鄔進(jìn)平

薩科齊時(shí)期法國(guó)情報(bào)體制改革評(píng)介

鄔進(jìn)平

2007年，薩科齊總統(tǒng)上臺(tái)后，對(duì)法國(guó)情報(bào)體制進(jìn)行了大規(guī)模的改革。通過(guò)改革，法國(guó)改變了以總理為核心的情報(bào)協(xié)調(diào)體制，建立了議會(huì)情報(bào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，整合了國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)。改革在情報(bào)協(xié)調(diào)與監(jiān)督方面取得了明顯效果，但在國(guó)內(nèi)情報(bào)方面效果不佳。

法國(guó)；情報(bào)體制；改革

法蘭西第五共和國(guó)成立以來(lái)，法國(guó)國(guó)家情報(bào)體制逐漸出現(xiàn)了一些問(wèn)題，長(zhǎng)期未能得到解決。薩科齊上臺(tái)后，對(duì)法國(guó)的情報(bào)體制進(jìn)行了全面改革，調(diào)整了情報(bào)協(xié)調(diào)體制，重組了國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)，建立了議會(huì)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。改革后，法國(guó)的情報(bào)協(xié)調(diào)體制和情報(bào)監(jiān)督體制得以完善，但國(guó)內(nèi)情報(bào)體制改革因設(shè)計(jì)上存在問(wèn)題，效果不佳。法國(guó)情報(bào)體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)改革我國(guó)情報(bào)體制、提高我國(guó)的情報(bào)工作能力具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、法國(guó)情報(bào)體制改革的主要思路

1. 強(qiáng)化情報(bào)協(xié)調(diào)工作，改革情報(bào)協(xié)調(diào)架構(gòu)

從1962年部際情報(bào)委員會(huì)成立至薩科齊(Nicolas Sarkozy)上臺(tái)前，法國(guó)的國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)工作一直由總理負(fù)責(zé)。然而，法國(guó)總理更換頻繁，平均任職年限在兩年左右，不少總理的任期甚至只有一年左右。在這么短的時(shí)間內(nèi)，新任總理甚至還沒(méi)有來(lái)得及了解情報(bào)領(lǐng)域，就已經(jīng)卸任，更不可能對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。同時(shí)，法國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，實(shí)行半總統(tǒng)制。法蘭西第五共和國(guó)憲法中，總統(tǒng)是國(guó)家權(quán)力的核心，擁有任免總理、組織政府、解散國(guó)民議會(huì)的權(quán)力。在這種情況下，法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)歷來(lái)被看成是總統(tǒng)的保留領(lǐng)域。1966年后，對(duì)外安全總局雖然轉(zhuǎn)隸于國(guó)防部，但它一直都受命于總統(tǒng)。為此，總理要對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，難度更大，協(xié)調(diào)效果難以保障。

為了改變這種狀況，2008年法國(guó)突破以總理為核心的協(xié)調(diào)形式的制度限制，將情報(bào)協(xié)調(diào)工作轉(zhuǎn)到以總統(tǒng)為核心的協(xié)調(diào)體制之下，成立了國(guó)家情報(bào)委員會(huì)，設(shè)立了國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官，將情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系制度化，組成了法國(guó)情報(bào)體系。通過(guò)國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官，法國(guó)情報(bào)體系在國(guó)家層面成為了一個(gè)互有聯(lián)系的整體，情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)能力實(shí)現(xiàn)互助共享。通過(guò)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)這一框架，總統(tǒng)親自將情報(bào)機(jī)構(gòu)與國(guó)家級(jí)的情報(bào)用戶聯(lián)系在一起。

圖1 改革后法國(guó)情報(bào)協(xié)調(diào)體制圖*資料來(lái)源：根據(jù)法國(guó)2008年版《國(guó)家防務(wù)與安全白皮書(shū)》中圖片譯制。

2008年7月23日，法國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)正式成立。國(guó)家情報(bào)委員會(huì)作為國(guó)家防務(wù)與安全委員會(huì)的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，是情報(bào)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的主要職責(zé)是制定情報(bào)戰(zhàn)略方針，確定情報(bào)工作的優(yōu)先方向，制定情報(bào)機(jī)構(gòu)的人力與技術(shù)手段發(fā)展計(jì)劃。該委員會(huì)由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員有總理、內(nèi)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)、預(yù)算部長(zhǎng)(根據(jù)議題需要，還可以包括其他部長(zhǎng))、國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官、各情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和國(guó)家防務(wù)與安全秘書(shū)長(zhǎng)。*Ministère de la Défense. Livre blanc Défense et sécurité nationale. Paris : La Documentation fran?aise, 2008, pp.137-140.

