◎羅依平

習(xí)近平總書(shū)記在中共十九大報(bào)告中指出：經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要有效化解這一新的矛盾，就需要改革和創(chuàng)新政府決策模式，盡快構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)美好生活需要的協(xié)商決策模式。

一、協(xié)商決策模式的基本內(nèi)涵

基于社會(huì)主義協(xié)商民主的價(jià)值取向和由此產(chǎn)生的協(xié)商決策程序與制度運(yùn)作體系，即可稱之為 “協(xié)商決策模式”。其基本內(nèi)涵體現(xiàn)為四點(diǎn)：一是非經(jīng)協(xié)商不得決策；二是協(xié)商于決策之前和決策之中；三是各協(xié)商主體的政治地位一律平等；四是協(xié)商決策的權(quán)力各有歸屬。即公民和社會(huì)團(tuán)體主要行使對(duì)決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，決策方案的制定權(quán)屬于政府機(jī)關(guān)，但在政府最后出臺(tái)的決策方案中必須要有合理吸納民意的成分。

我國(guó)協(xié)商決策模式的確立，是以健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度為目標(biāo)導(dǎo)向，以堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度和人民代表大會(huì)制度為政治基礎(chǔ)，以健全和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作和互動(dòng)，通過(guò)政府決策制定、執(zhí)行、咨詢、信息、監(jiān)控、評(píng)估各系統(tǒng)的整體聯(lián)動(dòng)，真正形成 “深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的現(xiàn)代決策機(jī)制為目標(biāo)取向的。協(xié)商決策模式的確立，可以確保政府機(jī)關(guān)圍繞與人民生活密切相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格的調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和鄉(xiāng)村振興等問(wèn)題，在政府制定民生政策的過(guò)程中，把民主協(xié)商納入政府決策程序，通過(guò)采取精英吸納、決策咨詢、公開(kāi)聽(tīng)證、協(xié)商對(duì)話、媒體討論等協(xié)商過(guò)程，有效化解社會(huì)矛盾，達(dá)成利益協(xié)調(diào)，充分滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，切實(shí)促進(jìn)社會(huì)公平正義。

二、協(xié)商決策模式的主要特征

1.多元性。20世紀(jì)后期，不同種族、民族、宗教和社會(huì)團(tuán)體逐漸形成一種多元的文化認(rèn)同，社會(huì)分化加劇，社會(huì)主體日益多元化，利益追求呈現(xiàn)出多元的取向。個(gè)人、政黨、組織等對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化不同利益的要求導(dǎo)致社會(huì)分歧也逐漸擴(kuò)大。多元文化社會(huì)要求政府決策機(jī)制對(duì)于解決社會(huì)分歧做出明確回應(yīng)。多元性是協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)在某種程度上，多元性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)也是協(xié)商民主的動(dòng)力。在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入新時(shí)代，政府決策就必須滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給個(gè)性化與多元化的需求。

2.合法性。協(xié)商過(guò)程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思。經(jīng)過(guò)討論、審議形成政府決策，其合法性不是來(lái)源于個(gè)人意志，而是決策形成的程序，即理想的協(xié)商程序使各種分歧最終通過(guò)討論而達(dá)成共識(shí)。公共協(xié)商結(jié)果的政治合法性不僅建立在廣泛考慮所有人需求和利益的基礎(chǔ)之上，而且還建立在利用公開(kāi)審察過(guò)的理性指導(dǎo)協(xié)商這一事實(shí)基礎(chǔ)之上。決策具有合法性，不只是因?yàn)樗銮煞洗蠖鄶?shù)公民未經(jīng)審視的偏好，而是因?yàn)樗呀?jīng)經(jīng)過(guò)正當(dāng)性的考驗(yàn)。公民認(rèn)為采用這種方式做出的決策是合理的。協(xié)商決策模式的合法性還體現(xiàn)在它能規(guī)范現(xiàn)代公共行政。因?yàn)檎嬲墓残姓枰趨f(xié)商決策中把公開(kāi)性、平等性和包容性最大化，而避免因個(gè)人或小團(tuán)體利益導(dǎo)致決策的隨意性。

3.程序性。協(xié)商決策尊重程序，并將協(xié)商看作是制定決策的必經(jīng)程序。協(xié)商決策能較好地做到既尊重多數(shù)人的意愿，又尊重和照顧少數(shù)人的合理需求，克服了 “由單一多數(shù)通過(guò)”這一民主決策機(jī)制的缺陷。在實(shí)現(xiàn)多數(shù)人民主權(quán)利的同時(shí)，使少數(shù)人的意見(jiàn)得以充分表達(dá)，使尊重多數(shù)和保護(hù)少數(shù)相對(duì)統(tǒng)一。協(xié)商決策的過(guò)程，也就是發(fā)揚(yáng)民主、廣開(kāi)言路、群策群力、集思廣益的過(guò)程，通過(guò)一定的規(guī)則和程序，在政府決策正式出臺(tái)之前，將要決策的問(wèn)題和有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行廣泛的醞釀、磋商、討論與協(xié)商，吸收一切對(duì)國(guó)家和人民有利的因素，將一些好的意見(jiàn)和建議集中到?jīng)Q策方案中去，實(shí)現(xiàn)民主與集中的辯證統(tǒng)一。

