鄭娜

建立海南精準(zhǔn)扶貧制度的探索
——以海南省儋州市扶貧工作為例

鄭娜

地區(qū)社會(huì)發(fā)展差異與難點(diǎn)不同，應(yīng)在堅(jiān)持中央精準(zhǔn)扶貧頂層設(shè)計(jì)下建立符合實(shí)際情況的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，完善區(qū)域精準(zhǔn)扶貧制度，才能真正統(tǒng)籌扶貧力量，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧效果。

精準(zhǔn)扶貧；制度建設(shè)；海南扶貧

一、海南扶貧工作現(xiàn)狀

根據(jù)《海南日?qǐng)?bào)》2016年10月17日發(fā)表的《海南農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)任務(wù)單》數(shù)據(jù)顯示，在各項(xiàng)扶貧工作持續(xù)性發(fā)力下，“十二五”時(shí)期海南省農(nóng)村貧困情況得到改善。一是貧困人口數(shù)大幅減少，收入逐步增長(zhǎng)。貧困人口數(shù)從2010年的82.9萬(wàn)人減少到2015年的47.7萬(wàn)人，同時(shí)5個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)市縣農(nóng)民年人均可支配收入從2010年的3420元增加到2015年的8284元，年均增幅19.4%，貧困發(fā)生率也從16.3%下降到了8.9%。二是公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步建設(shè)完善。共修建貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路2896公里，新建266宗建設(shè)飲水工程、水利工程，改造農(nóng)村危房16.8萬(wàn)戶(hù)，廣播、電視人口覆蓋率分別達(dá)到93%和95%，參加新農(nóng)村合作醫(yī)療率為97.1%，農(nóng)村低保率也低至4.1%。三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)、教育脫貧措施效果顯著。扶持貧困農(nóng)戶(hù)種植和管理熱帶經(jīng)濟(jì)作物、熱帶水果和冬季瓜菜等55萬(wàn)畝發(fā)展海南特色農(nóng)業(yè)，投入飼養(yǎng)家禽家畜908萬(wàn)頭(只)、蜜蜂2.5萬(wàn)箱、海淡水養(yǎng)殖3900多萬(wàn)尾激活特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等。“雨露計(jì)劃”保障貧困群體教育問(wèn)題，中專(zhuān)學(xué)歷職業(yè)教育開(kāi)班630個(gè)，招收貧困家庭子女1.23萬(wàn)人；舉辦農(nóng)村實(shí)用技術(shù)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)班及貧困村干部培訓(xùn)班5220期共26.14萬(wàn)人次；轉(zhuǎn)移貧困勞動(dòng)力5.4萬(wàn)人，帶動(dòng)貧困人口10多萬(wàn)人增收脫貧，貧困地區(qū)小學(xué)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到98.2%，初中階段入學(xué)率達(dá)到96.3%。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，在效率導(dǎo)向扶貧戰(zhàn)略的作用下，借著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)東風(fēng)已經(jīng)成功地使一大部分的貧困群體完成脫貧任務(wù)。但隨著時(shí)間的推移，還沒(méi)有脫貧的貧困群體在收入差距不斷拉大的情況下，必然脫貧難度更大，需要更多的幫助扶持。目前，海南全省還有農(nóng)村貧困人口47.7萬(wàn)人11.6萬(wàn)戶(hù)。貧困人口主要分布在臨高、白沙、瓊中、五指山、樂(lè)東、東方、昌江、儋州等山區(qū)、半山區(qū)的中西部地區(qū)，少數(shù)民族相對(duì)集中，土地較為貧瘠，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢。

二、精準(zhǔn)扶貧工作制度的難點(diǎn)