2008年8月，法國(guó)總統(tǒng)府批準(zhǔn)增設(shè)“國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官”一職。國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官，負(fù)責(zé)根據(jù)總統(tǒng)的指示，指導(dǎo)與協(xié)調(diào)內(nèi)政部、國(guó)防部、經(jīng)濟(jì)部下屬情報(bào)機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，參與情報(bào)機(jī)構(gòu)的預(yù)算制定與跟蹤，在情報(bào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人任命、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款與使用問(wèn)題上提供建議。根據(jù)2008年法國(guó)《國(guó)家防務(wù)與安全白皮書(shū)》，國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官由共和國(guó)總統(tǒng)府秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，管理一支精干的保障隊(duì)伍。在國(guó)防與安全秘書(shū)長(zhǎng)的支持下，情報(bào)協(xié)調(diào)官負(fù)責(zé)起草國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的決議，并監(jiān)督其執(zhí)行。在此框架下，國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官主持部級(jí)情報(bào)技術(shù)投入指導(dǎo)委員會(huì)會(huì)議，通過(guò)年度投入計(jì)劃的形式，制定情報(bào)工作的目標(biāo)與手段，并確保其實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，作為情報(bào)機(jī)構(gòu)向共和國(guó)總統(tǒng)提供情報(bào)的入口，國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官還主持情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加的例行會(huì)議，確定情報(bào)優(yōu)先搜集級(jí)別，明確情報(bào)需求。*同上，p. 140.

2. 情報(bào)工作民主化，建立議會(huì)監(jiān)督機(jī)制

大部分西方國(guó)家很早就建立了議會(huì)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制，但法國(guó)議會(huì)對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督卻遲遲不能實(shí)現(xiàn)。一些法國(guó)議會(huì)人士很早就認(rèn)識(shí)到建立議會(huì)監(jiān)督制度的重要性，提議建立議會(huì)情報(bào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但均被否決。1985年“彩虹勇士號(hào)”事件發(fā)生后，法國(guó)共產(chǎn)黨曾兩次提議在議會(huì)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，都沒(méi)有成功*Urvoas J., Verchère P. Rapport d’Information sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement. Paris : La Documentation fran?aise, 2013, p.81.。 冷戰(zhàn)結(jié)束后，建立情報(bào)工作的外部監(jiān)督機(jī)制的呼聲越來(lái)越高，外部壓力也越來(lái)越大。1990年4月24日，歐洲人權(quán)法院在對(duì)法國(guó)進(jìn)行判決時(shí)指出：“法國(guó)不論是成文還是不成文的法律，都沒(méi)有相對(duì)明確地指出在該領(lǐng)域?qū)?quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的范圍與形式”*同上， p. 31.。在此判決的壓力下，米歇爾·羅卡爾(Michel Rocard)政府于1991年7月通過(guò)了有關(guān)安全監(jiān)聽(tīng)的立法，并于7月10日成立了國(guó)家安全監(jiān)聽(tīng)監(jiān)督委員會(huì)，完善了有關(guān)監(jiān)聽(tīng)的監(jiān)督機(jī)制。1999年，法國(guó)民主聯(lián)盟議員也提議立法設(shè)立議會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，仍沒(méi)有得到審核*同上， p. 82.。 2005年5月31日，法國(guó)再次因在沒(méi)有足夠明確的法律依據(jù)的條件下對(duì)一個(gè)住所進(jìn)行監(jiān)視被歐洲人權(quán)法院判侵犯人權(quán)*同上， p. 32.。

在議會(huì)內(nèi)部努力與外部壓力的影響下，法國(guó)政府與情報(bào)機(jī)構(gòu)不得不妥協(xié)，接受議會(huì)對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督。2007年10月9日，法國(guó)議會(huì)通過(guò)立法，成立議會(huì)情報(bào)代表處。根據(jù)其成立相關(guān)法律，議會(huì)情報(bào)代表處由6人組成，是國(guó)民議會(huì)和參議院共同的下屬機(jī)構(gòu)。議會(huì)情報(bào)代表處可以聽(tīng)取內(nèi)政部長(zhǎng)與國(guó)防部長(zhǎng)有關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、總體活動(dòng)和組織等情況的報(bào)告。議會(huì)情報(bào)代表處還可以約見(jiàn)部長(zhǎng)、情報(bào)機(jī)構(gòu)主任和國(guó)防總秘書(shū)長(zhǎng)。每年，議會(huì)情報(bào)代表處要向共和國(guó)總統(tǒng)、總理及國(guó)民議會(huì)和參議院主席遞交一份報(bào)告。

