□ 張貝爾，宋宛澤，李東鵬，李汝鵬

（⒈吉林大學行政學院，吉林 長春 130012；⒉長春職業(yè)技術(shù)學院，吉林 長春 130033；⒊吉林省地方稅務局直屬局，吉林 長春 130022）

關(guān)于實行公務員聘任制的幾點思考
——以吉林省為例

□ 張貝爾1，宋宛澤2，李東鵬3，李汝鵬4

（⒈吉林大學行政學院，吉林 長春 130012；⒉長春職業(yè)技術(shù)學院，吉林 長春 130033；⒊吉林省地方稅務局直屬局，吉林 長春 130022）

目前，我國在實施公務員聘任制方面取得了顯著的成效，也積累了一定的理論和實踐經(jīng)驗。本文在探討公務員聘任制實施意義的基礎(chǔ)上，分析了吉林省實行公務員聘任制設計的初衷以及現(xiàn)行實施思路，提出進一步推進公務員聘任制實施的對策，以期對吉林省實行公務員聘任制有所裨益。

公務員；聘任制；任制改革

一、公務員聘任制實施的意義

所謂公務員聘任制，也稱公務員聘用制、公務員聘用合同制，是政府機關(guān)根據(jù)職位的需要，通過簽訂聘任合同，選拔、任用、管理公務員的一種人事管理制度。我國公務員制度的更新機制由錄用、職務任免、培訓、交流、辭職辭退、退休、職位聘任管理環(huán)節(jié)構(gòu)成。［2］公務員職位聘任和公務員職務任期制，是我國公務員更新機制的兩大創(chuàng)新。我國《公務員法》用專門的章節(jié)規(guī)定了公務員聘任制，這既是該制度的完善，也是該制度的創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）實行公務員聘任制，有利于政府機關(guān)用人制度更新

當前，我國公務員制度面臨的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是專業(yè)化不夠，靈活性不足；二是進口不嚴，出口不暢。專業(yè)化不夠，是指政府機構(gòu)需要的公務員專業(yè)化水準還沒有達到應有的高度，即不能滿足社會和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。靈活性不足，是指在具體操作層次上不靈活，比較僵化。出口不暢，不僅是我國公務員制度管理的一個難題，也是西方國家公務員制度管理的難題。自20世紀80年代以來，西方國家為了解決公務員出口不暢的問題，越來越多地采用公務員聘任制的方式，以擴大職位聘任的范圍。據(jù)相關(guān)資料顯示，當今世界的許多國家尤其是發(fā)達國家和地區(qū)，聘任制已經(jīng)成為公務員最基本的任用方式。如德國、澳大利亞、新西蘭、瑞典、瑞士、日本、韓國、新加坡等。其中，在德國、澳大利亞的公務員隊伍當中，聘任制公務員占到70%，傳統(tǒng)意義上的常任制公務員只占到30%。此外，還有一個特殊的地區(qū)，就是美國的佐治亞州，在1996年宣布取消公務員制度，統(tǒng)稱為政府雇員。

一般來說，最先進的管理辦法、最先進的管理理念、最先進的管理技術(shù)都是首先在企業(yè)中運用的。西方國家20世紀80年代以來的新公共管理改革，就是引進私營部門先進的管理辦法，以提高政府績效。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的人才結(jié)構(gòu)與整個社會的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。黨政機關(guān)以外分布在社會上的人才越來越多，這些人才也是政府機關(guān)提高績效、提高工作效率、提高工資效能的重要資源。通過職位聘任的方式，可以使政府機關(guān)比較靈活地引進社會中的高級人才。把聘任制作為公務員任用的補充形式，可以打破單一的用人方式，拓寬選人用人渠道，增強我國公務員制度的活力，有利于形成“鯰魚效應”，提高政府機關(guān)的工作效率，從而建立具有流動性的公務員管理新模式，實現(xiàn)能上能下，能進能出，減少人事管理中的腐敗現(xiàn)象，保障選人用人上的公平公正。

