□ 賴先進(jìn)

（中共中央黨校，北京 海淀 100091）

論重大決策終身責(zé)任追究的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

□ 賴先進(jìn)

（中共中央黨校，北京 海淀 100091）

建立有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是推進(jìn)重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。自黨的十八屆四中全會(huì)提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度以來(lái)，各地都在積極探索重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)，但目前尚未形成操作性強(qiáng)的實(shí)現(xiàn)路徑和統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。本文認(rèn)為，在行政問(wèn)責(zé)和決策問(wèn)責(zé)理論基礎(chǔ)上，重大決策終身責(zé)任追究制度應(yīng)當(dāng)從準(zhǔn)備、啟動(dòng)、懲處和監(jiān)督等階段和環(huán)節(jié)出發(fā)，建立行之有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

行政問(wèn)責(zé)；決策問(wèn)責(zé)理論；重大決策終身責(zé)任追究制度；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏對(duì)重大決策進(jìn)行有效而嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)，加上官員任期內(nèi)追求政績(jī)心理的驅(qū)動(dòng)，一些地方政府和部門(mén)屢屢發(fā)生重大決策失誤、決策浪費(fèi)甚至是決策腐敗現(xiàn)象。社會(huì)上將這種行為形象地描述為：“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、失誤拍屁股”“規(guī)劃規(guī)劃，不如決策者一句話”“政策老是翻來(lái)覆去、翻燒餅”。因此，如何從制度上防止重大決策失誤和浪費(fèi)是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的重點(diǎn)和難點(diǎn)，而強(qiáng)化決策問(wèn)責(zé)為推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化提供了有效路徑。從政治學(xué)理論來(lái)看，西方著名政治學(xué)學(xué)者弗朗西斯·福山認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的政治體制是由國(guó)家能力、法治和民主問(wèn)責(zé)三部分組成的，只有三者之間達(dá)到平衡，政治體制才能保持良性運(yùn)行，政治秩序才會(huì)有保障。［1］［2］可見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)決策進(jìn)行民主問(wèn)責(zé)是加強(qiáng)政治秩序建構(gòu)、推進(jìn)政治發(fā)展的重要手段。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)公眾對(duì)政府的問(wèn)責(zé)壓力呈現(xiàn)出了日益增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，實(shí)踐中對(duì)政府的問(wèn)責(zé)活動(dòng)在客觀上會(huì)增強(qiáng)政府的回應(yīng)性、促進(jìn)達(dá)成公共共識(shí)、增強(qiáng)公共信任。［3］從公共政策過(guò)程理論來(lái)看，重大決策主要包括決策制定、決策執(zhí)行、決策監(jiān)督和問(wèn)責(zé)三大環(huán)節(jié)。無(wú)論是管理學(xué)理論還是公共政策理論都認(rèn)為決策的三大環(huán)節(jié)在決策過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)閉環(huán)運(yùn)行。因此，建立重大決策終身責(zé)任追究制度，不僅是從決策過(guò)程的末端環(huán)節(jié)——監(jiān)督和問(wèn)責(zé)來(lái)倒逼推進(jìn)決策科學(xué)化和民主化，而且是防止發(fā)生重大決策失誤和決策浪費(fèi)的關(guān)鍵舉措。

一、重大決策終身責(zé)任追究的內(nèi)涵與進(jìn)展

（一）重大決策終身責(zé)任追究的界定與特征

為切實(shí)提高各級(jí)黨委和政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策水平，黨的十八屆四中全會(huì)圍繞依法治國(guó)的主題和目標(biāo)，明確提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度。重大決策終身責(zé)任追究是針對(duì)重大決策失誤，由特定的問(wèn)責(zé)主體實(shí)施開(kāi)展的問(wèn)責(zé)活動(dòng)。相對(duì)于一般的決策問(wèn)責(zé)或行政問(wèn)責(zé)活動(dòng)而言，重大決策終身責(zé)任追究具有終身追責(zé)的特征。其具有兩重含義：一方面，追責(zé)在時(shí)間上不受限制。對(duì)造成重大行政決策失誤的責(zé)任人，除必須通過(guò)訴訟程序追究責(zé)任外，可以不受時(shí)間限制，終身予以追究。［4］另一方面，追責(zé)在領(lǐng)導(dǎo)干部的狀態(tài)上不受限制。即造成重大決策失誤的決策者處于什么樣的任職狀態(tài)不受限制，不管是領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)槿纹谝褲M而離任，還是領(lǐng)導(dǎo)干部已退休。可以說(shuō)，該制度是黨在創(chuàng)新決策理論、健全決策機(jī)制上取得的一項(xiàng)突破。［5］重大決策終身責(zé)任追究的創(chuàng)新體現(xiàn)在：第一，把建筑工程領(lǐng)域“終身負(fù)責(zé)制”和司法領(lǐng)域“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”引入到了重大決策領(lǐng)域，倒逼提升重大決策質(zhì)量；第二，將原有的僅是行政決策問(wèn)責(zé)活動(dòng)拓展到針對(duì)所有重大決策都要進(jìn)行終身問(wèn)責(zé)，突破了原有行政決策問(wèn)責(zé)的界限。