3. 消除職能重疊，合并國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)

2008年改革前，法國(guó)主要有領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局與普通情報(bào)局兩家情報(bào)單位從事國(guó)內(nèi)情報(bào)工作。這兩家情報(bào)單位均由內(nèi)政部下屬的國(guó)家警察總局管轄。領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局主要負(fù)責(zé)反間諜與反恐工作。普通情報(bào)局主要從事社會(huì)監(jiān)視工作，也負(fù)責(zé)部分反恐情報(bào)工作。

由于國(guó)內(nèi)情報(bào)工作“二分天下”的局面，領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局與普通情報(bào)局在反恐情報(bào)工作上存在職能重疊，分工不明確造成了兩家情報(bào)機(jī)構(gòu)間在反恐問(wèn)題上的激烈爭(zhēng)斗。為了結(jié)束紛爭(zhēng)，法國(guó)公共安全國(guó)務(wù)秘書(shū)曾簽署了一份通報(bào)，嚴(yán)格兩家情報(bào)機(jī)構(gòu)的分工：普通情報(bào)局負(fù)責(zé)有關(guān)國(guó)內(nèi)恐怖主義的情報(bào)工作，領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局負(fù)責(zé)有關(guān)國(guó)際恐怖主義的情報(bào)工作。盡管在法規(guī)層面上已經(jīng)有明確分工，但在實(shí)際工作中兩家情報(bào)單位的矛盾仍然很大。尤其是在哪個(gè)單位應(yīng)該在打擊伊斯蘭恐怖組織方面牽頭的問(wèn)題上，規(guī)定還是不清楚。九十年代中期，法國(guó)面臨的伊斯蘭恐怖主義襲擊威脅越來(lái)越大，制造襲擊的恐怖分子通常與阿爾及利亞有關(guān)聯(lián)，因而領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局參與干預(yù)，但同時(shí)，這些極端伊斯蘭恐怖活動(dòng)又源于國(guó)內(nèi)，發(fā)生在城市郊區(qū)，因而對(duì)其進(jìn)行監(jiān)視活動(dòng)在法律上應(yīng)歸普通情報(bào)局負(fù)責(zé)。這一職權(quán)爭(zhēng)斗越鬧越大，最終總統(tǒng)都不得不出面，責(zé)令停止?fàn)幎贰５幢闳绱?，這種情報(bào)機(jī)構(gòu)間的矛盾并沒(méi)有平息。

為此，法國(guó)高層人士認(rèn)為，只有將兩家機(jī)構(gòu)合并才能真正解決爭(zhēng)斗的問(wèn)題。2008年7月1日，法國(guó)將領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局和普通情報(bào)局合并，成立了國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局。此次改革中，領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的全部力量得以保存，而普通情報(bào)局則按照工作性質(zhì)被分成三個(gè)部分(見(jiàn)圖2)。一部分從事反恐情報(bào)工作的人員，被整合進(jìn)領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局；從事賽馬與賭博等方面情報(bào)工作的人員，被劃歸國(guó)家警察總局下屬的中央司法警察局；從事社會(huì)安全情報(bào)工作的人力則組成普通信息局，歸國(guó)家警察總局下屬的中央公共安全局管轄。改革后，國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局繼續(xù)留在法國(guó)情報(bào)體系，局長(zhǎng)參加國(guó)家情報(bào)委員會(huì)會(huì)議，機(jī)構(gòu)接受國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)；而普通信息局則不屬于法國(guó)情報(bào)體系，局長(zhǎng)不參加國(guó)家情報(bào)委員會(huì)會(huì)議，人員也不進(jìn)入法國(guó)情報(bào)學(xué)院接受培訓(xùn)。

圖2 國(guó)內(nèi)情報(bào)改革中的機(jī)構(gòu)調(diào)整*圖片來(lái)源：筆者自制。其中賽馬與賭博方面的調(diào)整因影響面小，因而未在圖中表現(xiàn)出來(lái)。

