◎蔣永甫 王寧泊

程序優(yōu)先與重大行政決策程序優(yōu)化

◎蔣永甫 王寧泊

一、程序的重要性

根據(jù)經(jīng)典的行政理論，行政就是決策，決策過程就是各種矛盾和利益妥協(xié)的過程。在決策過程中，決策程序顯得特別重要，因為決策程序決定了決策結(jié)果。行政決策分為一般行政決策和重大行政決策，一般行政決策屬于常規(guī)性決策，而重大行政決策是指國家行政機關(guān)對重大的政府規(guī)章草案、宏觀調(diào)控和政策措施、重大社會管理事務、重大的項目投資以及重大突發(fā)事件應急預案制定等的處理。相應地行政決策程序也分為一般行政決策程序和重大行政決策程序。一般而言，重大行政決策程序核心程序可以概括為：決策調(diào)研、公眾參與、專家論證、 （社會穩(wěn)定）風險評估、合法性審查、集體討論決定、決策后評估、決策監(jiān)督和責任追究等環(huán)節(jié)，它是一系列動作過程的集合，環(huán)環(huán)相扣，相互影響，也是政府決策科學化的重要保證。

重大行政決策的失誤源于對決策程序的忽視或漠視。事實上，重大行政決策程序是重大行政決策的一種行為規(guī)范，保障重大行政決策的透明性、民主性和科學性。重大行政決策程序要求行政機關(guān)和行政首長在做出重大行政決策時，必須聽取公眾和中立的咨詢機構(gòu)、專家的意見，防止獨斷專行；必須堅持公開原則，接受社會公眾對重大行政決策的監(jiān)督。將重大行政決策程序明確公布于人民面前，讓人民理解重大行政決策的機制及其過程，可以減少重大行政決策的執(zhí)行阻力，提升重大行政決策的質(zhì)量和效率。從一定意義上講，程序決定結(jié)果。好的重大行政決策離不開好的決策程序的規(guī)范。正因為如此，重大行政決策程序問題日益引起了中央和各級政府的廣泛關(guān)注。2014年中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出把 “公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序，以確保重大行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。與此同時，國務院也啟動了 “重大行政決策程序暫行條例”的立法工作。就地方而言，一些省市區(qū)也出臺了相關(guān)規(guī)范地方重大行政決策程序的 “規(guī)定”或 “實施辦法”。重大行政決策程序法治化建設正在積極推進之中。

二、我國重大行政決策程序存在的問題

重大行政決策程序方面存在的問題，主要表現(xiàn)為重大行政決策事項的界定不清、公眾參與過程形式化、決策信息透明度低、缺乏重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等。

第一，重大行政決策事件界定不清。關(guān)于什么是重大行政決策事項，缺乏明確地界定。羅豪才教授 （2011）將重大行政決策分為六大類，即經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、自然資源的開發(fā)利用和保護、政府的重大管理措施或地方立法、重大的項目投資以及重大突發(fā)事件的應急預案制定。一般而言，不同層級政府的重大行政決策事件不具有可比性。如國家層面的重大行政決策事項不同于地方層面的重大行政決策事件。因此，不同層級地方政府應就不同層級的地方重大行政決策事件加以列舉，明確重大行政決策事項，在此基礎上保證重大行政決策遵守重大行政決策的程序要求。

第二，重大行政決策程序立法滯后，各種規(guī)避決策程序的現(xiàn)象廣泛存在。盡管中共十八屆四中全會提出了關(guān)于重大行政決策程序制度化的要求，提出了包括公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查以及集體討論決定五個方面的要求，但這只是宏觀引領上的指導性文件，尚沒有專門針對重大行政決策程序方面的國家立法。同時，從各地方的重大行政決策立法來看，有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)定尚未統(tǒng)一，也存在相關(guān)環(huán)節(jié)缺失的狀態(tài)，導致重大行政決策無程序可依，規(guī)避程序而進行重大行政決策的現(xiàn)象廣泛存在。概括起來，主要包括拋開程序而決策、改變或曲解程序而決策、躲避程序去決策和利用程序而決策等。重大行政決策的首長負責制又會使重大行政決策的科學化、民主化、法治化規(guī)定流于形式。如某省的行政決策程序要求 “重大行政決策在集體審議的基礎上由行政首長做出決定”，又如某中部省出臺的重大行政決策程序規(guī)定提出， “重大行政決策都要經(jīng)過首長的確定和批準”。

