中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組

·宏觀經(jīng)濟(jì)·

促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制研究*

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組

中國是第一個在聯(lián)合國會議上提出“生態(tài)文明”概念的國家，如何更好地建設(shè)生態(tài)文明是一個值得深入研究的問題。本文從生態(tài)文明的基本理論出發(fā)，分析國內(nèi)外生態(tài)環(huán)保的經(jīng)驗與現(xiàn)狀，提出促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的總體思路、目標(biāo)和主要任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上給出了行政管理和監(jiān)管體制、法律法規(guī)與制度體系、經(jīng)濟(jì)政策與市場化機(jī)制等方面的重大政策建議。

生態(tài)文明 體制機(jī)制 政策建議

一、引言

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對生態(tài)文明的認(rèn)識不斷加深。表現(xiàn)在體制機(jī)制上，經(jīng)歷了制度建設(shè)循序漸進(jìn)和政策不斷深化的過程，從簡單的污染治理，到提出保護(hù)資源環(huán)境，再到建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的國家戰(zhàn)略地位，將其提高到與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會相并列的高度。建設(shè)生態(tài)文明，是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在世界上首次提出的，是重要的理論、理念創(chuàng)新，昭示了我們黨加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的堅強(qiáng)意志和堅定決心。2013年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會第27次會議通過決議，以聯(lián)合國文件認(rèn)可并支持中國生態(tài)文明理念，標(biāo)志著我國生態(tài)文明的理念和實踐得到了國際社會的認(rèn)同。2016年12月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，中國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入全面實施階段。

二、文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)中期，隨著西方工業(yè)化國家一系列嚴(yán)重環(huán)境污染事件的爆發(fā)，人們開始反思工業(yè)化弊端，關(guān)注環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題。從1962年《寂靜的春天》的出版，1972年《增長的極限》的發(fā)表和瑞典斯德哥爾摩“人類環(huán)境會議”的召開，1992年聯(lián)合國“環(huán)境與發(fā)展大會”和2002年聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議”的召開，到2014年在紐約總部成立聯(lián)合國文明聯(lián)盟生態(tài)文明委員會等，國際社會一直在尋求一種有別于傳統(tǒng)工業(yè)化的模式，走經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路。

一些學(xué)者開始從社會文明形式的高度來思考工業(yè)文明。1995年美國學(xué)者羅伊·莫里森在《生態(tài)民主》一書中，正式將生態(tài)文明作為工業(yè)文明之后的一種文明形式提出。西方生態(tài)馬克思主義、生態(tài)社會主義的思潮和運(yùn)動也悄然興起。加拿大學(xué)者威廉·萊斯分別于1972年和1976年發(fā)表了《自然的控制》和《滿足的極限》著作。雙重危機(jī)論、政治生態(tài)學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)重建理論、生態(tài)社會主義理論，形成了系統(tǒng)的生態(tài)馬克思主義理論，為人類擺脫生態(tài)困境尋找出路，關(guān)注的核心問題是人類社會與自然的關(guān)系。

在綠色生態(tài)思潮的推動下，生態(tài)運(yùn)動也在西方政治和社會文化領(lǐng)域興起。1972年5月新西蘭成立了世界上第一個全國性綠黨——價值黨。1980年德國成立了有明確政治綱領(lǐng)的“綠黨”，明確提出生態(tài)社會主義的口號。20世紀(jì)90年代提出了生態(tài)社會主義的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和意識形態(tài)等主張，形成了生態(tài)社會主義的思想體系和政治綱領(lǐng)。

在我國，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家葉謙吉1984年最早使用了生態(tài)文明的概念，從生態(tài)學(xué)和生態(tài)哲學(xué)的視角來界定生態(tài)文明。黨的十七大以后，生態(tài)文明成為許多學(xué)科研究的熱門課題。這些研究主要關(guān)注三個方面：一是關(guān)于生態(tài)文明概念與內(nèi)涵的研究。有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)文明是人類的一個發(fā)展階段，是原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后的新階段；有的認(rèn)為生態(tài)文明是社會文明的一個方面，與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明并列；有的認(rèn)為生態(tài)文明是一種發(fā)展理念；有的認(rèn)為生態(tài)文明是改善人民生活和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑。目前，關(guān)于生態(tài)文明概念的討論很多，但尚未形成一種公認(rèn)的權(quán)威的概念。二是關(guān)于生態(tài)文明與傳統(tǒng)文化的研究。許多學(xué)者從儒、道和佛教中探究生態(tài)文明的文化淵源，認(rèn)為儒、道從不同的角度闡釋了人與自然的關(guān)系。天人合一的生態(tài)倫理思想，尊重自然、兼愛萬物，以及人與自然相互和諧等價值取向，蘊(yùn)含著豐富的生態(tài)文明思想，對于建設(shè)當(dāng)代生態(tài)文化體系有重要的借鑒意義。三是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)實踐研究。許多學(xué)者從循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等不同層面研究了生態(tài)文明建設(shè)的途徑。有的學(xué)者研究了建設(shè)生態(tài)文明的制度、機(jī)制、理念以及生態(tài)文化等，提出了生態(tài)文明建設(shè)的保障措施。有的學(xué)者把生態(tài)文明建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型兩型社會建設(shè)的內(nèi)容，提出了一些具體設(shè)想。有的學(xué)者結(jié)合各地具體實際，提出了在相關(guān)省市建設(shè)生態(tài)文明的措施。有的學(xué)者研究了生態(tài)文明評價體系等。