（二）實行公務員聘任制，有利于滿足政府機關(guān)對多樣化、多層次人才的需求

人力資源開發(fā)的手段有三種：即宏觀手段、中觀手段和微觀手段。宏觀開發(fā)的主體是國家和政府，開發(fā)的方式是法律和法規(guī)，職位聘任就是在宏觀上開發(fā)人力資源的一種手段；中觀開發(fā)的主體是用人單位，開發(fā)的方式是使用性地用人，但還沒有相應的制度設計，如果沒有相應的職位聘任這樣一種制度設計，那么用人單位就很難比較靈活、高效地開發(fā)人力資源；微觀開發(fā)的主體是個人。職位聘任一方面是為了開發(fā)高端人才，另一方面是為了開發(fā)低端的輔助性的人力資源，這是職位聘任的兩大依據(jù)。當前，我國公共管理事務日益復雜，專業(yè)性日趨增強，部分職位需要相關(guān)人員具有特殊的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗或資歷。而政府機關(guān)難以臨時培養(yǎng)這些人員，還有一些不適合政府機關(guān)自行培養(yǎng)的情況。實行聘任制，可以通過特殊而靈活的政策及實踐需要，滿足政府機關(guān)對高層次專業(yè)技術(shù)人才的需求。對于一些社會通用性和實踐性較強的輔助性、事務性工作，可以隨時從社會上直接招聘，不必通過統(tǒng)一組織的考試錄用，這既能夠降低機關(guān)用人成本，又能夠為機關(guān)提供一種靈活、便捷的人員獲取方式。［3］

（三）實行公務員聘任制，有利于提高公務員的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平

實行公務員聘任制，既可以吸引多樣化、專業(yè)化的高技術(shù)、高技能的人才，又可以引導公務員隊伍合理流動并樹立正確的職業(yè)觀，改善公務員隊伍的整體結(jié)構(gòu)，提高公務員隊伍的整體素質(zhì)。我國的事業(yè)單位有130萬個，人數(shù)達3000多萬?，F(xiàn)行政策把事業(yè)單位歸為三類：即社會公益型、生產(chǎn)經(jīng)營型和執(zhí)法型。社會公益型是一種特定的改革方式。生產(chǎn)經(jīng)營型的事業(yè)單位如出版社、研究所等，由于市場競爭力比較大，可以走企業(yè)化之路。但最關(guān)鍵、最困難的是執(zhí)法型的事業(yè)單位，按照現(xiàn)行政策，主要是參照公務員來管理，承擔行政職能或授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法。從增強活力、加大監(jiān)督力度的角度來考慮，把行政執(zhí)法機構(gòu)當中的部分工作人員變?yōu)槠溉沃?，有利于調(diào)整其人員結(jié)構(gòu)，使人員組成和管理更趨于多樣化和科學化。

（4）橋梁施工安全控制，安全是施工的第一要素，同時這也是整個施工過程中最重要的一個因素。所以為了避免可能出現(xiàn)的一些安全隱患及其可能產(chǎn)生的危險現(xiàn)象，必須確保施工的安全性，對施工過程的合理進行也要做出一些相應的措施，堅決避免一些可以預防的危險現(xiàn)象。

二、公務員聘任制設計的初衷及現(xiàn)行實施思路

公務員聘任制的主要特點概括起來是12個字，即平等協(xié)商、合同管理、任期明確。公務員聘任制設計的初衷，在于打破僵化的公務員進入與退出機制，消除人才無法更替和政府部門工作作風體制化等弊端。市場機制的引入，有助于實現(xiàn)政府自身管理思維與管理方式的革新。同時，公務員聘任制在一定程度上縮小了公務員與社會其他職業(yè)群體的身份差別和地位差距，有利于政府從以命令和紀律為特征的行政管理轉(zhuǎn)向建立基于廣大民意協(xié)商基礎(chǔ)上的、以法律為依據(jù)的公共治理和社會治理。綜合國際國內(nèi)聘任制的通行做法和成功經(jīng)驗，［4］筆者認為，吉林省開展公務員聘任制改革，總體思路是區(qū)域自治、統(tǒng)一模式、合同管理、專項編制。