第三，公眾參與制度的不完善，決策咨詢機構(gòu)的獨立性堪憂。公眾參與是重大行政決策程序的重要環(huán)節(jié)，但在現(xiàn)實中往往容易被 “形式化”，淪為 “走秀” “走過場”，民主程序被虛化。以聽證會為例，地方政府重大行政決策的相關(guān)規(guī)定要求舉行聽證會，但經(jīng)過地方政府的巧妙制度安排，往往可以限制參與聽證的公眾人數(shù)，并對參與公眾進行過濾，以保證重大行政決策獲得通過。另一方面，由于政府信息公開內(nèi)容不詳細，公布哪些信息也都是由政府部門說了算，公眾掌握的信息有限，限制了聽證會成為公眾參與重大行政決策的平臺作用，聽證會成為為政府重大行政決策背書的工具。最值得深思的是，聽證會上公眾的意見能否被采納到重大行政決策之中也是一個值得研究的問題。

決策咨詢機構(gòu)的專業(yè)化知識可以使重大行政決策更加理性，減少重大行政決策的風險概率。但是決策機構(gòu)作為政府聘請的外腦，和政府之間也構(gòu)成一定的利益關(guān)系，政府也可能會為了達到自己的行政目標而聘請一些 “御用專家”混淆視聽。因此，決策咨詢機構(gòu)是否會客觀真實的分析問題，能否保持獨立性也需要質(zhì)疑。沒有篩選、評估和考核等機制，現(xiàn)實中將存在更多的 “偽咨詢機構(gòu)”，其咨詢質(zhì)量對于重大行政決策的科學性也大打折扣。

第四，重大行政決策過程中信息的公開重結(jié)果輕過程，且與公眾間的互動少。對于重大行政決策程序而言，從問題出現(xiàn)、目標確定到方案擬定和選擇，再到政策執(zhí)行和評估，具體過程并非全部公布，大部分地方政府僅僅對于決策最終結(jié)果進行公示。廣大公眾對于重大程序具體如何展開、達到什么結(jié)果、參與決策的人員、決策決定的原因等信息依然缺失?，F(xiàn)實生活中，由于重大決策過程中缺乏充分互動與理解，往往會使政策的貫徹執(zhí)行變得艱難。例如，某市決定建立垃圾處理廠，居民由于擔心垃圾處理對居住環(huán)境和附近居民身心造成危害，就地進行抗議的群體性事件。實際上，這一垃圾選址點的規(guī)劃僅僅是政府行政決策的規(guī)劃階段，還未實施。但政府由于決策前期的信息不公開，也未與公眾進行選址方面的互動溝通，導致這一工程提前夭折。

第五，重大行政決策監(jiān)督和追究等機制不健全。重大行政決策的五大程序并未對監(jiān)督環(huán)節(jié)提出明確要求。集體都有責，則集體全無責。地方政府在立法與實踐中往往對于重大決策中自由裁量權(quán)的監(jiān)督與控制流于形式。一是內(nèi)部監(jiān)督效果差。決策者與監(jiān)督者本同屬于同一利益體，不能形成相互制約的關(guān)系。要真正的發(fā)揮這種內(nèi)部監(jiān)督的方式，必須堅持內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。此外，重大決策由黨委所決策的事情，政府法制部門等內(nèi)部機構(gòu)的監(jiān)督功能未能發(fā)揮。二是外部監(jiān)督缺失，來自外部監(jiān)督的人大法制委等監(jiān)督部門長期功能失效。新聞媒體監(jiān)督缺乏長期化、動態(tài)化、連續(xù)性的報道，媒體的獨立性發(fā)聲也經(jīng)常受阻。人民群眾的監(jiān)督也缺乏相應的有效途徑和保障制度，監(jiān)督機制不健全。針對重大行政決策失誤造成的嚴重后果，以及決策程序失誤的追究責任機制尚未正式構(gòu)建起來。在實踐中，拍腦袋決策，拍胸脯決策，決策錯了之后拍屁股走人的現(xiàn)象廣泛存在。因此，除了從行政決策程序上保證重大行政決策的質(zhì)量外，還必須建立重大行政決策的終身責任制度和責任倒查機制。如果各級政府特別是行政首長沒有按照法定程序來決策，造成重大損失，就要終身追究責任。