新成立的國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局由內(nèi)政部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)搜集、分析所有涉及國(guó)內(nèi)安全的情報(bào)，協(xié)調(diào)組織有關(guān)的應(yīng)對(duì)措施和行動(dòng)。普通情報(bào)局在法國(guó)各地的分支機(jī)構(gòu)也由其進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮。2008年6月25日，法國(guó)內(nèi)閣部長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)宣布了國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局的四大任務(wù)：反間諜活動(dòng)和防止外國(guó)干涉，反恐，保護(hù)財(cái)產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)安全，發(fā)現(xiàn)暴力顛覆行動(dòng)與威脅社會(huì)活動(dòng)的征兆。

二、法國(guó)情報(bào)體制改革對(duì)情報(bào)工作的影響

薩科齊時(shí)期的情報(bào)體制改革消除了法國(guó)情報(bào)體制中存在的一些問(wèn)題，尤其是解決了情報(bào)協(xié)調(diào)工作不穩(wěn)定和議會(huì)監(jiān)督機(jī)制缺失的問(wèn)題，對(duì)情報(bào)工作產(chǎn)生了積極的作用，但同時(shí)也對(duì)國(guó)內(nèi)情報(bào)工作產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

1. 情報(bào)協(xié)調(diào)工作得到穩(wěn)定與強(qiáng)化，有助于增強(qiáng)凝聚力

薩科齊時(shí)期的法國(guó)情報(bào)協(xié)調(diào)體制改革，改變了以總理為核心的情報(bào)協(xié)調(diào)模式，使法國(guó)情報(bào)協(xié)調(diào)工作得到了質(zhì)的提升。關(guān)于國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的成立，法國(guó)情報(bào)研究專家弗洛朗·瓦迪羅(Floran Vadillo)評(píng)論道：“國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的成立是一大進(jìn)步?！?/p>

首先，情報(bào)協(xié)調(diào)體制改革強(qiáng)化了法國(guó)的情報(bào)指導(dǎo)工作。眾所周知，情報(bào)指導(dǎo)工作意義重大。指導(dǎo)不力，情報(bào)機(jī)構(gòu)將難以準(zhǔn)確把握決策層對(duì)情報(bào)的需求，會(huì)浪費(fèi)大量的情報(bào)資源，大大降低情報(bào)工作效率。改革前，法國(guó)情報(bào)協(xié)調(diào)工作由總理主導(dǎo)，情報(bào)指導(dǎo)工作極不穩(wěn)定。一些總理根本就不關(guān)心情報(bào)工作，情報(bào)指導(dǎo)也無(wú)從談起。國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的成立能在一定程度上改變這種局面。該機(jī)構(gòu)成立后，法國(guó)的情報(bào)指導(dǎo)工作相對(duì)穩(wěn)定，形成了固定的機(jī)制。國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官負(fù)責(zé)起草國(guó)家情報(bào)指導(dǎo)計(jì)劃，提交國(guó)家情報(bào)委員會(huì)批準(zhǔn)，以指導(dǎo)情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作。協(xié)調(diào)體制改革后，法國(guó)制定了第一份國(guó)家情報(bào)指導(dǎo)計(jì)劃。

其次，情報(bào)協(xié)調(diào)體制改革加強(qiáng)了法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與互助。長(zhǎng)久以來(lái)，法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)很大程度上取決于情報(bào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的意愿*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。 而國(guó)家情報(bào)委員會(huì)成立后，國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官與各情報(bào)部門領(lǐng)導(dǎo)每月都要召開(kāi)會(huì)議，以保證各情報(bào)機(jī)構(gòu)在工作中能密切協(xié)調(diào)，在必要時(shí)進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)。對(duì)于這種協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)際工作中發(fā)揮的作用，對(duì)外安全總局局長(zhǎng)表示：“在國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官的指揮下，我們與國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局、軍事情報(bào)局、國(guó)防與安全保衛(wèi)局、國(guó)家海關(guān)調(diào)查情報(bào)局和反非法金融流通情報(bào)處理與行動(dòng)處組成的情報(bào)界的交流從來(lái)沒(méi)有像今天這么順暢高效，也從來(lái)沒(méi)有這么好的互動(dòng)性”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 由于這種協(xié)調(diào)機(jī)制的存在，法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)間能夠更好地實(shí)現(xiàn)能力互助，最大限度地發(fā)揮情報(bào)工作效率。法國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)所掌握的情報(bào)獲取手段不同，各自關(guān)注的方向也不一樣。因此，強(qiáng)化情報(bào)能力的互助協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)情報(bào)效率的發(fā)揮有著非常重要的意義。例如，國(guó)家海關(guān)調(diào)查情報(bào)局曾為監(jiān)視一艘可疑船只而向?qū)ν獍踩偩终?qǐng)求支援。在對(duì)外安全總局的幫助下，行動(dòng)進(jìn)展非常順利。這一協(xié)調(diào)行動(dòng)看似平常，但在以前部門領(lǐng)導(dǎo)間缺乏直接頻繁交流的情況下，要實(shí)現(xiàn)起來(lái)卻非常困難。在這個(gè)方面，法國(guó)議會(huì)情報(bào)代表處的報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)在的情報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)制完成了以前部際情報(bào)委員會(huì)所不能達(dá)成的目標(biāo)*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。

