摘 要 新型城鎮(zhèn)化中的土地管理必須轉(zhuǎn)型，原因是現(xiàn)行的土地規(guī)劃與用途管制制度成本較高，并出現(xiàn)了管制失靈現(xiàn)象，表現(xiàn)在耕地保護(hù)上，我們要改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，完善耕地占用稅制度。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 土地管理 轉(zhuǎn)型

一、城鎮(zhèn)化土地管理中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行土地管理制度主要是土地用途管制制度。土地用途管制是法治國(guó)家通行的土地管理措施，在我國(guó)，它擔(dān)負(fù)著保護(hù)耕地的重要任務(wù)，不過(guò)現(xiàn)行的土地用途管制在農(nóng)地入市的格局下難以獲得正當(dāng)性，土地用途管制的非公共利益化傾向使之難以獲得公眾特別是農(nóng)民的認(rèn)可。該制度的存在理由、價(jià)值、功能等方面的缺陷值得反思。現(xiàn)行的用途管制既缺乏公平又沒(méi)有效率，難以實(shí)現(xiàn)土地利用的社會(huì)總體福利最優(yōu)和帕累托最優(yōu)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、激勵(lì)管制、信息傳遞、利益均衡等功能。換言之，現(xiàn)行的土地用途管制制度出現(xiàn)了政府失靈現(xiàn)象。

目前的強(qiáng)制性管制存在弊端。土地管理中的一個(gè)重要方面是耕地保護(hù)，鑒于我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)的嚴(yán)峻性，中央為保障糧食安全而劃定的耕地紅線被要求嚴(yán)防死守，并實(shí)行了“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，1998年《土地管理法》進(jìn)行了較大的修改，確立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。由于我國(guó)比較重視管制而忽視激勵(lì)，使得農(nóng)戶以耕地的低報(bào)酬和高機(jī)會(huì)成本為代價(jià)，因而導(dǎo)致耕地保護(hù)的效果不佳。原因在于，農(nóng)戶保護(hù)耕地帶來(lái)的外部效益——糧食安全、生態(tài)效益沒(méi)有獲得應(yīng)有的收益，即外部性沒(méi)有內(nèi)部化，這使農(nóng)戶作出了特別犧牲卻沒(méi)有獲得補(bǔ)償，長(zhǎng)此以往，在工農(nóng)業(yè)用地比較效益和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的影響下，農(nóng)戶將喪失種糧和保護(hù)耕地的積極性，這必然損害國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略。當(dāng)然，國(guó)家也意識(shí)到了耕地保護(hù)具有正外部性效益，但卻是從加強(qiáng)管制作為保護(hù)這種正外部性的效益，這就是說(shuō)，耕地保護(hù)的正外部性沒(méi)有有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，違背了公平正義的原則。

當(dāng)然，近年來(lái)國(guó)家也采取了一些激勵(lì)農(nóng)戶保護(hù)耕地的措施，如取消農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行直補(bǔ)等，但是作用有限。就農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而言，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還處于較低的水平，表現(xiàn)在：其一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類少。在《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的“綠箱”政策中，成員方可以采用12項(xiàng)補(bǔ)貼，但是我國(guó)目前僅僅對(duì)其中6項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)貼。其二，補(bǔ)貼的水平較低。美國(guó)2001年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就達(dá)到了人均3000多美元，而我國(guó)2014年的補(bǔ)貼雖然超過(guò)1000億元，但是人均補(bǔ)貼水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)的水平。河南省2003—2014年共計(jì)發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼157億元，農(nóng)資補(bǔ)貼593億元，農(nóng)作物良種補(bǔ)貼134億元，平均每年大約有70億元，但折合到每個(gè)農(nóng)民身上就很少了。其三，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的靶向性不足。為了防止中間環(huán)節(jié)的層層截留，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)行針對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，但是在農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越多的形勢(shì)下，仍然采用這種方式就會(huì)導(dǎo)致種糧的得不到補(bǔ)貼、不種糧的反倒拿補(bǔ)貼的不合理現(xiàn)象，這也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和耕地保護(hù)的關(guān)聯(lián)性大大削弱。作為保護(hù)耕地的重要一環(huán)，耕地占用稅是對(duì)占用耕地進(jìn)行建設(shè)的單位或個(gè)人征收的一種稅收，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)占用耕地的單位或個(gè)人實(shí)行從量定額征收，主要依據(jù)占用耕地的面積來(lái)計(jì)征。這就使得征收耕地占用稅與耕地的質(zhì)量無(wú)關(guān)，耕地占用稅的激勵(lì)作用大打折扣。