區(qū)域自治是由吉林省省情和現(xiàn)行體制決定的。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，地域之間的自然資源差距明顯，東部山區(qū)、中部平原、西部草原的地理分布，導致了地區(qū)之間的經(jīng)濟、人文和人才的不平衡。同時，現(xiàn)行財政體制所實行的地域包干政策以及歷史原因形成的人才配置上的不均衡，導致用人需求上嚴重不一致。因此，采取區(qū)域自治的辦法，是推進公務員聘任制的權(quán)宜之策。區(qū)域自治，即以縣級以上政府為基本單位，采取區(qū)域不同的思維方式進行公務員聘任制試點。包括聘任制計劃的制定、編制的使用、聘任人員工資和聘任時間的確定等，均由區(qū)域政府根據(jù)自身的條件和需求來制定。這樣，既可以發(fā)揮各級政府的主觀能動性，全面推進公務員聘任制工作，也能夠使各級政府結(jié)合自身實際，因地制宜地研究制定相關(guān)政策，使公務員聘任制工作真正地做到可持續(xù)。

統(tǒng)一模式是提高公務員聘任制科學性和可持續(xù)性的必然要求。只有實行統(tǒng)一模式，才能創(chuàng)造公務員聘任制工作的大環(huán)境，為人們的理念更新提供強有力的政策支持，使公務員聘任制管理符合省情、市情、縣情，進而走上規(guī)范化軌道，使受聘者消除短期化、臨時性等思想上的負擔，在體制和機制上為聘任制管理提供保障。實行統(tǒng)一模式，可以有效地保護受聘者的合法權(quán)益，在聘任制公務員流動、解聘、續(xù)聘、再聘等環(huán)節(jié)提供機制保證。這種模式的統(tǒng)一是程序和管理模式的統(tǒng)一，不論區(qū)域之間聘任的方式有何不同，但在程序和管理方式上都是統(tǒng)一的。這樣，就可以保證公務員聘任制工作的連續(xù)性。同時，為省、市（州）、縣（市、區(qū)）在公務員聘任制的選擇模式上做出規(guī)范性引導，有利于各級政府在推行公務員聘任制工作中，因地制宜地作出適合本地情況的自主選擇，從而形成既有自主、又有自由，既能發(fā)揮區(qū)域自治的能動性，又能在程序和管理上相對規(guī)范的統(tǒng)一模式，為全國的公務員聘任制工作探索一條新的路徑。