再次，情報(bào)協(xié)調(diào)體制改革調(diào)動(dòng)了法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的積極性。法國(guó)情報(bào)協(xié)調(diào)官每天要將6家情報(bào)機(jī)構(gòu)上報(bào)的分析材料綜合成一份兩頁(yè)的報(bào)告，上報(bào)給總統(tǒng)和總理。這份每日綜合報(bào)告切實(shí)提升了軍事情報(bào)局、國(guó)防與安全保衛(wèi)局、國(guó)家海關(guān)調(diào)查情報(bào)局和反非法金融流通情報(bào)處理與行動(dòng)處的地位。與對(duì)外安全總局和國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局不同，以前這4家情報(bào)單位的情報(bào)產(chǎn)品不能直接提交到總統(tǒng)府。法國(guó)議會(huì)情報(bào)代表處在對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這種直接向總統(tǒng)府直接報(bào)告情報(bào)的機(jī)會(huì)給情報(bào)機(jī)構(gòu)人員帶來(lái)極大的認(rèn)同感與激勵(lì)*同上， p. 109.。

最后，情報(bào)協(xié)調(diào)體制改革促成了一種共同的情報(bào)文化。在新的協(xié)調(diào)機(jī)制下，情報(bào)機(jī)構(gòu)間交流越來(lái)越密切，互動(dòng)、互助越來(lái)越頻繁，一種新的情報(bào)文化正在法國(guó)情報(bào)界形成。對(duì)外安全總局局長(zhǎng)在該局成立30周年紀(jì)念活動(dòng)上說(shuō)：“我們構(gòu)成的情報(bào)界，在打造一種共同的情報(bào)文化。我們意識(shí)到一種共同的利益將所有的情報(bào)機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 各情報(bào)機(jī)構(gòu)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，情報(bào)界作為一個(gè)整體有著共同的利益。情報(bào)機(jī)構(gòu)間的合作能使各情報(bào)單位更高效地完成任務(wù)，而機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗最終損害的是整個(gè)情報(bào)界的利益。從法國(guó)情報(bào)史來(lái)看，情況正是如此。”法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)均遭受過(guò)丑聞的打擊，如對(duì)外安全總局的“彩虹勇士號(hào)”事件、領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的“《鴨鳴報(bào)》事件”、普通情報(bào)局的“杜塞牧師事件”，等等。這些情報(bào)丑聞曝光后，媒體大肆炒作，各政黨為自身的政治利益也對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)肆意抹黑。短期看來(lái)，受害的僅僅是某個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是整個(gè)情報(bào)界的聲譽(yù)受到損害。為此，這種情報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)制所形成的共同情報(bào)文化，對(duì)整個(gè)情報(bào)界來(lái)說(shuō)有著非常重要的意義，有助于減少機(jī)構(gòu)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，形成良性循環(huán)。

2. 議會(huì)監(jiān)督利于情報(bào)機(jī)構(gòu)形象維護(hù)，也利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

議會(huì)情報(bào)代表處的成立，是法國(guó)情報(bào)工作民主化進(jìn)程中的重要一步，其對(duì)民主的象征性意義是不言而喻的。同時(shí)，議會(huì)的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的建立對(duì)法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)與情報(bào)工作都將產(chǎn)生積極的影響。