三、完善重大行政決策程序的優(yōu)化路徑

針對當下我國重大行政決策程序中存在的問題，需要從以下幾個方面做進一步的優(yōu)化重大行政決策程序。

第一，界定好重大行政決策的范圍。重大行政決策涉及的領域、利益相關(guān)者、財政資金等非常之大，一旦決策失誤就會對經(jīng)濟社會發(fā)展造成巨大的影響。各區(qū)域應依據(jù)自身的具體情況，結(jié)合全局性的標準，對可以量化的資金、時間、人數(shù)等進行量化，且避免使用籠統(tǒng)、模糊的語言去概括。同時，不同層級地方政府應就本層級政府的重大行政決策事件，可采取 “概括+正面列舉”模式來明確重大行政決策事項，例如 《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第二章第五條首先對重大事項做出高度概括，并對所包括總體規(guī)劃在內(nèi)的八種事項進行列舉。關(guān)于范圍的界定也可借鑒邯鄲市 “概括+正面列舉+反面列舉”或蘇州市 “目錄管理機制”等模式。

第二，制定統(tǒng)一的重大行政決策程序法。從行政法發(fā)展趨勢來看，對行政權(quán)的限制包括對行政決策權(quán)的法律規(guī)范實現(xiàn)了從對行政權(quán)的實體規(guī)則限制和嚴格的合法性審查控制轉(zhuǎn)為事中的程序控制。 “程序控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力。”用程序控制來取代實體控制，逐步成為行政法發(fā)展的主流。因此，就重大行政決策而言，可以考慮在全國層面統(tǒng)一制定重大行政決策程序法，以此規(guī)范不同層級地方政府的重大行政決策，從根本上打破 “重實體，輕程序”的傳統(tǒng)慣性思維，避免重大行政決策程序各地不一的現(xiàn)象。從重大行政決策的立項、信息公開化、分析評估、專家咨詢到公眾的參與等程序做出明確的制度安排，使決策過程有法可依，有章可循。

第三，不斷完善公眾參與和決策咨詢程序。公眾參與是重大決策程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是決策民主化、科學化的關(guān)鍵基石，也是作為決策利益相關(guān)者之間相互博弈的緩沖帶。在重大行政決策中能夠充分吸取公眾的意見，有利于提高決策的質(zhì)量。完善公眾參與的方式和途徑，可以采取包括聽證會在內(nèi)的各種形式。為防止這種參與形式的形式化，政府在重大行政決策前還可以通過主動走訪調(diào)查、座談與問卷等形式收集民眾智慧。在當下多元利益主體交匯發(fā)展的大形勢下，在聽證會前的調(diào)查宣傳、會中的信息披露、參會代表選取、公眾意見采納，會后的方案修正與評估等方面要積極借鑒先進經(jīng)驗，不斷平衡公眾參與下的利益博弈。高水平、多領域的政策研究機構(gòu)和專家隊伍建設是重大行政決策科學化的重要基礎。以美國為例，從參與決策的咨詢委員會來講就有律師、科學家、經(jīng)濟學家、工程師、統(tǒng)計學家、談判專家等。他們成為地方政府在重大行政決策時的專業(yè)性、典型性、高效性的專家智庫，保證政府重大行政決策的質(zhì)量。我們在構(gòu)建咨詢機構(gòu)發(fā)展的道路上應該基于政策、資金等手段支持“政府外腦”的作用，提升整體決策咨詢機構(gòu)的智力水平，也鼓勵民間智庫的進一步發(fā)展， “旁聽則暗，兼聽則明”。在專家的選取方面，也需要進行更多的資格認證與審核，最好的辦法是將這些專家小組的選取交給民眾來進行選擇，保持專家小組的基本獨立性。同時，鼓勵決策部門與咨詢機構(gòu)之間的充分聯(lián)系與溝通。結(jié)合我國國情，在涉及重大行政決策時，還需要多聽取人大、政協(xié)、民眾等各界聲音，利用好專業(yè)的咨詢機構(gòu)來進行效益最大化的決策支持。