合同管理是公務員聘任制工作的靈魂。聘任關(guān)系的確定和政府機關(guān)對聘任制公務員的管理主要是依據(jù)聘任合同進行的。常任制公務員管理與聘任制公務員管理有六大區(qū)別：一是法律地位與管理依據(jù)不同。常任制公務員的法律地位是根據(jù)我國《公務員法》確定的，聘任制公務員的法律地位是根據(jù)我國《勞動法》確定的。常任制公務員是通過檔案關(guān)系來確定工作關(guān)系的，聘任制公務員是通過簽訂工作合同來確定工作關(guān)系的。二是承擔的義務與享受的權(quán)利不同。聘任制公務員也是公務員，既有共性的權(quán)利和義務，也應承擔具有共性的義務，享受具有共性的權(quán)利。如申訴，常任制公務員與聘任制公務員都有申訴的權(quán)利。既然公務員有常任和聘任之分，那么其承擔的義務和享受的權(quán)利就有所區(qū)別。如德國《公務員法》規(guī)定，常任制公務員沒有參加社會保險的義務，而聘任制公務員有參加社會保險的義務。我國聘任制公務員的權(quán)利和義務主要是通過合同來約定的，合同當中約定有哪些權(quán)利、有哪些義務，是通過列舉的形式予以明確的。三是報酬的確定方式不同。一般來說，常任制公務員有確定的工資制度，而聘任制公務員的報酬方式是通過合同來約定的，并且報酬的確定方式和內(nèi)容也不相同。如德國《公務員法》規(guī)定，常任制公務員可享受家庭津貼，聘任制公務員則不能享受家庭津貼，而只能享受地域補貼。根據(jù)我國《公務員法》中的相關(guān)規(guī)定，國家實行統(tǒng)一的職務和級別相結(jié)合的工資制度，常任制公務員實行統(tǒng)一的工資制度，而聘任制公務員的工資、福利、保險的具體內(nèi)容則依據(jù)合同來確定。四是職業(yè)發(fā)展的路徑不同。這里有一個最關(guān)鍵的問題即聘任制公務員沒有職務晉升，這是西方國家聘任制管理的一個通行做法。沒有職務晉升并不表示沒有職業(yè)發(fā)展的路徑和職業(yè)發(fā)展的階梯。西方國家對聘任制公務員在法律法規(guī)以及相應的合同中都沒有對職務晉升做出規(guī)定，但對級別晉升做了相關(guān)的規(guī)定。對聘任制公務員來說，級別晉升是解決聘任制待遇的唯一依據(jù)。因此，我國的公務員聘任制不需要考慮職務晉升的問題，否則就沒有實行聘任制的必要。工資報酬按職業(yè)發(fā)展的臺階，通過級別晉升的路徑考慮即可。五是解除工作關(guān)系的要求不同。常任制公務員非法定事由，非經(jīng)法定程序不得辭職、辭退、開除。聘任制公務員則是根據(jù)合同期限日期，即合同到期，聘任關(guān)系自行解除。這就造成了聘任制公務員聘任時 “皆大歡喜”，解聘時則“有喜有憂”的后果。因此，筆者認為，在簽訂聘任合同時，要對聘期結(jié)束后的解聘、如何終止等內(nèi)容事無具細，逐項列出。六是解決人事爭議的方式不同。常任制公務員解決爭議的方式是申訴控告，聘任制公務員解決爭議的方式是與司法接軌，既可以申訴、控告、仲裁，也可以直接向人民法院起訴解決人事爭議。

專項編制。我國《公務員法》規(guī)定，政府機關(guān)聘任公務員應當在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)進行。這里存在兩種情形：一是機構(gòu)編制主管部門為實行聘任制核批的專門編制，相應的財政主管部門核撥相應的工資經(jīng)費。在這種情形下，政府機關(guān)就可以在專門的聘任編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)實行聘任制。二是編制主管部門沒有核批專門的聘任編制且財政主管部門沒有核批工資經(jīng)費，此時，政府機關(guān)只能在原定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)，確定部分編制和工資經(jīng)費實行聘任制。無論哪種情形，各政府機關(guān)都不能超出規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額聘用人員。［5］強調(diào)專項編制主要基于三點考慮：一是在概念上更具科學性。各地在制定聘任制招聘計劃時，編制主管部門即可在其編制限額內(nèi)核批，也可根據(jù)需要核批專門編制。二是更適合聘任制的特點。聘任制除發(fā)揮 “鯰魚效應”，打破傳統(tǒng)模式外，還有一個重要的目的是解決缺編少人的問題。尤其是在縣級機關(guān)，由于歷史的原因，通常情況下編制非常緊張，借調(diào)、頂崗現(xiàn)象普遍存在。如果不能切實轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)，這種情況在短時期內(nèi)難以改變。采取專項編制的辦法，既可以在編制內(nèi)選拔具有特長的緊缺人才，也可以通過專門編制的方式，緩解縣級以下基層機關(guān)人員短缺的壓力。三是可操作性更強。編制管理屬于我國公共人事制度管理的一個特色，其存在和形成有一定的特殊性和社會性。隨著“零增長”特殊政策的實施，特別是人才隊伍的建設受編制的影響，編制已經(jīng)成為影響政府機關(guān)高端人才引進的障礙。實行專項編制聘任公務員，可以使這項管理工作更具靈活性，更加有利于“放權(quán)讓利”，給各級政府以更大的用人自主權(quán)，進而為全面推進聘任制創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