（二）重大決策終身責(zé)任追究的實(shí)踐與理論進(jìn)展

首先，從目前各地的實(shí)踐進(jìn)展來(lái)看，黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，四川省、浙江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、甘肅省、安徽省等都相繼在政府重大行政決策程序規(guī)定中作出了相關(guān)規(guī)定，探索建立重大決策終身責(zé)任追究制度（見(jiàn)表1），但缺乏具體的實(shí)施和操作細(xì)則，極少有地方和部門(mén)專門(mén)出臺(tái)重大決策終身責(zé)任追究辦法和規(guī)定?？v觀各地的實(shí)際做法，重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)還處于探索期，還停留在制度框架建立的初期設(shè)計(jì)階段，尤其是在重大決策終身責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面尚未取得明顯的成效。

其次，從理論研究進(jìn)展來(lái)看，針對(duì)重大決策終身責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)機(jī)制的理論研究成果依然較少。劉峰分析了建立重大決策終身責(zé)任追究制度刻不容緩的意義，找出了重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的突破口。［6］徐繼敏等分析了重大決策終身責(zé)任追究形式，包括法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三類，根據(jù)這三種責(zé)任形式梳理了重大決策終身責(zé)任追究的承責(zé)方式。［7］高洪成等研究了重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹實(shí)施面臨的三大困局，包括重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責(zé)任追究制度不完善等。［8］夏金萊研究了行政決策責(zé)任主體、責(zé)任類型以及終身追責(zé)的含義。［9］縱觀這些理論研究成果，雖然解決了重大決策終身責(zé)任追究制度中的基本理論問(wèn)題，但缺少有關(guān)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的研究。例如：對(duì)何時(shí)啟動(dòng)追究機(jī)制、決策者的責(zé)任如何認(rèn)定等，都沒(méi)有做進(jìn)一步研究。［10］

（三）建立重大決策終身責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)機(jī)制的必要性和框架

目前，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐上，重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)都處于起步階段，而建立有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制恰恰是重大決策終身責(zé)任追究制度能否落地和成為可能的關(guān)鍵。理論界對(duì)重大決策終身責(zé)任追究在制度實(shí)現(xiàn)層面相繼提出了許多觀點(diǎn)，并且認(rèn)為實(shí)現(xiàn)機(jī)制的不完善和缺失是重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的主要障礙。因此，需要從實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面深入研究如何進(jìn)行重大決策終身責(zé)任追究，這樣，才能使重大決策終身責(zé)任追究“具象化”，防止重大決策終身責(zé)任追究制度“浮在空中”，僅僅“寫(xiě)在紙上、掛在墻上”，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用?？梢哉f(shuō)，建立有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是推進(jìn)重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)走向深入的重要途徑。

根據(jù)行政問(wèn)責(zé)和決策問(wèn)責(zé)理論，本文認(rèn)為，在重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)中需要重點(diǎn)考慮準(zhǔn)備、啟動(dòng)、懲處和監(jiān)督等階段共計(jì)九項(xiàng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)。

二、重大決策終身責(zé)任追究準(zhǔn)備階段實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)