總之，近年來對于生態(tài)文明的理論研究方興未艾，取得了豐碩成果。然而，當(dāng)前低水平重復(fù)研究居多，高質(zhì)量深層次的研究較少；對生態(tài)文明概念探討的多，從哲學(xué)、社會制度、人與自然的本質(zhì)屬性等基礎(chǔ)理論研究的少；就事論事、解讀政策的研究多，從戰(zhàn)略高度研究的少。生態(tài)文明理論研究還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。另一方面，盡管理論界已經(jīng)做了大量研究，但對生態(tài)文明尚有待形成一個公認(rèn)的權(quán)威的定義。本研究力圖提出對生態(tài)文明內(nèi)涵的界定：“生態(tài)文明”，是由生態(tài)和文明構(gòu)成的復(fù)合概念，是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)成果與精神成果的總和，是以尊重自然規(guī)律和保護(hù)自然環(huán)境為前提，以維護(hù)生態(tài)平衡和資源環(huán)境的可承受程度為基礎(chǔ)，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式、生活方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容，以統(tǒng)領(lǐng)性、多元性、包容性和可持續(xù)性為特征，以綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)為建設(shè)途徑，遵循公正和諧、以人為本、可持續(xù)發(fā)展的原則，與物質(zhì)文明、精神文明和政治文明相輔相成，實現(xiàn)人與自然相互依存、相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的文明發(fā)展形態(tài)。

三、國外生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

為履行環(huán)境管理職能，各國根據(jù)自己不同的國情，建立起各具特色的環(huán)境管理體制。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，環(huán)境保護(hù)管理范圍隨著國家的形勢變化而逐步變化，職責(zé)范圍逐步擴(kuò)大，編制逐步增加。

(一)環(huán)境主管機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人的行政地位不斷提高

隨著環(huán)境保護(hù)問題的突出，特別是區(qū)域性問題日益擺上議事日程，許多國家在機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的力量，包括升格國家環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)。例如，日本、韓國的環(huán)境主管部門都經(jīng)歷級別不斷提高的過程。配備高級別的首長，一些國家環(huán)境部長的地位高于其他部長。如韓國環(huán)境部長是國務(wù)委員，受國務(wù)總理的命令，就環(huán)保政策、計劃及其執(zhí)行在各部門間進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

(二)逐步擴(kuò)展環(huán)境主管部門的職能，實行環(huán)境保護(hù)大部制

環(huán)保部門的主要職能范圍涉及環(huán)境、自然資源、土地、海洋、交通、生態(tài)、核安全以及與貿(mào)易、投資、消費、生產(chǎn)模式之間關(guān)系等諸多內(nèi)容。從各國經(jīng)驗看，僅由一個統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)來管理整個國家的環(huán)境問題是不現(xiàn)實的。但絕大部分國家在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性的情況下盡可能把相關(guān)職能轉(zhuǎn)移到環(huán)境主管部門。例如，美國于1970 年把分散于農(nóng)業(yè)部、健康、教育和福利部(即現(xiàn)在的健康與保健部)、內(nèi)政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等部門的環(huán)保職能集中到環(huán)保局。日本于2001 年將原來厚生省和產(chǎn)業(yè)省中固體廢棄物的管理職能集中到環(huán)境省，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

環(huán)境部是歐盟各國和經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)絕大多數(shù)國家的內(nèi)閣組成部門之一?？傮w看來，大部制是歐盟和OECD國家的政府組成特征，多數(shù)成員國內(nèi)閣組成部門一般在15個左右。各國環(huán)境部即使有的包含其他部門職能，但從其名稱及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來看，主要職能仍然是環(huán)境保護(hù)。各國基本情況與環(huán)保機(jī)構(gòu)名稱見表1。

如上表所示，目前OECD的30個成員國(含15個歐盟國)中，有29個國家的環(huán)保機(jī)構(gòu)為內(nèi)閣組成部門，原本分散的環(huán)保職能也大都集中在環(huán)保部門。各國的環(huán)保機(jī)構(gòu)，隨著環(huán)境問題的演變，都經(jīng)歷了從無到有、從弱到強(qiáng)、從分散到集中的歷程。各國環(huán)保機(jī)構(gòu)初建時起點也都較低，但隨著分散在其他各部門的職能連同人員和經(jīng)費的劃入，環(huán)保機(jī)構(gòu)都得到迅速發(fā)展，絕大多數(shù)很快就成為政府的內(nèi)閣組成部門。盡管各國政府經(jīng)過不斷改革，內(nèi)閣部門數(shù)目減少，但環(huán)境部的地位不斷加強(qiáng)、職能范圍不斷增加。而且大部分國家的地方環(huán)保機(jī)構(gòu)也較為完善。各國環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)確定及工作程序都由法律明確規(guī)定，保證了環(huán)保機(jī)構(gòu)及其管理的合法性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。

從各國環(huán)境部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，大部分國家按環(huán)境要素設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。如德國、法國和意大利環(huán)境部都是按要素下設(shè)水司、自然司、大氣(化學(xué)品)司等，另外有一個中央或綜合司負(fù)責(zé)環(huán)境部內(nèi)部行政管理。各國環(huán)境部一般來說司的數(shù)目較少，但司內(nèi)設(shè)次司和處較多。

(三)設(shè)置跨部際協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，以及跨區(qū)域的協(xié)調(diào)督察機(jī)構(gòu)

大部分發(fā)達(dá)國家除了成立環(huán)境管理專門機(jī)構(gòu)，還設(shè)有環(huán)境管理綜合決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制。這主要是由于環(huán)境管理的綜合性、復(fù)雜性，以及與社會、政治、經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性。美國聯(lián)邦和州政府都設(shè)有環(huán)境質(zhì)量委員會，職能是為總統(tǒng)提供環(huán)境政策方面的咨詢和協(xié)調(diào)多個行政部門有關(guān)環(huán)境方面的活動。日本除了環(huán)境省，還成立了公害對策會議，作為首相府的下屬機(jī)構(gòu)，會長由內(nèi)閣首相兼任，其主要職權(quán)是處理有關(guān)都道府縣制定的公害防治計劃、審議有關(guān)防治公害的基本的和綜合的措施并促進(jìn)這些措施的實施等。德聯(lián)邦政府于2000 年成立了國家可持續(xù)發(fā)展部長委員會，聯(lián)邦總理為該委員會主席，其任務(wù)是制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

部分國家還設(shè)置了區(qū)域性環(huán)境機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)有二：一是協(xié)調(diào)作用。流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題不受行政轄區(qū)限制，具有跨界污染的特點。許多國家設(shè)置跨區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，作為環(huán)境管理主管部門的派出機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，人員編制屬于環(huán)境管理主管部門，如美國聯(lián)邦環(huán)保局的10個區(qū)域辦公室。二是監(jiān)督作用，旨在督促地方政府落實中央制定的環(huán)境保護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)。