三、進一步實施公務員聘任制的對策

（一）把握時機，全面推進

當前，我國正在深入推進養(yǎng)老保障制度改革，實現(xiàn)公務員養(yǎng)老保險與企事業(yè)單位養(yǎng)老保險接軌，這是實施公務員聘任制的前提條件，因此，要抓住這個有利時機，全面推進。

首先，在面上要整體推進，全面實行。一是創(chuàng)造良好的用人環(huán)境。長期以來，身份對于我國干部人事管理的影響較深，干部人事管理的諸多管理措施都是建立在身份基礎(chǔ)上的。職位聘任以任職為基礎(chǔ)，任職即成為公務員，與其他公務員一樣，具有公務員身份；不任職，解除職務關(guān)系就不是公務員，不再具有公務員身份。全面實行聘任制，既有利于形成上下一致的用人模式，也有利于形成良好的輿論氛圍，使聘任制公務員不至于有低人一等的心理壓力，從而增加聘任制的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。二是提高行政效能。實行公務員聘任制的重要目的之一是降低政府機關(guān)用人成本。全面推進公務員聘任制，由省政府統(tǒng)一制定運行模式。這樣，既可減少各地分別研究制定政策的行政投入，節(jié)約時間、節(jié)省項目支出，也可以提高工作效率。三是保障人員的交流。實行公務員聘任制，能夠拓寬進入公務員隊伍的渠道，既可以吸引多樣化的高技術(shù)、高技能的人才，又可以引導公務員合理流動，樹立正確的職業(yè)觀，改善公務員隊伍結(jié)構(gòu)，提高公務員隊伍的整體素質(zhì)。

其次，在政府機關(guān)內(nèi)部可先行試點。即點上的推進應逐步推開。選擇部分部門特別是專業(yè)性較強的部門，通過實行聘任制的方式，打破干部地域限制、部門所有、單位劃線等壁壘，有計劃地從省直部門、高等院校、科研院所、國有企業(yè)和地方一線選拔一批優(yōu)秀年輕干部，打開企事業(yè)單位、社會各方面與行政機關(guān)的人才流動渠道。同時，也可以探索聘任制人員的編制使用方式，如只占用本單位編制名額，實行占編不入編等編制管理方式；探索聘任合同的簽訂、變更或者解除以及考核、晉升級別、仲裁等日常管理的方法，總結(jié)積累經(jīng)驗，為以后的整體推進奠定基礎(chǔ)。

再次，加強對聘任制公務員的管理。為了穩(wěn)步推行聘任制，要進一步明確各級公務員主管部門的監(jiān)管職責。如實行聘任制的工作方案需經(jīng)省級以上公務員主管部門批準；專項編制需經(jīng)同級機構(gòu)編制部門審核；聘任合同的簽訂、變更或者解除，應當報同級公務員主管部門鑒證和備案。同時，各級公務員主管部門還要具體負責聘任制公務員的招錄、管理、仲裁等環(huán)節(jié)的業(yè)務指導監(jiān)督工作。