（一）精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制不全

1.貧困戶(hù)申請(qǐng)人財(cái)產(chǎn)信息核查機(jī)制效率低、準(zhǔn)確率不理想。在沒(méi)有大數(shù)據(jù)整合的情況下，多數(shù)識(shí)別貧困群體的權(quán)限下放到村級(jí)，先由行政村民主評(píng)議，再由村“兩委”和駐村工作隊(duì)逐戶(hù)核實(shí)并填寫(xiě)《貧困戶(hù)登記表》。但基于人口流動(dòng)量增大的現(xiàn)實(shí)，尤其對(duì)“空心村”“空殼村”現(xiàn)象較為嚴(yán)重的農(nóng)村，對(duì)外出人口經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況的掌握并沒(méi)有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，扶貧政策宣傳不夠，基層群眾參與貧困識(shí)別積極度不高，部分干部落實(shí)責(zé)任不到位等因素，貧困戶(hù)申請(qǐng)信息需要鎮(zhèn)、市級(jí)干部對(duì)貧困申請(qǐng)者信息再次核查。但市縣內(nèi)各部門(mén)信息獨(dú)立，扶貧部門(mén)人員權(quán)力有限，沒(méi)有相關(guān)的數(shù)據(jù)整合及政策平臺(tái)支持下，無(wú)法得到各個(gè)相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)一配合，需核查的貧困申請(qǐng)人數(shù)較大時(shí)，核查人員無(wú)法提高貧困人口信息進(jìn)行對(duì)比、核查效率。同時(shí)，人員流動(dòng)不斷加大，跨市縣核查貧困申請(qǐng)者財(cái)產(chǎn)信息更加困難，無(wú)法保證精準(zhǔn)識(shí)別。

2.貧困戶(hù)申請(qǐng)家庭收入評(píng)估機(jī)制不精確。判斷其收入來(lái)源及數(shù)額是精準(zhǔn)識(shí)別其是否為貧困人口的前提，但入戶(hù)調(diào)查時(shí)常面臨兩項(xiàng)困難：一是收入價(jià)格評(píng)估難。農(nóng)村貧困戶(hù)群體大部分靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及家畜養(yǎng)殖，這都是自給自足，不進(jìn)行商品交易的自然小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)；加上土地耕種率及出產(chǎn)率有差異，雖原則上對(duì)自用和結(jié)存的家庭經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品按出售該產(chǎn)品的綜合平均價(jià)計(jì)算，但實(shí)際得出的結(jié)果往往無(wú)法保證精確。同時(shí)農(nóng)村住戶(hù)在二次分配中的所有收入情況難以全面估算，沒(méi)有銀行對(duì)賬單的饋贈(zèng)財(cái)產(chǎn)情況及具體數(shù)量，價(jià)值難以把握。二是勞動(dòng)力勞務(wù)收入判斷難。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移涉及多種行業(yè)，人口流動(dòng)務(wù)工區(qū)域不定，甚至跨省務(wù)工情況頻繁，各個(gè)地區(qū)的收入標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致外出人員是否從業(yè)或從業(yè)純收入判斷難以準(zhǔn)確確定。例如農(nóng)村外出勞動(dòng)力從業(yè)較多為建筑業(yè)及社會(huì)服務(wù)業(yè)，除非有合同或明確稅費(fèi)收入證明其實(shí)際收入，剩下的基本按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)、最少工作時(shí)限等基本市場(chǎng)勞務(wù)回報(bào)進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)不少貧困申請(qǐng)人員存在隱瞞外出勞務(wù)，不報(bào)或低報(bào)務(wù)工收入情況，所以難以保證收入評(píng)估的準(zhǔn)確性。

（二）精準(zhǔn)幫扶制度不完善

1.缺乏幫扶責(zé)任人幫扶能力培訓(xùn)機(jī)制。從國(guó)家扶貧政策和村情、戶(hù)情出發(fā)，了解分析被幫扶人致貧原因，幫助貧困戶(hù)理清發(fā)展思路，借助現(xiàn)有資源及被幫扶人自身優(yōu)勢(shì)制定符合發(fā)展實(shí)際的扶貧規(guī)劃是現(xiàn)今儋州市扶貧開(kāi)發(fā)，達(dá)到扶貧“人力”直接精準(zhǔn)到戶(hù)目標(biāo)的方式之一。但實(shí)際的幫扶產(chǎn)生的效果不一，主要是幫扶人幫扶能力的差異性。一是缺乏幫扶責(zé)任人前期扶貧能力培訓(xùn)及信息閉塞。幫扶工作最重要的作用之一就是輔助被幫扶貧困戶(hù)通過(guò)自身的優(yōu)勢(shì)規(guī)劃發(fā)展思路，但幫扶政策的制定自上而下，政策信息止步于政府組織內(nèi)部，分散的信息時(shí)常使幫扶責(zé)任人獲取信息不對(duì)等，學(xué)習(xí)扶貧政策信息過(guò)程存在獲取渠道不明確、獲取知識(shí)不全面、獲取信息滯后性，導(dǎo)致幫扶技巧不到位，浪費(fèi)幫扶人力資源現(xiàn)象。二是幫扶責(zé)任人自身?xiàng)l件差異大，直接對(duì)口發(fā)生作用不強(qiáng)。幫扶責(zé)任人的職位高低不同，自身經(jīng)濟(jì)條件、扶貧工作經(jīng)驗(yàn)及享有社會(huì)資源不均衡等導(dǎo)致幫扶能力存在差異。