4.公開(kāi)性。在協(xié)商民主的理念中，每個(gè)人都有權(quán)利知道和評(píng)判對(duì)自身具有約束力的政策或法律。因此，協(xié)商民主的公開(kāi)性首先標(biāo)志著協(xié)商過(guò)程是公開(kāi)的，整個(gè)程序是公眾所熟悉的。其次是協(xié)商參與者在討論和對(duì)話過(guò)程中可以公開(kāi)自己支持某項(xiàng)政策的理由和偏好。再次是立法或政策建議是公開(kāi)的，公民知道政策的形成過(guò)程。協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)性使決策的理由更理性，結(jié)果也更公正。這樣可以避免決策過(guò)程中的“權(quán)力尋租”或 “暗箱操作”現(xiàn)象，有利于推進(jìn)政府 “陽(yáng)光行政”和 “依法行政”的進(jìn)程。

5.參與性。協(xié)商民主鼓勵(lì)立法和決策的利益相關(guān)者積極參與協(xié)商，在參與過(guò)程中既充分表達(dá)自己的偏好和理由，又理性對(duì)待他人的意見(jiàn)。公民參與意味著公民之間以及公民與相關(guān)問(wèn)題、制度和政治體系之間的聯(lián)系；參與能夠在公民與公民、公民與政黨組織、公民與政府機(jī)關(guān)、公民與社團(tuán)組織，乃至公民與整個(gè)社會(huì)共同體之間建立密切的聯(lián)系；參與能夠?yàn)楣癖磉_(dá)自己對(duì)美好生活的利益訴求提供平等的話語(yǔ)權(quán)；參與能夠有效地維護(hù)公民個(gè)人以及社會(huì)團(tuán)體的利益。因?yàn)楣裨跊Q策參與過(guò)程中對(duì)某些公共目標(biāo)有共同的理解。所以，協(xié)商決策的參與者在各種相互沖突的利益中不會(huì)僅僅關(guān)注自身利益，而會(huì)受程序性規(guī)則的制約并趨向于公共利益。

三、構(gòu)建協(xié)商決策模式的有效方略

中共十九大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)要 “發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用”，并指出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。

協(xié)商決策模式的構(gòu)建，是針對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的多元分化對(duì)民主發(fā)展的要求而提出來(lái)的。共同的政治認(rèn)同、合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的制度基礎(chǔ)是協(xié)商決策模式有效構(gòu)建與運(yùn)作的重要前提。作為一種協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益關(guān)系的手段與決策方式，協(xié)商決策強(qiáng)調(diào)地位的相互尊重、信息的相互對(duì)稱和利益的互存共贏，從而達(dá)到協(xié)調(diào)、平衡與合作的政治效果，提升政府決策的質(zhì)量與社會(huì)治理水平。因此，政府機(jī)關(guān)應(yīng)在協(xié)商決策模式的構(gòu)建中堅(jiān)持 “以人民為中心”的宗旨，克服以往精英決策模式和封閉式?jīng)Q策模式的弊端，將實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為政府決策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

第一，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，重塑政府與公民關(guān)系。一項(xiàng)良好的公共政策必須能夠充分表達(dá)和反映公眾的意愿，體現(xiàn)和代表社會(huì)公眾的利益。協(xié)商決策模式的建立正好適應(yīng)了這種社會(huì)需求，它是一種有利于政府與公民互動(dòng)合作的民意表達(dá)機(jī)制和政策制定機(jī)制。因?yàn)閰f(xié)商決策強(qiáng)調(diào)決策制定全過(guò)程的協(xié)商，要求利益相關(guān)者參與討論、協(xié)商與決策。協(xié)商決策模式不僅體現(xiàn)為一種決策所必經(jīng)的程序，而且反映了決策所應(yīng)達(dá)成的結(jié)果，政府機(jī)關(guān)在提供社會(huì)公共服務(wù)的過(guò)程中，本著 “共存、合作、發(fā)展”的價(jià)值目標(biāo)，就一些公共政策問(wèn)題在正式?jīng)Q策之前，與社會(huì)各界人士及利益相關(guān)群體進(jìn)行討論與協(xié)商，一方面可以最大限度地聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，在決策方案中盡可能反映人民的利益需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，另一方面能使政府的各項(xiàng)決策獲得人民的認(rèn)同與支持，提升政府決策的公信力與公共政策的執(zhí)行力。