(四)注重分級管理，明晰央地事權(quán)劃分

分級管理在美國和德國兩個國家表現(xiàn)突出，如美國由聯(lián)邦政府制定基本政策、法規(guī)和排放標(biāo)準(zhǔn)，由州政府負(fù)責(zé)實施，在確認(rèn)聯(lián)邦政府在制定和實施國家環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境政策、基本管理制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面占主導(dǎo)地位的同時，承認(rèn)州與地方政府在實施環(huán)境法規(guī)方面的重要地位。美國處理聯(lián)邦政府和州政府之間關(guān)系的基本原則為：州政府在環(huán)境保護(hù)方面負(fù)有主要責(zé)任，聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助必不可少。德國聯(lián)邦政府環(huán)境管理的主要職能是一般環(huán)境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理，州政府環(huán)境管理的職能主要是環(huán)境政策的實施，同時也包括部分環(huán)境政策的制訂。聯(lián)邦政府和州政府在立法權(quán)責(zé)、法律和政策的實施權(quán)責(zé)、環(huán)境規(guī)劃的權(quán)責(zé)、環(huán)保投資權(quán)責(zé)等方面也進(jìn)行了明確分工。

(五)擁有足夠的人員配置

隨著環(huán)境事務(wù)的不斷增多，各國的環(huán)境主管部門大都加強(qiáng)了人力投入，相應(yīng)地進(jìn)行了人員擴(kuò)編。日本環(huán)境廳(現(xiàn)日本環(huán)境省)自成立以來組成人員不斷增加，由最初的501人增加到2001年的1311人，增長了近兩倍。美國環(huán)保局由成立之初的5000多名職工，發(fā)展到現(xiàn)在的18000多人，其中6000人左右在華盛頓總部負(fù)責(zé)各項環(huán)境政策的制定，10000人左右分布在全美國的10 個區(qū)域辦公室，2000余人分散在華盛頓以及美國其他各地的美國環(huán)保局直屬研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對政策的制定進(jìn)行技術(shù)支持。

表2 2016年國外環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)人員數(shù)與全國總?cè)丝跀?shù)比較

四、我國生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)面臨的主要問題

改革開放以來，在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時，各級政府也比較重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，但較為粗放的發(fā)展模式造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化。目前，造成生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的主要原因是人們對自然資源無節(jié)制的開采利用，向生態(tài)環(huán)境無休止的索取。其深層次制度原因則表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)行政管理機(jī)制不健全

我國雖建立了多級生態(tài)環(huán)保監(jiān)督管理體系，但是由于職能交叉，執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，在監(jiān)管過程中還存在著缺位失位、相互扯皮、責(zé)任不明、輕視賠償?shù)葐栴}。一是監(jiān)管不到位，獨立執(zhí)法困難。二是監(jiān)管職能分散，管理碎片化，存在多頭管理和相互扯皮現(xiàn)象。三是制度碎片化突出，監(jiān)管財權(quán)事權(quán)不對等。

(二)法律法規(guī)體系不成熟

盡管我國已經(jīng)出臺與生態(tài)文明相關(guān)的法律法規(guī)，但無論是在立法、執(zhí)法還是司法環(huán)節(jié)都還存在不完善的地方，需要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)機(jī)制，使環(huán)境監(jiān)管真正有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。一是生態(tài)文明有關(guān)法律法規(guī)體系不完善。二是立法、行政管理體制和財政預(yù)算安排脫節(jié)，導(dǎo)致立法與實施脫節(jié)。三是尚未健全生態(tài)環(huán)境的公益訴訟制度，社會參與監(jiān)督的機(jī)制不暢。

(三)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)權(quán)制度不明晰

我國自然資源資產(chǎn)保護(hù)不力的關(guān)鍵原因在于生態(tài)環(huán)保產(chǎn)權(quán)制度不明晰。按照法律規(guī)定，我國自然資源歸國家或集體所有。我國雖在國土空間開發(fā)和保護(hù)方面做出了大量的制度建設(shè)工作，但是尚未解決全民所有自然資源資產(chǎn)所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清晰、未實行嚴(yán)格的資產(chǎn)管理等問題，反而被各級政府拿來作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)要素。而且生態(tài)環(huán)保的相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易市場也不發(fā)達(dá)，主要是排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度不健全，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不完善。

(四)有關(guān)配套政策不完善

在生態(tài)環(huán)保的政策體系中，現(xiàn)行的鼓勵和支持政策尚存在碎片化和滯后性的特征，不少政策與生態(tài)文明發(fā)展的要求不相適應(yīng)。一是行政管制的手段和措施應(yīng)用比較多，市場調(diào)節(jié)、社會管理的手段和措施應(yīng)用比較少。二是各種財政、稅費、價格、金融、產(chǎn)業(yè)、投資等方面的政策措施比較零散，對資源與生態(tài)環(huán)境利用行為的調(diào)節(jié)作用不大。三是缺少法律化、常態(tài)化機(jī)制。四是生態(tài)補(bǔ)償資金總體不足，沒有建立穩(wěn)定的增長機(jī)制。五是稅收優(yōu)惠政策存在缺陷。

(五)監(jiān)督評估機(jī)制不到位

我國目前針對普遍的污染行為主要還是以罰代管的方式進(jìn)行，對超標(biāo)排污行為罰款數(shù)額普遍偏低。究其原因，主要在于監(jiān)督評估機(jī)制尚不到位。一是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不到位現(xiàn)象相當(dāng)普遍。二是生態(tài)文明的評估指標(biāo)不完善，指標(biāo)考核往往成為擺設(shè)。三是監(jiān)督執(zhí)法難以形成合力。

(六)公眾參與機(jī)制未建立

我國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性并不高，主要在于公眾參與機(jī)制不健全，參與維權(quán)渠道受阻、參與的方式和內(nèi)容缺乏可操作性等原因。我國獨立的非政府組織和社會機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力有限，政府缺乏對環(huán)保類社會組織的指導(dǎo)、扶持和服務(wù)等方面的有效政策措施，國內(nèi)環(huán)保類社會組織總體能力薄弱，難以滿足公眾有效參與環(huán)保事業(yè)的需要。