首先，議會(huì)情報(bào)代表處的成立有利于情報(bào)機(jī)構(gòu)的形象維護(hù)。議會(huì)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，促使其在民主制度的約束下運(yùn)行，大大提升了情報(bào)界工作的合法性。議會(huì)情報(bào)代表處的成立，為情報(bào)界與民眾提供了一個(gè)間接交流的渠道。當(dāng)出現(xiàn)情報(bào)危機(jī)時(shí)，情報(bào)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)議會(huì)向民眾做出解釋，避免媒體的喧囂與猜忌，而當(dāng)情報(bào)機(jī)構(gòu)被政黨或媒體蓄意抹黑時(shí)，議會(huì)則可以進(jìn)行辟謠。隨著議會(huì)情報(bào)代表處與情報(bào)機(jī)構(gòu)的接觸增多，法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)變得不那么神秘。通過(guò)議會(huì)情報(bào)代表處的年度報(bào)告和信息報(bào)告，法國(guó)議會(huì)與民眾能了解法國(guó)情報(bào)工作的總體情況。更重要的是，當(dāng)出現(xiàn)一些情報(bào)熱點(diǎn)事件時(shí)，議會(huì)情報(bào)代表處也能夠及時(shí)了解情況，并向議會(huì)和媒體進(jìn)行解釋。通過(guò)議會(huì)情報(bào)代表處這一中間機(jī)構(gòu)，媒體能夠更客觀地了解情報(bào)工作的實(shí)際情況，消除一些誤解與猜測(cè)，減少一些無(wú)端的抹黑。這無(wú)疑有利于維護(hù)情報(bào)機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)。

其次，議會(huì)情報(bào)代表處的成立有利于情報(bào)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。議會(huì)情報(bào)代表處的另一項(xiàng)重要職能，就是監(jiān)督情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，發(fā)現(xiàn)可能存在的問(wèn)題，并向總統(tǒng)和總理提出改正的建議。長(zhǎng)期以來(lái)，法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)一直處在封閉的環(huán)境中，其運(yùn)作情況難于被外界所了解。外部世界對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制的了解，大多來(lái)自一些脫離工作的前情報(bào)人員的著作，但僅僅依靠這些著作，研究人員既無(wú)法了解情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況，更無(wú)法提出切實(shí)可行的建議。即使情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況存在問(wèn)題，也缺少外部智慧和壓力促使其進(jìn)行調(diào)整。這使得法國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)時(shí)間在慣性中運(yùn)行，只有在出現(xiàn)重大問(wèn)題之后才進(jìn)行調(diào)整改革。議會(huì)情報(bào)代表處的成立則可以在一定程度上改變這一局面。由于議會(huì)情報(bào)代表處能夠廣泛了解情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況，接觸情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，與社會(huì)情報(bào)研究學(xué)者進(jìn)行交流，他們能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提出合理可行的建議。2013年初，國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局在普通信息局中設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦公室，這一想法是由議會(huì)情報(bào)代表處提出的2013年《軍事規(guī)劃法》*Sueur J. Rapport relatif l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2013. Paris : La Documentation fran?aise, 16 avril 2014.中，關(guān)于增加國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)官的預(yù)算裁決權(quán)的條款，也是議會(huì)情報(bào)代表處提議的*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 112.。 可見(jiàn)，議會(huì)情報(bào)代表處在完善情報(bào)工作體制方面已經(jīng)發(fā)揮了一些作用。

3. 國(guó)內(nèi)情報(bào)體制改革缺乏規(guī)劃論證，情報(bào)能力遭到削弱

在國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)改革中，法國(guó)情報(bào)改革設(shè)計(jì)者的改革過(guò)于“倉(cāng)促”*Valls M. 《 Réforme du renseignement 》. Ministère de l’Intérieur, 17 juin 2013/20 aot 2014.，沒(méi)有進(jìn)行充分論證，致使改革的效果不佳。法國(guó)國(guó)內(nèi)情報(bào)改革，目的是整合國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)，以建立一支強(qiáng)大的反恐情報(bào)力量，但由于改革思路出現(xiàn)錯(cuò)誤，改革過(guò)于“簡(jiǎn)單粗暴”*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 109.，沒(méi)有給各單位相互適應(yīng)的時(shí)間與空間，實(shí)際上削弱了國(guó)內(nèi)情報(bào)能力。

