厘清國(guó)有資本投資及運(yùn)營(yíng)公司的職能邊界

◎黃明明

改組、組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是新時(shí)期黨中央國(guó)務(wù)院深化國(guó)資國(guó)企改革的一項(xiàng)重大舉措，是國(guó)資國(guó)企改革的一項(xiàng)全新探索。在改革實(shí)踐過(guò)程中，必須界定好國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的職能定位，厘清其與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及所投資企業(yè)的關(guān)系。

國(guó)有資本投資；運(yùn)營(yíng)公司；國(guó)資監(jiān)管；職能邊界

對(duì)于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的功能定位，本輪深化國(guó)有企業(yè)改革文件均有明確表述?！蛾P(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）明確提出國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)。此后出臺(tái)的《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》進(jìn)一步闡明對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的目標(biāo)路徑：改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要通過(guò)劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股權(quán)，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算注資組建，以提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為主要目標(biāo)，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把國(guó)企改革擺在關(guān)鍵性改革之首，在改革實(shí)踐過(guò)程中，必須界定好國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的職能定位，厘清其與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及所投資企業(yè)的關(guān)系。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的職能定位

1.結(jié)合國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司參控股企業(yè)的投資比例、戰(zhàn)略意義以及所投資公司經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜度、成熟度等方面，來(lái)確定對(duì)所投資公司的管控模式

國(guó)有資本投資公司對(duì)其絕對(duì)控股和相對(duì)控股（實(shí)際控制人）的公司，應(yīng)建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式，其中對(duì)以戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主的，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)對(duì)公司戰(zhàn)略的執(zhí)行情況；對(duì)以財(cái)務(wù)性持股為主的，應(yīng)建立財(cái)務(wù)管控模式，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本流動(dòng)和增值狀況。

2.從性質(zhì)和法律定位來(lái)看，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有獨(dú)資公司，其履行職責(zé)的法律依據(jù)包括《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及其他政策文件

在經(jīng)營(yíng)范圍上，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司根據(jù)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)，對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，不干預(yù)其控股企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。公司的使命是通過(guò)公司治理程序傳導(dǎo)國(guó)家政策，促進(jìn)控參股機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)控參股機(jī)構(gòu)深化改革和完善公司治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系

在對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的職責(zé)邊界界定之前，首先應(yīng)從制度上回應(yīng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位。

作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件，《指導(dǎo)意見》在涉及國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界時(shí)明確提出，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)”。這從體制上明確了，改組和組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司并非是取代國(guó)資委履行出資人職責(zé)，也并非是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)之間的中間層級(jí)，而是從資本管理運(yùn)營(yíng)的角度，在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)下行使一些具體的國(guó)有資本出資人的權(quán)利。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與其他直接監(jiān)管的企業(yè)一樣，都是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出資企業(yè)，并不存在所謂的“三層架構(gòu)”。

從現(xiàn)實(shí)需求上，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)上的突破，破解國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效率不高、國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體地位不夠明確、國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度不健全不完善等深層次問(wèn)題。從戰(zhàn)略目標(biāo)上，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是要通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本配置效率和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。綜上分析，在界定兩者的職責(zé)邊界時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)以資本為紐帶的投資關(guān)系，以市場(chǎng)化為原則的委托關(guān)系，以法律為準(zhǔn)繩的監(jiān)管關(guān)系。通過(guò)兩者職責(zé)邊界的界定，在董事會(huì)建設(shè)、投資管理、公司治理、人事管理、考核分配和黨組織建設(shè)等方面實(shí)施改革和管理機(jī)制創(chuàng)新。

1.權(quán)責(zé)明確，形成合理的董事會(huì)結(jié)構(gòu)

在董事會(huì)建設(shè)上，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)向國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司派出董事、監(jiān)事，聘請(qǐng)外部董事（獨(dú)立董事），選擇職工董事、監(jiān)事，委派董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)，體現(xiàn)出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的董事應(yīng)依照《公司法》享有的權(quán)利，在公司章程框架內(nèi)，按一般的商業(yè)準(zhǔn)則自主決策國(guó)有資本的運(yùn)作。

2.責(zé)權(quán)對(duì)等，明確投資管理權(quán)限

在涉及公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案上，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司章程中確定主業(yè)和投資方向，董事會(huì)須對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交季度、年度投資報(bào)告。國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整計(jì)劃、國(guó)有資本預(yù)算審批和國(guó)有資本收益上繳比例等由公共政策部門制定，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司商定實(shí)施方案，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司具體執(zhí)行。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司可在優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)前提下，結(jié)合企業(yè)特征、行業(yè)屬性和市場(chǎng)環(huán)境，自主決定投資增減量，政策性公司額度標(biāo)準(zhǔn)以外或主業(yè)以外的投資須報(bào)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。同時(shí)遵循權(quán)責(zé)對(duì)等原則，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在向國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司授予投資權(quán)限的同時(shí)，須明確企業(yè)在投資決策中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一。