（二）統(tǒng)一模式，規(guī)范運行

聘任制是以任職方式為核心，包括產(chǎn)生方式和管理方式在內(nèi)的一整套管理制度。因此，要結(jié)合實際，深入研究，制定一整套地方性法規(guī)，確保聘任制的規(guī)范運行。從廣東和深圳的聘任制實踐來看，一些做法還有待進一步完善，照抄照搬或完全復制并不適合吉林省的省情。如聘任崗位如何規(guī)劃、聘任方式如何掌握、薪酬標準如何確定、績效考評如何兌現(xiàn)等問題，還需要合理規(guī)范，科學設置。特別是在聘任制公務員各種制度體系框架還未構(gòu)建的情況下，如何把好“聘、管、出”關(guān)口尤為關(guān)鍵。如果隨意聘任，只聘不管，只聘不辭，那么聘任制也只能是一紙空談，與終身制沒有本質(zhì)區(qū)別。同時，對于聘任制公務員流動、與委任制公務員如何分類管理等問題，都需要做深入細致的研究和探討。

（三）協(xié)同配合，控制規(guī)模

實施公務員聘任制是一種運用法治思維和法治方式實現(xiàn)政府自我管理的重要手段，是我國行政管理體制改革的重要一環(huán)。推進公務員聘任制，需要在合理制定制度目標和方案的基礎(chǔ)上，整體推進，防止顧此失彼。如聘任制與養(yǎng)老保險制度并軌問題，聘任制仲裁與勞動仲裁接軌等問題，都應統(tǒng)籌考慮。從長遠來看，公務員聘任制還要考慮統(tǒng)籌職位獲取與職業(yè)發(fā)展的問題。不能僅僅止步于職位的取得，而應該形成合理的公務員職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和機制。未來還應建立同選任與委任不同的公務員職業(yè)晉升序列和職業(yè)發(fā)展模式。［6］與此同時，在實踐中要避免出現(xiàn)隨意擴大聘任制適用范圍的情況。為避免突破聘任制模式所要求的嚴格條件和程序，按照我國《公務員法》的規(guī)定，聘任制的適用范圍應以專業(yè)技術(shù)和輔助性崗位為主，選任和委任為輔。

公務員聘任制是促進社會福利公平分配的一個契機，應通過引入職業(yè)市場和公平競爭的激勵機制，合理劃分政府、公務員、市場對于所聘人員福利的承擔邊界。如在實踐中出現(xiàn)高薪聘任公務員的做法固然有利于吸引人才，但也應該合理籌劃，確定理性的符合社會需要的薪資福利標準。

［1］［4］［6］王旭．公務員“聘任制”能帶來什么［J］．就業(yè)與保障，2013，（06）：48．

［2］宋世杰．試析《中華人民共和國公務員法》中的分類管理制度設計［D］．中國政法大學碩士學位論文，2006．

［3］陳麗莉．天津市和平區(qū)公務員管理模式研究［D］．天津大學碩士學位論文，2009．

［5］ 公 務 員 制 度 管 理 概 論 ［EB/OL］．http://www．docin．com/p-1506674501．html，2016-03-27．

（責任編輯：苗政軍）

Reflections on the Implementation of Civil Service Appointment System：Take Jilin Province for Example

Zhang Bei＇er，Song Wanze，Li Dongpeng，Li Rupeng

At present，China has made remarkable achievements in the implementation of the civil service appointment system，and also accumulated a certain degree of theoretical and practical experience．This article，based on discussing the significance of the civil service appointment system，analyzes the original intention of the civil service engagement system design in Jilin province and the current implementation ideas，puts forward the countermeasures to further promote the implementation of the civil service appointment system，in order to the implementation of the civil service appointment system in Jilin Province．

civil servant；appointment system；reform

D630．3

：A

：1007-8207（2017）07-0087-06

2017-01-23

張貝爾 （1982—），女，吉林長春人，吉林大學行政學院博士研究生，吉林工商學院旅游學院副教授，研究方向為電子政務、人力資源管理；宋宛澤 （1988—），女，吉林松原人，長春職業(yè)技術(shù)學院助教、研究方向為汽車運用工程；李東鵬 （1987—），男，吉林長春人，吉林省地方稅務局直屬局副主任科員，研究方向為馬克思主義思想政治教育；李汝鵬 （1992—），男，黑龍江哈爾濱人，吉林大學行政學院碩士研究生，研究方向為電子政務。