(七)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

多年以來，我國環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理分屬不同的部門管理。特別是環(huán)境污染防治屬于屬地管理，強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)卣呢?zé)任，而地方環(huán)保部門受地方政府任命管轄，因此中央對地方生態(tài)環(huán)保事業(yè)的直接參與度不高，造成部委與地方條塊分割嚴(yán)重，協(xié)調(diào)難度較大。像大氣、水等污染物具有流動性特點，可能會出現(xiàn)“東家污染、西家埋單”的情況，跨行政區(qū)劃、跨流域協(xié)調(diào)難度較大，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制始終難建立，缺乏有效的議事程序和爭端解決機(jī)制，長此以往將會導(dǎo)致相互扯皮和監(jiān)管缺位問題，治理效果也不盡如意。

五、促進(jìn)我國生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)的政策建議

2015年12月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》；2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》；2016年12月25日，國家主席習(xí)近平簽署中華人民共和國主席令，公布實施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》。這些重要文件和法律、法規(guī)的出臺，極大地推動了我國生態(tài)文明的建設(shè)進(jìn)程。促進(jìn)我國生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)，就是按照“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略要求，堅持生態(tài)文明的基本理念和根本方針，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主線，以生態(tài)文明體制改革、制度體系和長效機(jī)制建設(shè)為重點，厘清政府、市場、社會的關(guān)系和邊界，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會共同參與的生態(tài)文明治理體系和運(yùn)行機(jī)制，最大限度地激發(fā)全社會推動生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)造力和自覺性，加快建設(shè)美麗中國，邁向社會主義生態(tài)文明新時代。力爭到2020年，生態(tài)文明體制框架，以及源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的制度體系基本形成；自然資源資產(chǎn)管理、用途管制、監(jiān)督體系得到健全，關(guān)鍵制度建設(shè)取得決定性成果；資源環(huán)境生態(tài)價值得到充分體現(xiàn)，有關(guān)價格、財政、稅收、金融政策更加完善，市場機(jī)制得到充分發(fā)揮；社會公眾參與的渠道更加暢通、方式更加多樣，群眾的利益訴求得到充分尊重。

(一)促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的行政體制與監(jiān)管機(jī)制建議

生態(tài)環(huán)保管理體制是國家行政體制的重要組成部分，是各級政府的重要職責(zé)，是必須提供的一項基本公共服務(wù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)若要做到不欠新賬、多還舊賬，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革必須按照國家關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革、推進(jìn)依法行政、生態(tài)文明體制改革的總要求進(jìn)行。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，核心是建立獨立行政執(zhí)法和監(jiān)管的體制。

1．健全我國生態(tài)文明管理體制的基本原則。針對當(dāng)前我國生態(tài)文明行政管理與監(jiān)管體制存在的主要問題，健全我國生態(tài)文明管理體制，就是要在完善現(xiàn)代市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)法制建設(shè)、強(qiáng)化社會治理的大背景下，通過改革政府管理體制，建立分權(quán)制衡、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行高效的生態(tài)環(huán)境管理體制。

在深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革時，要提高管理效能，以更低的成本、更高的效率保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要做到政府職能精簡統(tǒng)一，形成多元共治格局，進(jìn)一步簡政放權(quán)。一是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提，實行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略。環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系是中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中最為關(guān)鍵的一對關(guān)系，也是難點所在。二是從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和多功能性出發(fā)，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理與專業(yè)分工管理相結(jié)合。從生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性來看，生態(tài)環(huán)境具有跨介質(zhì)、跨區(qū)域的整體性特征，生態(tài)環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理和流域、區(qū)域的綜合管理。三是按照生態(tài)環(huán)境物品和服務(wù)的不同公共屬性，合理劃分中央與地方事權(quán)。

2．我國生態(tài)文明管理機(jī)構(gòu)調(diào)整方案建議。我國生態(tài)文明管理的中央部委職能重組的核心是將污染防治、生態(tài)保護(hù)、自然資源管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、提供公共物品等職責(zé)進(jìn)行合理配置，從而減少職能交叉，降低行政協(xié)調(diào)成本，實現(xiàn)權(quán)力制衡上的協(xié)調(diào)一致，提高體制運(yùn)行效率。目前自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理職能分散在各個部門，按照積極穩(wěn)妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當(dāng)合并和重組勢在必行。

近年來，各方已經(jīng)提出了一些方案，如2011年中國工程院和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報告，就提出了整合環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)等職能的大環(huán)境部的方案，相近的也有歷次行政體制改革中屢次提出的大國土資源部方案。從近期來看，污染防治職能適當(dāng)集中和自然資源管理職能適當(dāng)集中的方案比較可行，關(guān)鍵是相關(guān)的生態(tài)保護(hù)職能如何配置，是放到自然資源管理部門還是環(huán)境保護(hù)部門，還需要認(rèn)真研究論證。從生態(tài)系統(tǒng)和污染防治的整體性來看，兩個方面都與生態(tài)保護(hù)密切相關(guān)，但從現(xiàn)有部門職能和能力而言，自然資源管理部門可能更具專業(yè)能力來行使領(lǐng)土范圍內(nèi)國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。

綜合各方面的情況，我國生態(tài)文明管理機(jī)構(gòu)調(diào)整方案建議是：未來國家生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)職能主要由“二委一部一局”負(fù)責(zé)，分別為國家發(fā)展改革委、自然資源資產(chǎn)管理委員會、資源與環(huán)境保護(hù)部、國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局。

3．我國生態(tài)文明管理體制改革路線圖。根據(jù)保護(hù)與開發(fā)相分離、一件事由一個部門管理的原則，堅持大部制的改革方向，分別組建集中統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理委員會、資源與環(huán)境保護(hù)部。

以機(jī)制創(chuàng)新為抓手，理順環(huán)境保護(hù)與綜合經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的關(guān)系，強(qiáng)化綜合部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，提高體制運(yùn)行效率。明確和強(qiáng)化綜合經(jīng)濟(jì)部門協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的職能，促使其把資源節(jié)約、環(huán)境友好、綠色發(fā)展的理念充分整合到主要職能的履行中。在“三定”方案中明確各部門的生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)。在下一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，通過制定新的政府部門“三定”方案，明確各部門的生態(tài)文明建設(shè)職能。引入第三方評估機(jī)制，評估國務(wù)院相關(guān)部委履職情況，并將結(jié)果公開。