3.明確經(jīng)營(yíng)權(quán)限，建立有效的管控體系

在涉及國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的實(shí)際管控中，突出國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)主體權(quán)利和責(zé)任，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具體干預(yù)公司日常經(jīng)營(yíng)工作。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)限上應(yīng)遵守《公司法》所規(guī)定的股東會(huì)權(quán)利框架，如制訂和修改公司章程、決定公司增減資金及債券發(fā)行、批準(zhǔn)利潤(rùn)分配等。相比于政策公益性公司，商業(yè)性公司董事會(huì)具有更加寬松的投資權(quán)限。

4.優(yōu)化人事選聘和管理方式

對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)任免的企業(yè)高管與采用市場(chǎng)化方式選聘的企業(yè)高管，采用不同的管理方式和薪酬體系。董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、監(jiān)事和股權(quán)董事由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派，總經(jīng)理由董事會(huì)履行公司治理程序聘任，副總經(jīng)理等公司經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)采用市場(chǎng)化的方式選聘和管理。

5.強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能與企業(yè)信息公開

進(jìn)一步完善外派監(jiān)事會(huì)和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)，在對(duì)企業(yè)的監(jiān)管上，兩者應(yīng)各有側(cè)重。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化外派監(jiān)事會(huì)制度，指導(dǎo)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司建設(shè)好內(nèi)部監(jiān)事會(huì)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定監(jiān)事會(huì)主席并任命和派出職工監(jiān)事以外的監(jiān)事。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，逐步將監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)依據(jù)主權(quán)財(cái)富基金信息披露的審慎性原則，做好信息披露。

6.科學(xué)考核分配

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司業(yè)績(jī)考核應(yīng)結(jié)合企業(yè)特征、行業(yè)屬性，與產(chǎn)業(yè)類公司有所區(qū)別，考核周期要符合國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行特色。對(duì)商業(yè)性公司應(yīng)側(cè)重收益目標(biāo)考核，提高市場(chǎng)化和資本考核指標(biāo)的比重，如凈資產(chǎn)收益率、年投資收益率、市值和市盈率等。對(duì)公益性公司實(shí)行收益性和政策目標(biāo)的差異化考核，公益性業(yè)務(wù)更多地從功能和政策執(zhí)行等情況來(lái)考核。

7.完善黨組織建設(shè)

發(fā)揮黨委會(huì)在國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的政治核心作用。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的黨委書記、紀(jì)委書記、黨委委員和紀(jì)委委員應(yīng)均由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)任命。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)健全對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的黨建工作責(zé)任評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，對(duì)責(zé)任不落實(shí)的嚴(yán)格追究責(zé)任。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所投資企業(yè)的關(guān)系

《指導(dǎo)意見》明確提出，“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任”?！兑庖姟愤M(jìn)一步指出，“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司依據(jù)《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任”，并按財(cái)務(wù)性持股或戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股兩種方式進(jìn)行分類管控。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的職能定位在實(shí)操過(guò)程中并非涇渭分明，其所投資企業(yè)也會(huì)存在“一企一策”的差異性。其核心是對(duì)所出資企業(yè)行使股東權(quán)利，建立市場(chǎng)化的資本投資、持有和流轉(zhuǎn)機(jī)制，依據(jù)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為“大股東”或“小股東”的不同角色對(duì)所投資企業(yè)開展股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理和有序進(jìn)退等。

1.股東職責(zé)管理

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司要對(duì)所投資企業(yè)的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)合理配置，建立以董事會(huì)為決策核心和以監(jiān)事會(huì)為內(nèi)部治理監(jiān)督核心的公司治理結(jié)構(gòu)。明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證治理效率。落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，對(duì)其實(shí)施負(fù)面清單管理。董事會(huì)可通過(guò)成立戰(zhàn)略、提名、考核與薪酬、審計(jì)等專業(yè)委員會(huì)，提高決策效率和專業(yè)性。所投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層在董事會(huì)的授權(quán)下負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)類事宜的決策。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司及派出董事不干涉控參股公司的日常經(jīng)營(yíng)管理，而是通過(guò)議案審議和投票表決等公司治理程序履行職權(quán)，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。對(duì)于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司絕對(duì)控股和相對(duì)控股（實(shí)際控制人）的公司，作為大股東，要保護(hù)中小投資者利益，防止“內(nèi)部人控制”；對(duì)于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司參股的公司，作為小股東，要保護(hù)股東權(quán)益不受侵犯，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.資本運(yùn)營(yíng)管理