首先，此次情報(bào)改革削弱了一支獨(dú)具特色的情報(bào)單位，并將其排除在情報(bào)界之外。普通情報(bào)局是法國(guó)的老牌情報(bào)單位，以公開(kāi)方式掌握社會(huì)動(dòng)態(tài)，對(duì)可疑人物、組織、活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，并建立各類情報(bào)檔案。這種情報(bào)方式，為法國(guó)的安全事業(yè)做出過(guò)重要貢獻(xiàn)。普通情報(bào)局的情報(bào)力量分布在法國(guó)社會(huì)的各個(gè)角落，在法國(guó)全境構(gòu)建了完善的社會(huì)監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)各界有著緊密的聯(lián)系，能夠及時(shí)掌握各種社會(huì)動(dòng)向。這一維穩(wěn)情報(bào)任務(wù)是普通情報(bào)局的核心任務(wù)，而完善的國(guó)內(nèi)情報(bào)網(wǎng)絡(luò)是其核心能力。改革后，作為其繼承者的普通信息局并不具備這種社會(huì)監(jiān)視能力，普通情報(bào)局的情報(bào)文化傳統(tǒng)和一體化的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)也逐漸消失。原普通情報(bào)局與公安機(jī)構(gòu)的文化與任務(wù)存在著巨大差異。公安部門的工作性質(zhì)決定其關(guān)注的方向是即時(shí)情況，對(duì)長(zhǎng)期的情況并不感興趣，而原普通情報(bào)局則注重對(duì)社會(huì)安全態(tài)勢(shì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)掌控。如今，普通信息局被置于中央公共安全局之下，更多地要保障臨時(shí)性的安全工作，而不能對(duì)社會(huì)安全態(tài)勢(shì)進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤。同時(shí)，原普通情報(bào)局的高效情報(bào)運(yùn)作模式也不復(fù)存在。原普通情報(bào)局的高效率，主要在于其擁有強(qiáng)大的地方網(wǎng)絡(luò)以及對(duì)問(wèn)題長(zhǎng)期跟蹤積累的情報(bào)檔案。雖然普通信息局仍有中央局，但地方局均由公共安全省局管理。隨著中央局內(nèi)原普通情報(bào)局的人不斷退休離職，中央局與地方局的聯(lián)系越來(lái)越松散。另外，在人力、物力、財(cái)力等方面，普通信息局都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在普通情報(bào)局分拆時(shí)，普通信息局只有1507人。相對(duì)其仍然保留的繁重任務(wù)，其人力明顯不足。根據(jù)法國(guó)審計(jì)院的統(tǒng)計(jì)，普通信息局除去已移交的反恐、賽馬和賭博等方面的工作外，仍承擔(dān)著原普通情報(bào)局的90%的情報(bào)任務(wù)*Cour des Comptes. L’organisation et la gestion des forces de sécurité publique. Paris : La Documentation Fran?aise, 2011, p. 170.。 盡管從2008年成立后，不斷有憲兵被調(diào)進(jìn)普通信息局，但由于沒(méi)有得到正規(guī)的培訓(xùn)，其在情報(bào)方面的素養(yǎng)仍然非常弱。另外，在財(cái)力、物力方面，普通信息局也嚴(yán)重不足*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 153.。

其次，新成立的國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局也沒(méi)有獲得普通情報(bào)局的社會(huì)監(jiān)視能力。情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)土布網(wǎng)并不會(huì)因?yàn)楹?jiǎn)單的人事關(guān)系轉(zhuǎn)隸就從一個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到另一機(jī)構(gòu)。在這種能力的轉(zhuǎn)移上，需要一定的方法與步驟。而在法國(guó)國(guó)內(nèi)情報(bào)改革的過(guò)程中，卻很難看到對(duì)這個(gè)問(wèn)題有任何細(xì)致思考。改革者考慮的僅僅是人員的轉(zhuǎn)隸。這次改革的實(shí)質(zhì)就是在領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的組織架構(gòu)下，吸收了普通情報(bào)局的部分人員。因此，國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局不論從組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式，還是工作任務(wù)上來(lái)說(shuō)都是一個(gè)擴(kuò)大版的領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局。領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的工作長(zhǎng)期以來(lái)都是以巴黎為重心，在各省的情報(bào)力量非常有限，其任務(wù)重點(diǎn)也是高強(qiáng)度的反恐、反間工作。2008年，在領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局1800人中，僅有600左右部署在各省，而當(dāng)時(shí)的普通情報(bào)局總?cè)藬?shù)為3350人，其中521人在中央局，而2829人部署在各省*同上, p. 124-127.。 通過(guò)對(duì)比，可以明顯看出兩者在組織模式上的差異及其能力與任務(wù)的不同。改革后的國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局的總局及已有的30多個(gè)地方分局繼續(xù)不變，而將普通情報(bào)局的大部分新加入的人員編入新成立的69個(gè)分局*同上， p. 124.。 如此一來(lái)，地方局中原普通情報(bào)局的人員占大多數(shù)，而中央局仍由前領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局主導(dǎo)。中央局與地方局之間在一定程度上出現(xiàn)了脫節(jié)。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局盡管表面上實(shí)力大大增強(qiáng)了，但在整個(gè)法國(guó)領(lǐng)土上的監(jiān)視方面卻并沒(méi)有完全吸收原普通情報(bào)局的能力。