按照“強(qiáng)化兩頭，精簡中間”的原則，重新定位中央環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)，圍繞制度建設(shè)與質(zhì)量結(jié)果考核開展工作。建議在未來中央環(huán)保部門職責(zé)定位中，要按照“強(qiáng)化兩頭，精簡中間”的原則進(jìn)行改革。一是聚焦制度建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的宏觀管理，參與國家的綜合決策，避免陷入到項目審批等微觀事務(wù)中。二是中央把當(dāng)前以總量為主的過程管理轉(zhuǎn)變到以質(zhì)量為導(dǎo)向的結(jié)果管理，重點是監(jiān)督考核省級政府的環(huán)境質(zhì)量及其改善目標(biāo)的實現(xiàn)程度，同時健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與綜合評估。三是完善“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的執(zhí)法體系，監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)應(yīng)主要由地方政府承擔(dān)，并通過“上下夾擊”的制度安排實現(xiàn)對地方政府的督查?！吧稀敝钢醒胝ㄟ^區(qū)域/流域督查中心的督查、環(huán)境質(zhì)量考核、財政手段對地方政府形成壓力，“下”指非政府組織、公眾、傳媒的監(jiān)督作用要得以充分發(fā)揮。

將監(jiān)測權(quán)與決策權(quán)分離，成立直接向國務(wù)院負(fù)責(zé)的國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局，構(gòu)建獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估體系。獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制將由垂直管理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和屬地管理的污染源監(jiān)測體系構(gòu)成，可按如下改革路徑進(jìn)行：一是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部委內(nèi)部，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量類監(jiān)測與監(jiān)督性監(jiān)測相分離。二是成立直接向國務(wù)院負(fù)責(zé)的國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局(副部級)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺。三是監(jiān)督性監(jiān)測的職能仍保留在生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門，實行以地方為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以支撐生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。同時，結(jié)合區(qū)域派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)中央對污染源監(jiān)測的監(jiān)督，并強(qiáng)化社會力量的監(jiān)督。

(二)促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)與制度體系建議

有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的法律與制度體系，是在現(xiàn)行資源與環(huán)境保護(hù)法律與制度體系上深化發(fā)展起來的。

1．中央兩個決定對生態(tài)文明建設(shè)法律和制度體系提出了目標(biāo)和要求。十八屆三中全會決定提出了14個領(lǐng)域的改革措施，對當(dāng)前資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在的各種問題，特別是針對體制改革和重大制度建設(shè)方面，首先從深化改革的總體構(gòu)架上，通過制度安排把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程；其次對生態(tài)文明建設(shè)本身，從體制和重大制度建設(shè)兩個層面，從源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)控、后果嚴(yán)懲各個環(huán)節(jié)，提出一系列解決當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)問題的改革措施。

2．根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)和要求，調(diào)整相關(guān)立法規(guī)劃和計劃，逐步形成比較完整的生態(tài)文明法律體系。按照改革的總體目標(biāo)和任務(wù)，調(diào)整完善立法規(guī)劃和計劃是當(dāng)前一項重要工作。調(diào)整后的立法規(guī)劃，在原有規(guī)劃安排的土地管理法(修改)、環(huán)境保護(hù)法(修改，已通過)、水污染防治法(修改，已通過)、大氣污染防治法(修改)、土壤污染防治法、野生動物保護(hù)法(修改)、森林法(修改)、海洋基本法、核安全法、礦產(chǎn)資源法(修改)、深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法等涉及資源利用和環(huán)境保護(hù)方面的立法項目之外，新增了環(huán)境保護(hù)稅法、資源稅法、耕地占用稅法、原子能法、能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法(修改)、草原法(修改)等資源利用和環(huán)境保護(hù)的立法項目。

3．把生態(tài)文明制度建設(shè)同綠色發(fā)展與空間規(guī)劃、資源利用和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)立法有效結(jié)合起來，逐步形成比較完整的生態(tài)文明法律制度體系。目前，生態(tài)文明制度建設(shè)的一些主要內(nèi)容已經(jīng)不同程度地體現(xiàn)在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，新近的立法項目中也逐步把生態(tài)文明制度建設(shè)的新內(nèi)容納入法律規(guī)定中，如新修改的環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)把生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)燃{入法律規(guī)定，雖然仍舊是不易操作的原則規(guī)定。從當(dāng)前全國人大常委會立法規(guī)劃的安排來看，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)自然資源產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)管理，自然資源行政監(jiān)管，主體功能區(qū)規(guī)劃、空間規(guī)劃和用途管制，自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償，資源和環(huán)境承載力與生態(tài)紅線，排污許可和排污總量控制，公眾參與和社會監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究等重大制度的前期理論研究和試點試驗，加強(qiáng)各項制度理論研究和試點試驗同相關(guān)立法工作的有效結(jié)合，為把生態(tài)文明制度全面納入各項法律中奠定堅實的基礎(chǔ)。

4．把生態(tài)文明建設(shè)的立法、行政體制改革和公共財政預(yù)算結(jié)合起來，明確中央政府和地方政府職責(zé)，強(qiáng)化有關(guān)法律實施的實體和程序性規(guī)范，使生態(tài)文明制度建設(shè)真正落到實處。為了有效推進(jìn)改革，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理法律和制度體系的可實施性、目標(biāo)有效性，提高相關(guān)領(lǐng)域的公共行政管理效率，應(yīng)當(dāng)研究探索把有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理體系改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法同行政管理體制改革、公共財政預(yù)算編制結(jié)合起來的體制機(jī)制。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)首先研究建立行政部門“三定”方案同行政部門預(yù)算聯(lián)合審定的工作機(jī)制，并研究建立法律案的預(yù)評估制度，把評估法律案的預(yù)期實施效果、社會成本(包括行政執(zhí)法部門因新設(shè)立職責(zé)所需新增的人員編制和預(yù)算經(jīng)費)，列為立法必經(jīng)程序，把法律案的起草和審議同行政部門職能設(shè)置和預(yù)算編制結(jié)合起來，為生態(tài)環(huán)境治理體系改革和相關(guān)法律的制定與實施，奠定良好的體制改革基礎(chǔ)。