資本運(yùn)營(yíng)是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的重要職能，是“管資本”的最關(guān)鍵性要素。資本的合理配置要以資本流動(dòng)為基礎(chǔ)，投資和退出是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)鍵職能。國(guó)有資本投資公司對(duì)其所投資企業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，提高國(guó)有資本流動(dòng)性，開展資本運(yùn)作、股權(quán)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購(gòu)，有效組合配置國(guó)有資本。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所投資企業(yè)可借助IPO、并購(gòu)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式提高其資產(chǎn)證券化率，提升資本流動(dòng)性，提高配置效率。

這一過(guò)程中，資本的配置方向、配置時(shí)機(jī)和配置方式非常重要。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司要結(jié)合業(yè)務(wù)需求以及對(duì)所投資企業(yè)的管控力度和戰(zhàn)略重要性等方面進(jìn)行綜合判斷，細(xì)分決策權(quán)限，明晰投資目標(biāo)，完善市場(chǎng)化退出機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)資本的保值增值。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司要根據(jù)戰(zhàn)略投資和財(cái)務(wù)投資的不同需求，結(jié)合控參股公司的不同屬性，進(jìn)行差異化管控。在實(shí)操過(guò)程中，為明確權(quán)責(zé)歸屬，可采用分類分層梳理管理要素和負(fù)面清單的方式，進(jìn)行權(quán)責(zé)分配。

3.關(guān)鍵人事的管理

清晰界定國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所投資企業(yè)在董事會(huì)建設(shè)、選人用人、薪酬分配和考核評(píng)價(jià)等方面的權(quán)利劃分。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)任免的企業(yè)高管與市場(chǎng)化選聘的企業(yè)高管采用不同的管理方式、薪酬體系和考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司絕對(duì)控股和相對(duì)控股（實(shí)際控制人）企業(yè)的黨委委員、紀(jì)委委員、黨委書記和紀(jì)委書記由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司委派，并按股權(quán)比例派出股權(quán)董事?？偨?jīng)理、副總經(jīng)理等公司經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，由董事會(huì)聘任、合同制契約化管理?？偨?jīng)理即使是執(zhí)行董事、黨委委員，也應(yīng)保持職業(yè)經(jīng)理人身份。經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)不具有行政級(jí)別或影子級(jí)別。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司參股公司因涉及到所投資企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，是否派出股權(quán)董事，具體應(yīng)視情況“一企一策”來(lái)決定。

4.風(fēng)險(xiǎn)控制管理

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)審計(jì)、財(cái)務(wù)管控和信息披露等方式加強(qiáng)對(duì)投資公司的內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)管控。按照《公司法》的規(guī)定，明確監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)、管理層及其成員的監(jiān)督職能，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，提高審計(jì)的有效性。強(qiáng)化審計(jì)部門向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，克服同體監(jiān)督偏軟的問(wèn)題；推行審計(jì)集中，控股公司不單設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（金融類子公司及上市公司除外），統(tǒng)籌使用集團(tuán)審計(jì)監(jiān)督力量，構(gòu)建高效的審計(jì)監(jiān)督管理體系。加強(qiáng)對(duì)控參股的非上市公司的信息追蹤，借助信息化手段，跟蹤財(cái)務(wù)和交易信息，及時(shí)作出重大風(fēng)險(xiǎn)提示。

5.黨建和企業(yè)文化

在國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司絕對(duì)控股和相對(duì)控股（實(shí)際控制人）企業(yè)中，黨委會(huì)發(fā)揮政治核心作用，黨委會(huì)成員與董事會(huì)成員實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”，對(duì)董事、高管的考核評(píng)價(jià)情況應(yīng)向公司黨委會(huì)通報(bào)。推動(dòng)控參股企業(yè)中黨建和企業(yè)文化建設(shè)的相互促進(jìn)，形成正向激勵(lì)的企業(yè)文化。

在實(shí)施過(guò)程中，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所投資企業(yè)的管理不能“一刀切”，應(yīng)采用市場(chǎng)化的管理方式，因企施策，切實(shí)提高國(guó)有資本的配置效率和運(yùn)行效率。

（作者單位：國(guó)資委研究中心）

編輯：張涵

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.008