(huì)的極度不均等。除去少數(shù)規(guī)模大、實(shí)力極強(qiáng)的民營企業(yè)能以相對(duì)優(yōu)惠的條件獲取資金支持，絕大多數(shù)民營企業(yè)尤其是中小企業(yè)面臨融資難問題。對(duì)比強(qiáng)烈的是，由于所有制的天然紐帶和政府的隱性擔(dān)保，絕大部分國有企業(yè)在獲取銀行支持方面具有顯著的優(yōu)勢，甚至有大型國有企業(yè)通過低成本融資，再通過貿(mào)易等方式將資金轉(zhuǎn)貸給民營企業(yè)，承擔(dān)了影子銀行的功能。通過實(shí)行混合所有制引入民營資本，有利于一定程度上改變市場和金融資源方面國有資本獨(dú)占的局面。

在處理自身問題上，大中型國有企業(yè)的兼并重組是十八大前十年的主線。然而重組中往往行政撮合的多，市場推動(dòng)的少，簡單加總很難真正融合做強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)是企業(yè)層級(jí)太多，大企業(yè)病普遍。上述很多問題，一是源于國資管理體系的不完善和不配套。管得太多，然而一放就亂；不斷堵漏，然而一收就死。二是，現(xiàn)代企業(yè)制度的名不符實(shí)，很多下屬企業(yè)包括上市公司，國有股東一股獨(dú)大，其實(shí)是沒有獨(dú)立性的。三是國有和民營資本屬性的標(biāo)簽過于明顯，難以實(shí)現(xiàn)充分的流動(dòng)和融合。盡管混合所有制不是新生的事物，但是長期以來并沒有煥發(fā)出應(yīng)有的活力，對(duì)原國有企業(yè)的公司治理效率帶來邊際性的改進(jìn)。

既往的實(shí)踐表明，回避產(chǎn)權(quán)的國有企業(yè)改革效果有限，隨著改革的深入，為緩解純國有企業(yè)（尤其是競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)）對(duì)效率目標(biāo)的偏離，以及所有者缺位帶來的激勵(lì)不足問題，引入外部股東進(jìn)行制衡以及對(duì)管理層實(shí)施更為市場化的激勵(lì)變得不可或缺。相對(duì)于上一輪國企改革中一度被廣為詬病的對(duì)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的一次性出售（例如MBO），如果通過產(chǎn)權(quán)融合既能緩解國有企業(yè)的公司治理問題，又能繼續(xù)享有企業(yè)持續(xù)經(jīng)營帶來的收益，似乎更容易為各方所接受。此外，產(chǎn)權(quán)的融合，對(duì)于一些原本具備市場化條件領(lǐng)域的國有資本的獨(dú)占，以及國有資本對(duì)金融資源的過度消耗也能有一定程度的改善。在上述背景下，集中推行混合所有制改革被提上日程。

三、 當(dāng)前發(fā)展混合所有制的微觀需求

十八大以來，中央、國家層面關(guān)于對(duì)國有企業(yè)實(shí)施混合所有制改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策文件，總體來看，就是支持市場化程度高的國有企業(yè)率先開展混合所有制改革。在上述大原則下，具體實(shí)施層面，首先進(jìn)行哪些企業(yè)的改革、混合的范圍和力度，具體企業(yè)都是有較大的裁量空間的。實(shí)踐中，國有企業(yè)推行混合所有制改革可能包含以下動(dòng)機(jī)：

1. 完善公司治理。這在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策指引中已經(jīng)有所反映，同時(shí)也是母公司對(duì)擬實(shí)施混改的公司的普遍要求。當(dāng)前國有企業(yè)普遍存在的情況是，一級(jí)公司對(duì)下屬公司的管控介入過深，致使子公司喪失經(jīng)營獨(dú)立性和治理的積極性。公司經(jīng)營缺乏活力，且不利于風(fēng)險(xiǎn)隔離。盡管母公司層面加強(qiáng)管控，但由于公司自身治理機(jī)制的缺失，往往出現(xiàn)業(yè)務(wù)管得過死，但經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)操作案例卻反向上升的怪像。通過引入外部股東，發(fā)揮股東的監(jiān)督機(jī)制，坐實(shí)公司自身的治理機(jī)制，對(duì)于提升經(jīng)營靈活性和風(fēng)險(xiǎn)防控都具有積極意義。