第二，豐富協(xié)商民主形式，完善協(xié)商決策制度。首先應(yīng)在堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的前提下，充分發(fā)揮人民政協(xié)在民生政策制定中的審議、咨詢與溝通功能，進(jìn)一步推進(jìn)人民政協(xié)履行職能的制度化；其次要完善協(xié)商決策的制度體系，如建立決策的民意征集制度、決策方案的專家咨詢與論證制度、政府決策社會(huì)公示制度與聽(tīng)證制度、決策績(jī)效的考核與評(píng)估制度以及決策失誤責(zé)任追究制度等等；再次，各級(jí)政府更應(yīng)加大政府決策信息公開(kāi)的力度，進(jìn)一步健全政務(wù)公開(kāi)的政策法規(guī)體系，形成以政務(wù)服務(wù)中心為載體的綜合性政民互動(dòng)平臺(tái)，建立能夠及時(shí)回應(yīng)公民需求和有效提供公共服務(wù)的政務(wù)公開(kāi)機(jī)制。

第三，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，對(duì)社會(huì)成員之間的利益博弈進(jìn)行整合。政府決策的制定過(guò)程實(shí)質(zhì)上是資源整合和利益分配的過(guò)程。在公共政策制定中，各社會(huì)團(tuán)體為了獲取更多的資源，保證其成員利益的最大化會(huì)展開(kāi)利益角逐，這給政府民生政策的制定帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在協(xié)商決策之中，各種利益訴求能夠得到自由而充分的表達(dá)，政府機(jī)關(guān)也可以了解其需求、態(tài)度和偏好，從而在理性的協(xié)商與互動(dòng)之中實(shí)現(xiàn)合作共治，確保公共利益，提升政府決策的合理性、合法性與公正性，最后達(dá)至社會(huì)善治的目標(biāo)。因而，協(xié)商決策本質(zhì)上是以公共利益為導(dǎo)向，主張通過(guò)協(xié)商、對(duì)話來(lái)實(shí)現(xiàn)共識(shí)，明確責(zé)任，進(jìn)而做出具有普遍社會(huì)約束力的公共決策。

第四，重視公民民主政治意識(shí)培養(yǎng)，提升其政治參與能力。協(xié)商決策的最大特點(diǎn)，就是在全社會(huì)范圍內(nèi)由公民平等地參與公共政策的決策，通過(guò)廣泛的討論和對(duì)話，做出具有集體約束力的決策。《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。”由此可見(jiàn)，人民的民主政治權(quán)利不得被任何形式的公共權(quán)力剝奪。政府機(jī)關(guān)就國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)等問(wèn)題的決策，既涉及到國(guó)家利益，又涉及到人民的根本利益，通過(guò)協(xié)商決策的模式，吸收人民參與其中，或以口頭方式，或以書(shū)面方式，或以網(wǎng)絡(luò)溝通的方式，或采取討論、對(duì)話、聽(tīng)證、談心、座談、咨詢等方式，廣泛聽(tīng)取人民對(duì)實(shí)現(xiàn)美好生活需要的意見(jiàn)和訴求，一方面可以充分滿足人民對(duì)政府決策表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，尋求政府利益與人民利益的平衡點(diǎn)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；另一方面可以在協(xié)商決策的過(guò)程中，增強(qiáng)人民當(dāng)家作主的民主意識(shí)，提升其有序政治參與能力。

第四，健全公民自治與基層民主自治機(jī)制，增強(qiáng) “草根民主”活力。公民自治包括自我服務(wù)、自我管理和自主決策。對(duì)于公民在公共生活中涉及到的問(wèn)題，首先通過(guò)自主的充分醞釀和協(xié)商，形成共同的意見(jiàn)，然后作為自我服務(wù)和自我管理的準(zhǔn)則付諸實(shí)施。雖然這種 “民約”性質(zhì)的準(zhǔn)則不是公共政策，但是經(jīng)過(guò)公民充分醞釀協(xié)商的準(zhǔn)則，應(yīng)該成為政府部門加工提煉公共政策方案的原料和吸納民情、民意的基礎(chǔ)。這也可以一改過(guò)去政府決策中單一的 “自上而下”的政策制定模式，而將 “自上而下”的精神貫徹與 “自下而上”的民意傳遞相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

協(xié)商決策模式的構(gòu)建，不僅決定于現(xiàn)代民主政治的基本原理，而且植根于當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，也取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)主義民主政治建設(shè)的總體格局。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”全面發(fā)展的過(guò)程中，在建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的征途上，協(xié)商決策模式的構(gòu)建與運(yùn)行，無(wú)疑將成為新時(shí)代助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要手段，也將開(kāi)辟新時(shí)代實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的嶄新途徑。