二、建立耕地的激勵(lì)性管制制度

第一，建立耕地保護(hù)基金。目前全國(guó)有部分地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)實(shí)行耕地保護(hù)基金制度，比如成都作為國(guó)家城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，建立了保護(hù)耕地的長(zhǎng)效機(jī)制——耕地保護(hù)基金。河南省也可建立自己的耕地保護(hù)基金制度，以更好地對(duì)保護(hù)耕地的農(nóng)戶進(jìn)行正向激勵(lì)。具體的構(gòu)想是：其一，耕地保護(hù)基金的來(lái)源。各地可以從土地出讓金、建設(shè)用地使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)開發(fā)的財(cái)政資金中籌集耕地保護(hù)基金。另外，可以由糧食主銷區(qū)向糧食主產(chǎn)區(qū)提供部分資金作為基金來(lái)源，包括中央應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)的糧食主銷區(qū)向糧食主產(chǎn)區(qū)提供資金支持并形成固定的機(jī)制，也包括省內(nèi)應(yīng)當(dāng)由糧食主銷區(qū)向糧食主產(chǎn)區(qū)提供資金支持的機(jī)制。其二，耕地保護(hù)基金的管理。成都市由市財(cái)政局負(fù)責(zé)基金的籌集，由國(guó)土部門負(fù)責(zé)資金的管理和發(fā)放方案的擬定，農(nóng)業(yè)與社保部門共同參與。河南省可以由財(cái)政廳負(fù)責(zé)基金的籌集，由國(guó)土資源廳和農(nóng)業(yè)廳負(fù)責(zé)基金的管理與發(fā)放。其三，耕地保護(hù)基金的發(fā)放對(duì)象、范圍。從理論上講，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都有保護(hù)耕地的法定責(zé)任，因此，基金應(yīng)當(dāng)主要面對(duì)這兩類主體發(fā)放。但是，考慮到現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)狀況，家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶等也應(yīng)當(dāng)納入基金發(fā)放的范圍。同時(shí)，要針對(duì)不同的農(nóng)田進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)放，比如被劃入永久基本農(nóng)田的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)獲得更多的補(bǔ)償，而一般耕地可以適當(dāng)發(fā)放。其四，耕地保護(hù)基金的用途。成都市耕地保護(hù)基金的主要用途是對(duì)有耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)老金，對(duì)有耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)行擔(dān)保。我們認(rèn)為，農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)隨著農(nóng)村社會(huì)保障的全面建立而逐漸完善，耕地保護(hù)基金作為對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)向?qū)嶋H保護(hù)耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)者傾斜，以形成對(duì)實(shí)際使用土地的主體的正面激勵(lì)。

第二，完善耕地占用稅，首先要改定額稅制為比例稅制，比例稅率的優(yōu)勢(shì)在于，不管地價(jià)如何上漲，稅率是固定的和不變的，避免了隨著地價(jià)的波動(dòng)而頻繁變更稅率。其次，要突出對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，為此要對(duì)占用優(yōu)質(zhì)耕地的行為征收較重的稅率。我國(guó)的耕地等級(jí)分為15級(jí)，如果對(duì)占用耕地的等級(jí)不予考慮而征收同等的稅率，將會(huì)對(duì)占用優(yōu)質(zhì)耕地的行為形成“激勵(lì)”，不利于保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地這一稀缺資源。因此，在耕地占用稅上體現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)能更好地發(fā)揮稅收的反向激勵(lì)作用。再次，耕地占用稅的用途應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。目前的稅收中用途規(guī)定為農(nóng)業(yè)，應(yīng)修改為耕地。

第三，改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。其一，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的水平。農(nóng)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，所以各國(guó)都很重視對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼。從各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)展軌跡來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平在逐步提高。并且隨著農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重的減少，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反而穩(wěn)步增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)部官員張紅宇指出，一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占比10%是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拐點(diǎn)，從發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展來(lái)看，這個(gè)比例越低，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼越高。而我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)降低到9%以下，我國(guó)有能力加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度。我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的90%以上，具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的實(shí)力和條件。其二，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍。從《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有使用該協(xié)定規(guī)定的“綠箱”政策中的6項(xiàng)政策。這6項(xiàng)措施中有的是對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼的，有的是農(nóng)民因國(guó)家行為而遭受損害的補(bǔ)貼，都是為保障農(nóng)民的收入而設(shè)置的補(bǔ)貼，我們應(yīng)當(dāng)充分加以利用。還有“黃箱”政策中的8.5%的比例，我們也要充分利用該政策，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，形成對(duì)農(nóng)民的正向激勵(lì)。其三，彰顯農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的耕地保護(hù)目標(biāo)。建議今后的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都要與耕地保護(hù)掛鉤，換言之，補(bǔ)貼的實(shí)施要與農(nóng)戶的耕地保護(hù)效果相關(guān)聯(lián)，耕地保護(hù)效果好的，可以給予充分的補(bǔ)貼；反之，則可以削減補(bǔ)貼，如不施用化肥、農(nóng)藥的，要給予更多的補(bǔ)貼。

（作者單位為中共新鄉(xiāng)市委黨校）

[作者簡(jiǎn)介：張潛偉，男，中共新鄉(xiāng)市委黨校副教授，主要研究方向：土地法學(xué)。]endprint