結(jié) 語(yǔ)

薩科齊時(shí)期的法國(guó)情報(bào)體制改革，在協(xié)調(diào)與監(jiān)督方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但國(guó)內(nèi)情報(bào)能力卻受到了削弱。2009年4月，北約峰會(huì)期間法國(guó)發(fā)生郊區(qū)暴力事件。2009年12月，法國(guó)又于普瓦捷發(fā)生郊區(qū)暴力事件。2010年夏天，巴黎爆發(fā)大規(guī)模農(nóng)民游行示威活動(dòng)。2012年10月，七十多名極右分子占領(lǐng)普瓦捷清真寺，而情報(bào)部門事前沒(méi)能進(jìn)行預(yù)警。這些安全事件已經(jīng)足以引起法國(guó)各界對(duì)國(guó)內(nèi)情報(bào)改革的反思，而2012年3月發(fā)生的“梅拉赫(Merah)恐怖襲擊事件”更使國(guó)內(nèi)情報(bào)改革成為眾矢之的。這次恐怖襲擊是1996年后法國(guó)境內(nèi)發(fā)生的第一次恐怖襲擊，在法國(guó)引起劇烈震蕩。國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局不僅在事件處置過(guò)程中反應(yīng)遲鈍，在預(yù)警工作上也存在明顯的判斷失誤。由于國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局中央局的判斷失誤以及地方局沒(méi)能及時(shí)采取措施，最終導(dǎo)致了“梅拉赫事件”的發(fā)生。這也反映了改革后國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局的中央局與地方局之間的互動(dòng)關(guān)系存在嚴(yán)重問(wèn)題。事件發(fā)生后，法國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)就直指國(guó)內(nèi)情報(bào)改革是個(gè)“錯(cuò)誤”*Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》. Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014.，提出要重新打造國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)土監(jiān)視能力。

實(shí)際上，在短期內(nèi)重建普通情報(bào)局幾乎不可能，普通情報(bào)局的情報(bào)文化已經(jīng)被瓦解，其賴以形成戰(zhàn)斗力的情報(bào)卡片也不可能在短期內(nèi)重新建立，長(zhǎng)期維系下來(lái)的人際情報(bào)網(wǎng)絡(luò)也不可能在短時(shí)間內(nèi)形成。因此，法國(guó)政府只能繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局的反恐力量，以應(yīng)對(duì)恐怖威脅。2014年，法國(guó)將國(guó)內(nèi)中央情報(bào)局的級(jí)別提升一級(jí)，成為國(guó)內(nèi)安全總局，并大規(guī)模增加其人員編制。然而，不幸的是，國(guó)內(nèi)安全總局成立不到一年時(shí)間，《查理周刊》系列襲擊案、法國(guó)南部工廠襲擊案以及巴黎連環(huán)爆炸襲擊案接連發(fā)生。面對(duì)新一輪的恐怖活動(dòng)浪潮，改革后的法國(guó)國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)顯然力不從心。因此，在重建國(guó)內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)土監(jiān)視能力的同時(shí)，法國(guó)政府將不得不進(jìn)一步加強(qiáng)情報(bào)機(jī)構(gòu)權(quán)力，增加情報(bào)機(jī)構(gòu)人員編制，動(dòng)員一切可動(dòng)員的情報(bào)力量以應(yīng)對(duì)日益惡化的反恐局勢(shì)。

Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》.Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014. http://www.franceinfo.fr/actu/justice/article/il-y-a-eu-des-erreurs-dans-le-suivi-de-mohamed-merah-affirme-manuel-valls-233935.

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1002-1434(2017)02-0007-08

(作者信息：鄔進(jìn)平，南京陸軍指揮學(xué)院國(guó)際軍事教育交流中心講師，碩士，從事戰(zhàn)略情報(bào)理論研究)

La réforme du système de renseignement de France sous la présidence sarkozyenne

Résumé :Après l’arrivée au pouvoir du président Sarkozy en 2007, la France a entamé une réforme d’envergure de son système de renseignement national. Elle a changé son système de coordination de renseignement dont le noyau était le premier ministre, créé un organisme de contrle de renseignement parlementaire et fusionné les organisations de renseignement intérieur. Depuis la réforme, de bons résultats ont été constatés en matière de coordination et de contrle, mais la réforme du renseignement intérieur a provoqué de mauvais impacts.

Mots clés : France; système de renseignement; réforme