（一）建立重大決策范圍確定機(jī)制

建立重大決策終身責(zé)任追究制度，首先要解決哪些是重大決策，哪些重大決策要納入到終身責(zé)任追究的制度框架等問(wèn)題。由于重大決策概念本身存在模糊性、不確定性和動(dòng)態(tài)性，因而確定重大決策的范圍是實(shí)現(xiàn)機(jī)制面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。本文認(rèn)為，重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)中的重大決策是指各黨政決策主體作出的涉及廣大群眾利益并產(chǎn)生重要影響的重大公共決策事項(xiàng)。對(duì)地方而言，重大決策事項(xiàng)通常包括：落實(shí)中央和上級(jí)政府精神的重大決策、重要人事任免決策、重大投資建設(shè)項(xiàng)目決策、城市和土地利用規(guī)劃決策、重大民生工程決策、重大民生政策決策等。重大決策的“重大”特征主要體現(xiàn)在全局性、廣泛性、長(zhǎng)期性和相對(duì)性等方面。具有相對(duì)性和動(dòng)態(tài)性的特征是造成重大決策范圍難以確定的關(guān)鍵所在。目前，不同地區(qū)對(duì)于重大決策范圍的規(guī)定各不相同，不同層級(jí)政府對(duì)重大決策范圍的理解也不盡相同，因此，不能簡(jiǎn)單采用概念界定的方式確定重大決策的范圍。從各地的實(shí)際做法看（見(jiàn)表2），主要采取的是概括法、列舉法和排除法等多種方式確定重大決策事項(xiàng)的范圍。

推行目錄化管理是確定重大決策范圍和事項(xiàng)的有效手段。目錄化管理是由決策問(wèn)責(zé)主體出臺(tái)《重大決策終身責(zé)任追究目錄》，建立問(wèn)責(zé)范圍確定機(jī)制。例如：對(duì)于由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)列舉出進(jìn)行終身責(zé)任追究的重大決策目錄；對(duì)于由人大進(jìn)行問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)，同級(jí)人大列舉出相應(yīng)的重大決策目錄；對(duì)于由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)列舉出相應(yīng)的重大決策目錄。對(duì)于決策問(wèn)責(zé)主體，涉及的是“由誰(shuí)問(wèn)責(zé)”的問(wèn)題，即由哪個(gè)機(jī)關(guān)履行決策問(wèn)責(zé)職責(zé)，啟動(dòng)決策問(wèn)責(zé)程序，包括案件受理、案件審理、作出處理決定等。通常而言，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)是問(wèn)責(zé)主體。根據(jù)2009年 《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）中的要求：對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)。由于我國(guó)實(shí)施“下管一級(jí)”的干部管理制度，因而上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)是重大決策終身責(zé)任追究的主體。此外，對(duì)于由各級(jí)人大選舉任命的官員，如果出現(xiàn)重大決策失誤，人大也應(yīng)成為重大決策終身責(zé)任追究的主體。

（二）建立重大決策記錄和檔案管理機(jī)制

完備的記錄是重大決策終身責(zé)任追究的依據(jù)和基礎(chǔ)。如果缺乏相應(yīng)的記錄機(jī)制，就不可能實(shí)現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究的預(yù)期目標(biāo)。因此，應(yīng)建立和完善重大決策記錄和檔案管理機(jī)制，將各級(jí)黨委、政府的重大決策記錄并進(jìn)行永久保存，以備出現(xiàn)重大決策失誤時(shí)進(jìn)行責(zé)任倒查和責(zé)任認(rèn)定。這樣，一旦發(fā)現(xiàn)重大決策失誤，即可以采用“倒查制”或“溯源制”，從重大決策記錄中找到重大決策失誤真正責(zé)任人。

首先，建立重大決策記錄機(jī)制。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人作出的重大決策，應(yīng)該記錄重大決策過(guò)程中的動(dòng)議人和決策者，交由動(dòng)議人和決策者簽字確認(rèn)。在堅(jiān)持民主集中制原則和落實(shí)中央將集體討論作為重大決策必經(jīng)程序的前提下，大多數(shù)重大決策都是集體決策。而實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究后，決策個(gè)體通常也會(huì)出于規(guī)避決策責(zé)任的考慮，采用集體決策的方式進(jìn)行決策。因此，對(duì)于由集體作出的重大決策，應(yīng)該詳細(xì)記錄重大決策過(guò)程中的動(dòng)議人、集體決策會(huì)議主持人、集體決策時(shí)的發(fā)言或表決意見(jiàn)，交由相關(guān)人員簽字確認(rèn)。具體而詳細(xì)的重大決策記錄為決策失誤責(zé)任追究提供了基礎(chǔ)依據(jù)，也是倒逼重大決策的決策者科學(xué)民主決策、防止隨意決策和附和式?jīng)Q策的重要措施。