(三)促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策與市場機(jī)制建議

1．支持生態(tài)保護(hù)的財政政策。近年來，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，我國各級財政部門不斷創(chuàng)新財稅政策，加大投入力度，支持生態(tài)保護(hù)，成效明顯。但由于我國仍處于工業(yè)化城市化發(fā)展階段，人口、資源和環(huán)境的發(fā)展仍然不協(xié)調(diào)，我國現(xiàn)行的財稅政策在鼓勵和促進(jìn)生態(tài)保護(hù)方面還明顯落后于生態(tài)文明發(fā)展的需要。當(dāng)前及今后中長期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，破解資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對氣候變化的難題，真正促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，根本途徑在于創(chuàng)新制度、完善政策，就是要充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等各種政策手段，綜合發(fā)力。財政是國家治理的基礎(chǔ)性手段，在生態(tài)文明建設(shè)中無疑擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)?，F(xiàn)側(cè)重就如何運(yùn)用財政政策推進(jìn)生態(tài)保護(hù)，提出一些看法和建議。

首先，著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善。稅制具有重要的調(diào)節(jié)功能，科學(xué)合理的稅制對于產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要調(diào)節(jié)作用。近十多年我國在稅收制度政策方面改革力度較大，為環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，但離生態(tài)文明建設(shè)的要求仍有相當(dāng)距離。當(dāng)前存在的突出問題是：稅收激勵和約束功能不足，稅率偏低，排污成本外溢。因此，著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需解決的重大問題。關(guān)于深化資源稅改革，主要建議：一是實施煤炭資源稅從價計征改革。二是清理煤炭相關(guān)收費基金。三是適度提高煤炭資源稅稅率。對能源密集行業(yè)、節(jié)能減排成績顯著的企業(yè)以及貧困地區(qū)，可酌情給予環(huán)境稅的優(yōu)惠照顧。至于調(diào)整消費稅政策，其是在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上實施特殊調(diào)節(jié)的稅種。關(guān)于適時調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，一是針對現(xiàn)行企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項目的所得，由于不能盈利而難以享受優(yōu)惠的情況，可適度調(diào)整政策的適用條件。二是在現(xiàn)有對企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項目的所得免征或減征企業(yè)所得稅的規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和完善符合條件的相關(guān)項目的范圍。三是針對現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部在資源綜合利用項目上難以獲得優(yōu)惠的問題，可考慮對企業(yè)自產(chǎn)自用符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的資源綜合利用產(chǎn)品，也給予優(yōu)惠政策。四是針對現(xiàn)行企業(yè)所得稅對于企業(yè)生產(chǎn)和銷售有關(guān)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等相關(guān)設(shè)備缺乏優(yōu)惠政策的情況，可參照資源綜合利用的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠。五是將企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等方面提供的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等所取得的技術(shù)性服務(wù)收入，納入到企業(yè)所得稅技術(shù)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠的規(guī)定范圍，享受企業(yè)所得稅有關(guān)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的減免稅政策。

其次，建立和完善財政對生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。生態(tài)環(huán)境的公共物品特征決定了財政支持的必要性?！笆濉币詠頌榱藢崿F(xiàn)國家確定的節(jié)能減排的戰(zhàn)略目標(biāo)，國家財政部門從政策、制度、財力多方面出臺措施，加大扶持力度，效果非常明顯，淘汰落后產(chǎn)能取得重大進(jìn)展，主要污染物排放強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度趨于下降。建議加大財政支持生態(tài)環(huán)保的投入傾斜力度：一是增量調(diào)整和存量調(diào)整并重，切實加大財政投入；二是整合現(xiàn)有專項資金，以形成合力；三是建立專門的預(yù)算科目；四是建立中央和地方多級共同投入的機(jī)制。建議優(yōu)化財政支持生態(tài)環(huán)保的投入結(jié)構(gòu)：一是支持節(jié)能減排科技的研發(fā)、示范和推廣；二是支持節(jié)能和環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展；三是針對環(huán)保投資歷史欠賬嚴(yán)重和治理污染壓力不斷增加的現(xiàn)實情況，加大環(huán)境保護(hù)重點領(lǐng)域的投入力度。建議創(chuàng)新財政投入手段，包括以下幾個重點：一是在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上，從以往主要補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向在補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時擴(kuò)大對消費環(huán)節(jié)的補(bǔ)助；二是在財政投入使用方式上，更多地采用財政貼息這類間接優(yōu)惠方式；三是大力扶持擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展。建議探索建立多元化投入機(jī)制：一是鼓勵支持社會資本投入生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)；二是明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位；三是設(shè)立生態(tài)環(huán)保投資基金，實現(xiàn)環(huán)?；鸬牧夹宰晕野l(fā)展；四是引導(dǎo)金融行業(yè)加大對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投資。

最后，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。解決生態(tài)環(huán)保問題，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡，需要將生態(tài)環(huán)境因素納入財政轉(zhuǎn)移支付范疇，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。建議建立中央對地方的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。一是中央政府在安排生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付資金時，主要針對全局性的補(bǔ)償問題；二是要改進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測算方法；三是要進(jìn)一步明晰和提高相關(guān)領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建議建立省以下生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)地方具體情況，合理安排省以下生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方向，明確轉(zhuǎn)移支付重點、分配使用原則和資金的使用范圍等內(nèi)容。建議建立區(qū)域間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付亦稱為橫向生態(tài)補(bǔ)償，主要是指區(qū)域之間或水流域上下游地方之間生態(tài)受益方對生態(tài)的經(jīng)濟(jì)利益受損方的資金補(bǔ)償。

2．促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的價格政策。生態(tài)環(huán)境的日趨惡化使本屆政府重視生態(tài)文明建設(shè)程度空前。而在市場經(jīng)濟(jì)中，價格是核心的調(diào)節(jié)機(jī)制。合理的價格政策，對改變目前我國生產(chǎn)與消費中資源消耗過高、環(huán)境污染嚴(yán)重的局面，促進(jìn)資源節(jié)約及循環(huán)利用，具有舉足輕重的作用。