2. 靈活經(jīng)營機(jī)制。這通常是擬實(shí)施混改的企業(yè)自身最主要的動(dòng)機(jī)。由于終極委托人的缺失，國有企業(yè)常常需要實(shí)施非常細(xì)致的管控措施來限制代理人對(duì)激勵(lì)目標(biāo)的偏離，無微不至的約束和冗長的決策程序極大地減緩了企業(yè)的反應(yīng)速度，不利于企業(yè)經(jīng)營。引入民營資本后，通過將兩者的利益適當(dāng)綁定，并發(fā)揮其在公司治理中的積極性，使原企業(yè)在爭取更為靈活的經(jīng)營機(jī)制上更具可能性。

3. 募集發(fā)展資金。國有企業(yè)以土地、固定資產(chǎn)出資引入民營資本是一種常見的混合方式，通過這種方式國有企業(yè)可以盤活資產(chǎn)，減少后續(xù)發(fā)展所需的資金投入。此外，理論上講，國有企業(yè)整體上市募集資金，也屬于混合所有制改革的范疇。

4. 緩解經(jīng)營壓力。對(duì)于長期虧損、扭虧困難，短期內(nèi)無法對(duì)外出售的企業(yè)，通過引入民營資本控股，以實(shí)現(xiàn)將目標(biāo)企業(yè)從母公司的考核報(bào)表中剝離，成為一些國有企業(yè)完成考核任務(wù)的手段之一。

5. 形成戰(zhàn)略共同體。在市場的調(diào)節(jié)下，企業(yè)間的兼并重組有利于帶來總體效率的提升。經(jīng)過長期的發(fā)展，在一些市場化程度高的領(lǐng)域，民營企業(yè)已經(jīng)成為了不可忽視的力量。國有企業(yè)與民營企業(yè)通過相互持股結(jié)成戰(zhàn)略共同體，有利于提升彼此的競爭力，也形成了混合所有制企業(yè)。

四、 混合所有制改革面臨的逆向選擇問題

新的宏觀形勢與微觀需求下，發(fā)展混合所有制不宜延續(xù)以往“甩包袱”的思路，否則可能帶來逆向選擇問題，不利于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

防止國有資產(chǎn)流失與提升國有企業(yè)效率一直是國資管理的兩難。國有企業(yè)自改革伊始，關(guān)于改革帶來國有資產(chǎn)流失的呼聲就不絕于耳。對(duì)于國有企業(yè)的經(jīng)營者而言，為了避免背上國有資產(chǎn)流失的罪名，最保險(xiǎn)的做法就是拖延改革，尤其是產(chǎn)權(quán)層面的改革。如果迫于壓力需要和推動(dòng)改革之間進(jìn)行平衡，那就從最差的企業(yè)改起，寧可讓國有資產(chǎn)“爛在鍋里”，也不主動(dòng)推行改革。然而即便如此，也不能徹底堵住國有資產(chǎn)流失的漏洞，甚至出現(xiàn)了一些機(jī)會(huì)主義者先把企業(yè)做壞再低價(jià)賤賣的極端案例。在新世紀(jì)的頭10年里，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的改革一度受到壓制。

國有企業(yè)“丑女先嫁”的操作手法實(shí)際上并不能避免國有資產(chǎn)流失，反而加劇了國有企業(yè)衰敗的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于市場因素的不可量化，監(jiān)管部門實(shí)際上很難對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。在不對(duì)稱信息下，經(jīng)營者對(duì)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績有很大的操縱空間。尤其是對(duì)于對(duì)人力資本依賴性強(qiáng)的領(lǐng)域，相對(duì)于私有化可能獲得的溢價(jià)，經(jīng)營者缺乏全力把企業(yè)做好的足夠激勵(lì)。企業(yè)到了不得不改革的時(shí)候，國有資本的價(jià)值已經(jīng)大大萎縮。另一方面，對(duì)于基本面尚可、又真正具有改革需求的企業(yè)，由于長期的“向下”操作，已經(jīng)大大地降低了民營資本對(duì)其的心理估值，使國有資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的對(duì)價(jià)，或者交易難以達(dá)成。相應(yīng)地，在這種情況下，真正知悉企業(yè)真實(shí)情況的往往是內(nèi)部人或者是與內(nèi)部人關(guān)系緊密的圈子，大大限制了企業(yè)意向受讓方的范圍，從而難以實(shí)現(xiàn)真正市場化的定價(jià)。endprint