文_周其仁

增強(qiáng)改革的雙向穿透力

文_周其仁

大國(guó)層次多、發(fā)展不平衡，形成改革共識(shí)不容易，貫徹改革決定也難。但是另一面，大國(guó)改革一旦落實(shí)，改革紅利極為可觀。這中間有個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，那就是穿透力。形成改革共識(shí)，做出改革決策，能不能穿透上下多個(gè)層次？

這種穿透是雙向的，不單是頂層決定穿透到底層，還包括底層的實(shí)際情況、底層創(chuàng)造的改革經(jīng)驗(yàn)穿透到上層。穿透力如何，對(duì)大國(guó)改革具有重要意義。我認(rèn)為以下幾點(diǎn)，或許有助于增強(qiáng)中國(guó)改革的穿透力。

改革目標(biāo)要清晰而簡(jiǎn)單。目標(biāo)清晰、簡(jiǎn)單，穿透力才會(huì)強(qiáng)。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔繕?biāo)就是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是總綱，帶動(dòng)方方面面，包括更好發(fā)揮政府作用。在政治和社會(huì)領(lǐng)域，就是民主與法治，特別是把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度化約束的籠子，健全國(guó)家的法治軌道，以動(dòng)員更多社會(huì)成員參與社會(huì)治理。市場(chǎng)、民主、法治，這幾個(gè)基本的改革目標(biāo)足夠簡(jiǎn)單，不能復(fù)雜化。中國(guó)文化能流傳下來(lái)的東西都非常簡(jiǎn)單，因?yàn)槭谴髧?guó)，太復(fù)雜難有穿透力。從上層到底層，太復(fù)雜的東西傳著就可能變樣，難以落地。

目標(biāo)正確，又足夠簡(jiǎn)單、足夠清楚，剩下的就是堅(jiān)持。簡(jiǎn)單明了的改革目標(biāo)堅(jiān)持下去，穿透力才強(qiáng)。大國(guó)改革要有簡(jiǎn)單明確的方向、清楚的內(nèi)涵，不能來(lái)來(lái)回回地變，再加上堅(jiān)持，穿透力才大。

對(duì)改革決定和改革目標(biāo)的各式解讀，能減則減。改革決定是行動(dòng)綱領(lǐng)，不是一套復(fù)雜理論或“說(shuō)辭”。不需要層層多部門(mén)“解讀”，本來(lái)就不難讀，讓人們直接讀中央《決定》原文，讀了就行動(dòng)。復(fù)雜化的“解讀”一句變五句，五句變五十句，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，讓人無(wú)所適從，最后可能啥事也干不成。有些“解讀”甚至與《決定》南轅北轍。

拿我比較熟悉的土地制度改革而言，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的改革方案，架構(gòu)本來(lái)很清晰：不碰“三條底線”，鼓勵(lì)地方更多探索、實(shí)踐和創(chuàng)造。但經(jīng)過(guò)各色解讀，似乎“底線”成了一個(gè)封閉的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市場(chǎng)目標(biāo)，通通不見(jiàn)了。

在我看來(lái)，出路是減少解讀，尤其不要讓部門(mén)利益、既得利益、過(guò)時(shí)觀念，利用解讀之機(jī)，把原本正確、清楚的決定，變成混雜含糊的信息謎團(tuán)，妨礙穿透。

多交流改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。決定正確、簡(jiǎn)明，但落實(shí)會(huì)碰到各種實(shí)際情況，怎么貫徹才落得了地，還要解決什么新問(wèn)題？這是增強(qiáng)改革穿透力的重要一環(huán)。根據(jù)我的觀察，這方面是薄弱的。中央《決定》講了很多次，底層有哪些行動(dòng)發(fā)生了？是在十八屆三中全會(huì)以后發(fā)生的嗎？哪些可以獲得普遍應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)？哪些有缺陷？哪些有誤差？

其實(shí)在底層，有很多往市場(chǎng)方向走的行動(dòng)、擴(kuò)大民主法治的行為。1999年互聯(lián)網(wǎng)剛興起之時(shí)，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)音通話。當(dāng)時(shí)主管部門(mén)認(rèn)為它違背了有關(guān)通信法規(guī)，創(chuàng)新者被沒(méi)收財(cái)產(chǎn)還一度失去自由。福州市中院審理該案時(shí)，認(rèn)為一審法院判決于法無(wú)據(jù)，要求發(fā)回重審。這個(gè)案件的含義是，凡是法無(wú)禁止的，可以也應(yīng)該給創(chuàng)新行為留下空間。

這是一個(gè)好案例。這個(gè)案例如果能傳遞到上層建筑里去，那么反行政壟斷也好，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也好，按統(tǒng)一規(guī)則來(lái)分配利益也好，都會(huì)得到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。有時(shí)借一個(gè)反例發(fā)動(dòng)全社會(huì)討論，會(huì)增強(qiáng)改革穿透力。

在關(guān)鍵區(qū)位形成新體制。現(xiàn)在一般認(rèn)為我國(guó)的產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展得好一點(diǎn)，要素市場(chǎng)發(fā)展得弱一點(diǎn)。究竟什么才是要素市場(chǎng)？譬如土地市場(chǎng)，并不是每個(gè)村莊都要成為土地交易的場(chǎng)所，因?yàn)橐亟灰准捌鋬r(jià)格發(fā)現(xiàn)，需要在區(qū)位上相對(duì)集中。新聞里常聽(tīng)到“全球油價(jià)”這個(gè)詞，它其實(shí)是在很小的區(qū)位，即高端石油市場(chǎng)上決定的。要增強(qiáng)中國(guó)改革的穿透力，就要抓關(guān)鍵區(qū)位，因?yàn)樾麦w制在這些區(qū)位運(yùn)行得起來(lái)，原體制就能被突破，就會(huì)產(chǎn)生輻射力。

上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到天津和深圳，表現(xiàn)了穿透力，但似乎還不夠有力。為什么上海的金融改革要放到港口倉(cāng)庫(kù)區(qū)去？放在陸家嘴輻射力不是更大嗎？后來(lái)加了一句，把自貿(mào)區(qū)政策部分?jǐn)U大到浦東新區(qū)，希望有關(guān)金融服務(wù)的政策，不僅僅在貿(mào)易港口的倉(cāng)庫(kù)區(qū)起作用，而要主動(dòng)擴(kuò)大到浦東中心城區(qū)，并對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江流域、南方、全國(guó)乃至亞太地區(qū)，產(chǎn)生更大的輻射力。

去掉一些硬障礙?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法行政，是依現(xiàn)行法律法規(guī)行政。但是現(xiàn)行法律法規(guī)部分內(nèi)容與改革決定沖突。要往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向走，建設(shè)法治國(guó)家，就不能不觸動(dòng)以往制定的部分法律法規(guī)。所以，當(dāng)下的改革要與修法改法并進(jìn)，最好有一個(gè)目錄單和時(shí)間表。（作者為北京大學(xué)教授）