促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的價格政策的整體構(gòu)建，可定位在資源節(jié)約、減少排放、支持可再生能源發(fā)展三個方面。建議進(jìn)一步引入競爭機(jī)制，當(dāng)前需重點解決以下三個問題：一是競爭型市場結(jié)構(gòu)的建立；二是體制改革的整體規(guī)劃；三是“改革”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的落實。建議再造基于市場經(jīng)濟(jì)的價格監(jiān)管體系，當(dāng)前需重點做以下工作：一是建立職能完備的能源價格監(jiān)管機(jī)構(gòu)；二是建立、完善監(jiān)管的規(guī)則體系；三是建立利益相關(guān)者間的制衡機(jī)制。建議強(qiáng)化“外部性”控制。需要重點解決：一是“外部成本”內(nèi)部化；二是“外部收益”內(nèi)部化。幾個主要資源性產(chǎn)業(yè)的價格政策要點如下。

第一，關(guān)于石油價格政策的要點。我國大部分石油價格已經(jīng)放開，市場平穩(wěn)，這里著重探討成品油(主要是汽油、柴油及航空煤油)價格如何向競爭性市場體制平穩(wěn)過渡問題。一是繼續(xù)堅持與國際市場接軌的取向。二是應(yīng)把市場均衡作為成品油價格調(diào)整的基本出發(fā)點。三是調(diào)整成品油價格形成中各相關(guān)主體的地位和相互關(guān)系。四是放松成品油批發(fā)、零售的市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。

第二，天然氣價格政策的要點。天然氣如未液化，須經(jīng)專門的管道運(yùn)輸才能流通，因而該行業(yè)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特性與電力行業(yè)較為相似。作為長期目標(biāo)，在“井、網(wǎng)、售”分離的基礎(chǔ)上，天然氣井口價格和終端用戶價格應(yīng)該市場化，管道運(yùn)輸價格可繼續(xù)由政府監(jiān)管。這方面國外已有成功的經(jīng)驗，國內(nèi)的政府決策層也基本形成共識，我們可朝此方向繼續(xù)努力。這里，重點就當(dāng)前監(jiān)管所需解決的幾個問題提出建議。一是完善與替代能源聯(lián)動的天然氣價格調(diào)整機(jī)制。二是統(tǒng)一規(guī)范配售價格監(jiān)管辦法。

第三，電價政策的要點。關(guān)于電價改革，在國務(wù)院《電價改革方案》及其配套的部門規(guī)章中提及的內(nèi)容，本報告將不再重復(fù)。這里擬從可持續(xù)發(fā)展的角度，對此前未及深入思考的促進(jìn)節(jié)能與可再生能源發(fā)展問題，提出框架性的政策建議。一是用戶電價總水平及時反映電力成本和需求的變動。二是建立與供電成本相符的用戶電價結(jié)構(gòu)。三是上網(wǎng)電價應(yīng)包含更多的減排成本。四是逐步引入競爭機(jī)制。五是規(guī)范、整合隨電價征收的政府性基金。

第四，水價政策的要點。水價政策的核心要點是：水價完全反映資源成本、開發(fā)利用成本和環(huán)境治理成本。城市供水價格按照合理成本、合理贏利、公平負(fù)擔(dān)的原則制定。對居民供水價格，推行階梯水價制度，維持基本生存部分的價格與非基本生存需要部分分別執(zhí)行不同的價格，并建立后者的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。水資源費應(yīng)反映水資源的再生產(chǎn)成本。因此，水資源費的征收標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)繼續(xù)提高。應(yīng)改革水資源費的征收和使用制度，對于跨區(qū)域利用的水資源，水資源費的標(biāo)準(zhǔn)和分配應(yīng)由上一級政府決定，征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)受益者負(fù)擔(dān)的原則，資金分配應(yīng)主要用于上游地區(qū)的水源涵養(yǎng)。

3．促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的金融政策。當(dāng)前，我國環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待向綠色、可持續(xù)模式轉(zhuǎn)型。推動建立我國生態(tài)文明金融體系的4大類14條建議。

第一類建議涉及機(jī)構(gòu)建設(shè)，是實現(xiàn)綠色投資的組織保障，需要中央、地方政府資金的參與和相關(guān)體制改革。一是建立綠色銀行體系，充分發(fā)揮綠色銀行在綠色信貸和投資方面的專業(yè)能力、規(guī)模效益和風(fēng)控優(yōu)勢。二是推動公私合作(PPP)模式綠色產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，以有限的政府資金撬動民間資本股權(quán)投資。三是絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚銀行等對外投資和開發(fā)性機(jī)構(gòu)，應(yīng)宣布加入或參照赤道原則，建立高標(biāo)準(zhǔn)(不低于世界銀行和亞洲開發(fā)銀行)的環(huán)境風(fēng)險管理制度，充分披露環(huán)境信息，大力推動對外綠色投資，維護(hù)我負(fù)責(zé)任大國的國際形象。

第二類建議涉及財政和金融政策，需要財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門的配合與推動。一是健全財政對綠色貸款的高效貼息機(jī)制，加大貼息力度，逐步放開貼息標(biāo)準(zhǔn)限制，合理劃定貼息期限，簡化審批流程，試點財政部門委托政策性銀行、綠色銀行或商業(yè)銀行的生態(tài)金融事業(yè)部管理綠色貸款貼息。二是由發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門發(fā)布綠色債券有關(guān)指引，允許和鼓勵銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券，為綠色貸款和綠色投資提供較長期限、較低成本的資金來源。三是強(qiáng)化股票市場支持綠色企業(yè)的機(jī)制。明確綠色產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，簡化綠色企業(yè)首次公開募股(IPO)審核或備案程序，適度放寬募集資金用于補(bǔ)充綠色企業(yè)流動資金或償還銀行貸款的金額和比例限制，對符合條件的新三板掛牌綠色企業(yè)優(yōu)先開展轉(zhuǎn)板試點。