其次，建立重大決策檔案管理機(jī)制。重大決策記錄要定期報(bào)送給上級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)。檔案管理機(jī)構(gòu)要建立包括重大決策檔案材料的收集、整理、鑒定、保管、轉(zhuǎn)遞等各項(xiàng)專業(yè)流程管理制度，在程序啟動(dòng)、責(zé)任評(píng)估和追究實(shí)現(xiàn)等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。［11］當(dāng)重大決策失誤責(zé)任追究啟動(dòng)后即進(jìn)入調(diào)查和評(píng)估環(huán)節(jié)，責(zé)任追究主體應(yīng)當(dāng)追溯決策檔案，從中調(diào)查和取證。重大決策終身責(zé)任追究制度的性質(zhì)決定了重大決策檔案管理的長(zhǎng)期性。為此，要依托現(xiàn)代信息技術(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息管理手段，建立長(zhǎng)期的決策檔案管理制度，以滿足重大決策終身責(zé)任追究的需要。

三、重大決策終身責(zé)任追究啟動(dòng)階段實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)

（一）重大決策失誤發(fā)現(xiàn)機(jī)制

發(fā)現(xiàn)重大決策失誤是啟動(dòng)責(zé)任追究程序的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)重大決策存在失誤時(shí)，由誰(shuí)啟動(dòng)重大決策失誤責(zé)任追究程序和如何啟動(dòng)責(zé)任追究程序，是建立重大決策終身責(zé)任追究制度首先需要解決的問(wèn)題。在通常條件下，行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)機(jī)制是指一旦發(fā)現(xiàn)行政主體履職不充分或公眾對(duì)行政主體的行政行為不滿意，希望行政主體有所改進(jìn)，行政問(wèn)責(zé)程序即隨之啟動(dòng)。相應(yīng)地，重大決策失誤責(zé)任追究程序的啟動(dòng)也應(yīng)當(dāng)以發(fā)現(xiàn)決策失誤為條件，從重大決策結(jié)果失誤和程序失誤兩個(gè)方面建立重大決策失誤責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制。

一是公眾舉報(bào)和確實(shí)存在重大決策失誤。責(zé)任追究主體可以在收到公眾或輿論對(duì)重大決策失誤的反映后，及時(shí)進(jìn)行評(píng)估、反饋。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立重大決策失誤舉報(bào)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。“西方國(guó)家以及我國(guó)香港特別行政區(qū)的官員問(wèn)責(zé)制得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)，很重要的一個(gè)原因就是社會(huì)公眾具有強(qiáng)烈的政治參與意識(shí)”。［12］二是黨政監(jiān)督部門(mén)的日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)重大決策失誤。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在日常案件審理過(guò)程中可能發(fā)現(xiàn)重大決策失誤線索，審計(jì)部門(mén)在業(yè)務(wù)審計(jì)中可能發(fā)現(xiàn)重大決策失誤問(wèn)題。三是開(kāi)展決策績(jī)效評(píng)估發(fā)現(xiàn)重大決策失誤。依托各級(jí)黨政部門(mén)績(jī)效評(píng)估和考核制度，建立重大決策失誤發(fā)現(xiàn)機(jī)制，尤其是要發(fā)揮人大和政協(xié)在決策績(jī)效評(píng)估中的作用。人大代表、政協(xié)委員及司法機(jī)關(guān)提出的建議也可以成為發(fā)現(xiàn)重大決策失誤的渠道。

（二）重大決策失誤調(diào)查評(píng)估機(jī)制

無(wú)論是從哪個(gè)途徑發(fā)現(xiàn)重大決策失誤問(wèn)題，都需要建立科學(xué)的重大決策失誤調(diào)查和評(píng)估制度。重大決策失誤調(diào)查和評(píng)估制度的功能是核實(shí)重大決策失誤是否發(fā)生、發(fā)生的原因及其造成的影響。在調(diào)查和評(píng)估實(shí)施主體方面，通常由責(zé)任追究主體指定相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)或?qū)ｉT(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施。一是由重大決策相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行組織調(diào)查和評(píng)估。例如：環(huán)境重大決策失誤是由環(huán)境保護(hù)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查。2015年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法 （試行）》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查進(jìn)行了規(guī)定，要求各級(jí)政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門(mén)發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的，必須按照職責(zé)依法對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源損害問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。二是由責(zé)任追究主體成立專門(mén)的重大決策失誤調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)調(diào)查評(píng)估，同時(shí)，引入第三方專家和公眾的參與，以確保重大決策失誤調(diào)查結(jié)論的客觀性和公正性。