第四，提升決策過程和決策信息的透明度。除了要保密的重大決策外，政府基本決策信息的公開是進行科學決策、民主決策的先提條件。只有在重大行政決策過程和決策信息充分公開透明的情況下，政府和民眾、政府和咨詢機構(gòu)、民眾與民眾之間的信息交流才比較通暢，才能做到?jīng)Q策過程和結(jié)果信息公開的統(tǒng)一。因此，我們也需要逐步公開重大行政決策的目標動機、決策程序具體流程、參與討論的各方意見、決策方案的評估結(jié)果和決策方案的可行性、合理性、合法性論證等信息，使民眾在信息對稱情況中進行利益最大化博弈，保障決策的順利制定；政府機關(guān)需要積極關(guān)心公眾真正想知道的信息，遇到民眾對決策的質(zhì)疑和意見，政府也要及時進行信息的溝通與解釋，努力推進 “陽光政府”建設。此外，要引導網(wǎng)絡媒體的積極參與和輿論引導，將公眾最為關(guān)注的政府政策、聽證信息、決策過程、專家意見、評估結(jié)果等內(nèi)容進行公布，保障公眾對重大決策的知情權(quán)，還可以提升問責的效果。

第五，強化重大行政決策監(jiān)督程序和終身責任追究相關(guān)程序建設。重大行政決策程序必須在陽光下運行，民眾、司法機關(guān)和媒體都是強有力的監(jiān)督主體。就我國目前的重大行政決策的監(jiān)督制度而言，首先要加強行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，健全整個行政決策體系的層級監(jiān)督。加強人大和人大代表對重大行政決策程序的全程監(jiān)督，重點監(jiān)督?jīng)Q策程序的合理性、合法性，并充分保障人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和否決權(quán)。外部監(jiān)督方面，要強化重大行政決策的 “合法性審查”，保證重大行政決策的 “合法性審查”具有 “一票否定”的作用。結(jié)合現(xiàn)實中的司法監(jiān)督受制于同級政府，可以考慮由人大常委會中的 “法制工作委員會”對重大行政決策進行“合法性審查”。另外，要加強新聞媒體和廣大民眾的監(jiān)督權(quán)，廣開言路，提升民眾的監(jiān)督意識和維權(quán)意識，讓重大行政決策更好的利國利民。

建設終身責任追究機制和責任倒查機制。一是要精細化重大行政決策失誤的責任，根據(jù)權(quán)責一致的原則，既要有 “權(quán)利的清單”，也要有 “責任的清單”，細化權(quán)力和明確責任，有利于重大行政決策的監(jiān)督。二是責任追究程序和倒查程序的規(guī)范化，從立案、取證、決定和執(zhí)行各個環(huán)節(jié)進行明確化操作，改變當下重大決策責任追究的多頭立法、上下不一、缺乏層次和措辭籠統(tǒng)等問題。三是建立公務員退出機制，改變公務員終身任職的狀態(tài)，對于已經(jīng)造成巨大損失的官員應徹底撤銷其公務員資格、待遇、級別等，避免當下較為普遍的高調(diào)問責后的低調(diào)復出。

（蔣永甫，廣西大學公共管理學院教授；王寧泊，廣西大學公共管理學院碩士研究生。本文是國家社科基金項目 “農(nóng)村治理體制改革與機制創(chuàng)新研”<16BZZ051>階段性研究成果/責編劉玉霞）