第三類建議涉及支持綠色投資的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分可由金融機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)(如銀行、評級公司、環(huán)交所、證券交易所、券商、基金、非政府組織等)推動，政府和社會應(yīng)該給予鼓勵和支持。一是加快排放(污)權(quán)交易市場建設(shè)。二是建立綠色評級體系，為綠色企業(yè)(項目)提供更有利的評級，以降低其融資成本。三是推動綠色股票指數(shù)的開發(fā)和運(yùn)用，引導(dǎo)資本市場更多投入綠色產(chǎn)業(yè)。四是由環(huán)保部和金融業(yè)學(xué)會(或協(xié)會)牽頭建立公益性的環(huán)境成本核算體系和數(shù)據(jù)庫，提高環(huán)境評估方法和數(shù)據(jù)的可獲得性，降低投資者對綠色項目的評估成本。五是建立綠色投資者網(wǎng)絡(luò)。

第四類建議涉及支持綠色金融的法律法規(guī)體系建設(shè)，需要立法機(jī)構(gòu)、相關(guān)部委和金融機(jī)構(gòu)的配合和推動。一是在更多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)制性的綠色保險，利用保險市場機(jī)制制約污染性投資并提供環(huán)境修復(fù)資金。二是明確銀行的環(huán)境法律責(zé)任，允許污染受害者起訴向污染項目提供資金的、負(fù)有連帶責(zé)任的貸款性金融機(jī)構(gòu)。三是證監(jiān)會和證券交易所應(yīng)建立上市公司環(huán)保信息強(qiáng)制性披露機(jī)制，為上市公司環(huán)境風(fēng)險評估和準(zhǔn)確估值提供基礎(chǔ)，引導(dǎo)資本市場將更多的資金配置于綠色產(chǎn)業(yè)。

4．生態(tài)環(huán)境治理的市場化機(jī)制建設(shè)的重點工作。一般而言，生態(tài)環(huán)境治理的市場化首先體現(xiàn)在污染治理集約化。只有把分散的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s治理，才能適應(yīng)社會化大生產(chǎn)的要求，避免環(huán)境保護(hù)盲目投資、到處布點和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象發(fā)生。政府應(yīng)提供良好的政策，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保市場化機(jī)制培育，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保市場化的立法和經(jīng)濟(jì)體制改革，為生態(tài)環(huán)保市場化集中治理提供有力保證。其次是產(chǎn)權(quán)的多元化。產(chǎn)權(quán)多元化有助于發(fā)揮其他主體的社會參與能力，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)社會資源的合理優(yōu)化配置。因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用，建立起環(huán)境保護(hù)市場多元化的投資體制。生態(tài)環(huán)保市場化的設(shè)施建設(shè)，要通過吸納商業(yè)資本、社會公眾和企事業(yè)單位等社會資金，形成政府、銀行、企業(yè)和個人等多元化投資局面。再次是運(yùn)行、服務(wù)市場化。環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)保設(shè)施運(yùn)營，應(yīng)由社會化服務(wù)的獨立法人來承擔(dān)。通過新機(jī)制的建立，逐步造就一批專業(yè)化環(huán)境治理公司，形成運(yùn)營服務(wù)市場。通過市場化運(yùn)營，促使投資者與經(jīng)營者自覺運(yùn)用資源價值、環(huán)境成本、經(jīng)濟(jì)效益核算機(jī)制，把生態(tài)環(huán)保治理效果與運(yùn)行管理者的經(jīng)濟(jì)效益兼顧起來，形成環(huán)境污染治理的良性循環(huán)。當(dāng)前，在落實上述市場化機(jī)制的過程中，應(yīng)重點以推動PPP和第三方治理模式為抓手，引導(dǎo)市場力量。

一方面，應(yīng)完善PPP模式，引導(dǎo)社會資本投資環(huán)境公共物品。PPP模式在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營上可以大有作為。當(dāng)前形勢下推動PPP模式應(yīng)當(dāng)有明確的頂層設(shè)計，在法律支撐下理順政府和企業(yè)的關(guān)系，并破除成本、融資等障礙。為此，建議如下：一是應(yīng)盡快制定基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法，明晰政府及特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)責(zé)利。二是利用價格、稅收、融資等手段確保PPP模式可持續(xù)推行。三是地方政府應(yīng)以誠信原則履行PPP項目合同，及時足額地向運(yùn)營企業(yè)支付服務(wù)費用。四是完善特許經(jīng)營退出機(jī)制。

另一方面，推動企業(yè)污染第三方治理，實現(xiàn)工業(yè)污染專業(yè)化治理。相對于傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”模式，企業(yè)環(huán)境污染第三方治理具有其明顯優(yōu)勢，但當(dāng)前我國工業(yè)污染治理設(shè)施的社會化運(yùn)營比例仍相對較低，只有5%左右，而城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會化運(yùn)營比例已達(dá)50%左右。目前看，企業(yè)污染第三方治理需要破除以下障礙和挑戰(zhàn)。加快立法進(jìn)程破除責(zé)任轉(zhuǎn)移障礙；通過實施稅收優(yōu)惠政策降低企業(yè)稅負(fù)；創(chuàng)新融資渠道，解決融資障礙；強(qiáng)化政府責(zé)任。發(fā)展改革部門加強(qiáng)指導(dǎo)，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作；生態(tài)環(huán)保部門強(qiáng)化對第三方治理的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，建立誠信檔案制度，公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設(shè)施的運(yùn)行情況、污染物排放達(dá)標(biāo)情況，建立環(huán)境服務(wù)公司誠信檔案。

1.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本，人民出版社2013年版。

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15.中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《2015中國可持續(xù)發(fā)展報告》，科學(xué)出版社2015年版。

*本文是2014年中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心年度重大基金課題《生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制與體制研究》、 22015年2月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室“十三五”規(guī)劃《建議》前期重大課題《“十三五”時期應(yīng)對全球氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)》和2015年9月國家發(fā)展改革委體改司委托重大問題研究課題《國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》的綜合成果。執(zhí)筆人：趙家榮、曾少軍、張瑾、王毅、劉向東、王鳳春、蘇明、馬駿、劉樹杰、楊來。

責(zé)任編輯：沈家文