（三）重大決策失誤責(zé)任追究立案機(jī)制

不是所有的重大決策失誤都要進(jìn)行終身責(zé)任追究，對(duì)重大決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究也要區(qū)分具體的條件和情形。經(jīng)過(guò)調(diào)查和評(píng)估環(huán)節(jié)，重大決策失誤需要符合以下情形：一是存在重大決策失誤或者重大決策失誤確實(shí)已經(jīng)發(fā)生；二是重大決策失誤是由決策者主觀原因造成，并非經(jīng)濟(jì)社會(huì)等外在客觀原因所導(dǎo)致；三是重大決策失誤造成了不良的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。在重大決策失誤責(zé)任追究立案時(shí)，針對(duì)不以個(gè)人或部門(mén)利益出發(fā)、推動(dòng)改革創(chuàng)新的決策或探索性決策，要建立相應(yīng)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以鼓勵(lì)改革創(chuàng)新行為。

四、重大決策終身責(zé)任追究懲處階段實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)

（一）重大決策失誤責(zé)任認(rèn)定機(jī)制

責(zé)任認(rèn)定是指在發(fā)生重大決策失誤后，將重大決策失誤的責(zé)任細(xì)分和落實(shí)到個(gè)人，以解決由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。在實(shí)踐中，決策失誤責(zé)任認(rèn)定是重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)面臨的難題之一。因?yàn)樵S多重大決策的制定和實(shí)施通常是經(jīng)過(guò)集體決策、上級(jí)干預(yù)、機(jī)構(gòu)或?qū)＜艺撟C或聽(tīng)證后而作出的，對(duì)這類重大決策失誤責(zé)任承擔(dān)的主體需具體情況具體分析。一是對(duì)于實(shí)質(zhì)上是集體作出的重大決策，應(yīng)按照 “誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格追究重大決策中“主持者、動(dòng)議者、贊成者”的責(zé)任。對(duì)于形式上是集體決策而實(shí)質(zhì)上是由主要領(lǐng)導(dǎo)拍板決定的決策，應(yīng)當(dāng)由主要決策者承擔(dān)責(zé)任，其他參與人無(wú)須承擔(dān)責(zé)任。二是因上級(jí)干預(yù)而直接作出的重大決策出現(xiàn)失誤，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。三是對(duì)于經(jīng)過(guò)聽(tīng)證或者機(jī)構(gòu)論證程序的重大決策出現(xiàn)失誤，在決策者采納聽(tīng)證或機(jī)構(gòu)論證意見(jiàn)的前提下，可以減輕責(zé)任；但是決策者在沒(méi)有聽(tīng)取聽(tīng)證或機(jī)構(gòu)論證意見(jiàn)而出現(xiàn)決策失誤的，要承擔(dān)完全責(zé)任。

（二）重大決策失誤懲處懲戒機(jī)制

一是在完成重大決策失誤責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)上，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、組織人事部門(mén)等責(zé)任追究主體依照各自職權(quán)提出處理意見(jiàn)，進(jìn)行政治、行政問(wèn)責(zé)。在重大決策失誤的政治問(wèn)責(zé)方面，依據(jù)《暫行規(guī)定》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的方式分為：責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。在重大決策失誤行政問(wèn)責(zé)方面，依據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》，公務(wù)員的處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。二是對(duì)于侵犯相對(duì)人合法權(quán)益和觸犯法律的重大決策失誤，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律問(wèn)責(zé)。法律問(wèn)責(zé)包括行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和民事法律責(zé)任三種。［13］目前，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究即充分運(yùn)用了政治問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)及法律問(wèn)責(zé)等三種懲處機(jī)制。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的形式有：誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分。組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)處分可以單獨(dú)使用，也可以同時(shí)使用。追責(zé)對(duì)象涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

五、重大決策終身責(zé)任追究監(jiān)督階段實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)

（一）問(wèn)責(zé)申訴和救濟(jì)機(jī)制

問(wèn)責(zé)申訴和救濟(jì)機(jī)制是保障重大決策終身責(zé)任追究制度可持續(xù)發(fā)展的重要保障。被問(wèn)責(zé)對(duì)象對(duì)問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以再向作出問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴，以保證重大決策失誤責(zé)任追究決定的正確性和科學(xué)性。因?yàn)槲覈?guó)《公務(wù)員法》、《暫行規(guī)定》都規(guī)定問(wèn)責(zé)對(duì)象擁有申訴以及陳述和申辯權(quán)。在當(dāng)前的實(shí)踐中，我國(guó)黨政問(wèn)責(zé)的救濟(jì)方式相對(duì)較少、途徑有限，因而需要針對(duì)重大決策終身責(zé)任追究制度建立專門(mén)的申訴和救濟(jì)機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)建立減輕問(wèn)責(zé)、免于問(wèn)責(zé)機(jī)制。2016年，四川省《重大行政決策責(zé)任追究暫行辦法（草案代擬稿）》中提出，重大行政決策可以減輕或者免予責(zé)任追究的情形包括：重大行政決策參與者對(duì)違法違規(guī)決策持反對(duì)或保留意見(jiàn)，經(jīng)查證屬實(shí)的；執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)決定、命令，或者上級(jí)機(jī)關(guān)改變或者撤銷本級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定從而導(dǎo)致決策失誤的；因改革試點(diǎn)需要，經(jīng)法定程序并報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案，造成決策失誤的；法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他可以減輕或者免予責(zé)任追究的情形。

（二）問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)政府重大決策活動(dòng)，我國(guó)雖然已建立起主體眾多、類型多元的監(jiān)督體系（包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等），但監(jiān)督手段或方式尚未形成合力，監(jiān)督“盲區(qū)”和重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象并存，因而監(jiān)督效力還有待增強(qiáng)。在目前的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，官員在短時(shí)間內(nèi)復(fù)出現(xiàn)象依然存在，說(shuō)明問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)急需加快步伐。建立重大決策終身責(zé)任追究監(jiān)督機(jī)制，要明確重大決策責(zé)任終身追究的監(jiān)督主體、監(jiān)督渠道、監(jiān)督方式，而問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)是進(jìn)行問(wèn)責(zé)監(jiān)督的前提。因此，要建立重大決策終身責(zé)任追究信息公開(kāi)機(jī)制，公開(kāi)重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任者、懲處依據(jù)、懲處方式等信息，以接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。

［1］FUKUYAMA F．The Origins of Political Order：From Prehuman Times to the French Revolution［M］．New York：Farrar，Straus and Giroux，2012．

［2］FUKUYAMA F．Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy［M］．New York：Farrar，Straus and Giroux，2015．

［3］WANG X H．Assessing administrative accountability-Results from a national survey［J］．Am Rev Public Adm，2002，（03）：350-70．

［4］［9］夏金萊．重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究——基于行政法學(xué)的視角［J］．法學(xué)評(píng)論，2015，（04）：19-29．

［5］［7］［13］徐繼敏，熊麗珠．領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身責(zé)任追究制探析［J］．中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)， 2015，（04）：105-111．

［6］劉峰．建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制［J］．理論視野，2015，（01）：15-18．

［8］［10］高洪成，姜瑞青．重大決策終身責(zé)任追究制度的現(xiàn)實(shí)困局及其破解［J］．理論導(dǎo)刊，2015，（08）：25-27．

［11］譚九生，趙友華．重大行政決策終身追責(zé)中“雙軌型”檔案制度的構(gòu)建及應(yīng)用［J］．浙江檔案，2015，（04）：14-17．

［12］胡良?。撔姓?wèn)責(zé)制［M］．北京大學(xué)出版社，2005：27．

（責(zé)任編輯：高 靜）

On Implementation Mechanism for Lifelong Accountability of Major Public Decision-making

Lai Xianjin

The establishment of effective implement mechanism is the key elements to promote lifelong accountability system construction for major public decision-making．Since the party＇s eighteen fourth plenary session proposed the establishment of lifelong accountability system for major public decision-making，Governments at all levels is actively exploring major decisions lifelong accountability system construction．But so far，it has not yet formed a mature and consistent mechanism to achieve lifelong accountability practically．Based on accountability theory，major decisions lifelong accountability system required four stages：preparation，initiation，punishment and supervision，in which the appropriate implementation mechanism should be constructed．

administrative accountability；decision accountability theory；lifelong accountability of major public decisionmaking；implementation mechanism

D630．9

：A

：1007-8207（2017）07-0001-08

2017-03-27

賴先進(jìn) （1986—），男，四川什邡人，中共中央黨校政法部公共管理教研室講師，博士，博士后出站，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。

本文系中共中央黨校2015年校級(jí)課題 “重大決策終身責(zé)任追究制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2015028。