2.幫扶資源整合制度不完善。因國(guó)家體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，扶貧攻堅(jiān)需要多層次多主體參與，有效動(dòng)員和整合扶貧資源的參與是最大限度集中發(fā)揮社會(huì)優(yōu)勢(shì)與力量推動(dòng)扶貧進(jìn)程高效的趨勢(shì)，但實(shí)踐中仍有不少的困難。一是政府部門(mén)扶貧資源整合缺乏統(tǒng)一。貧困家庭的致貧原因是多元的，其需求也是多層次的，但基本被當(dāng)成個(gè)案或小群體需求分散于各個(gè)部門(mén)的作業(yè)中，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌指揮。在扶貧項(xiàng)目工程根據(jù)各自部門(mén)進(jìn)度規(guī)劃進(jìn)行，缺乏溝通與統(tǒng)籌的情況下，往往造成項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、施工的現(xiàn)象，同時(shí)也使扶貧資源的投放缺乏準(zhǔn)確性和高效性。例如公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)上沒(méi)有協(xié)調(diào)統(tǒng)籌計(jì)劃，一條剛鋪設(shè)好的道路短時(shí)間內(nèi)因?yàn)殡娎|、光纖、排水等問(wèn)題被挖開(kāi)重鋪多次，造成資源浪費(fèi)并影響居民通行。而貧困戶(hù)個(gè)人需求也往往得不到統(tǒng)籌的解決，需要個(gè)人向多個(gè)部門(mén)進(jìn)行求助，缺乏幫扶資源投放的主動(dòng)性。二是資源整合及投放機(jī)制效率不高。如社會(huì)資金主要形式是小額信用貸款，政府機(jī)構(gòu)借助小額信貸重點(diǎn)扶持有助于直接解決農(nóng)村貧困人口的種植業(yè)及農(nóng)副產(chǎn)品為原料具有還貸能力的項(xiàng)目，但金融部門(mén)基于其商業(yè)化獲利的本質(zhì)，在審批放貸投入扶貧項(xiàng)目程序繁瑣，需要花的工作周期較長(zhǎng)，容易造成延誤農(nóng)時(shí)。同時(shí)中央專(zhuān)項(xiàng)扶貧款分屬不同部門(mén)管理，資金使用管理分散，在急需扶持項(xiàng)目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持脫貧階段無(wú)法快速統(tǒng)籌安排資源，導(dǎo)致資金使用效益和時(shí)效性差。

3.機(jī)制激活被幫扶者勞動(dòng)致富動(dòng)力不大。貧困人群自發(fā)生產(chǎn)發(fā)展的活力及適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力是解決貧困問(wèn)題的根本因素，但在現(xiàn)實(shí)幫扶實(shí)施過(guò)程中，動(dòng)員工作難度不小。一是貧困人群“等、靠、要”思想頑固。經(jīng)過(guò)幾十年的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，大部分貧困群體通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展快速脫貧，但剩余沒(méi)有脫貧的困難家庭則是需要更多的扶持和幫助，這是前階段扶貧工作后遺留下來(lái)難以消化的難點(diǎn)。為快速見(jiàn)效，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以救濟(jì)、救助方式扶貧為主，促使部分貧困人群養(yǎng)成了“等、靠、要”的懶惰和自我能力否定思想，這種思維甚至?xí)?jīng)過(guò)家庭的教育傳導(dǎo)到下一代，是精準(zhǔn)幫扶動(dòng)員工作的普遍難點(diǎn)。二是普遍缺乏高質(zhì)量勞動(dòng)技能。貧困家庭往往享受到的教育資源較少，個(gè)人生產(chǎn)能力的提高缺乏必要的條件。在市場(chǎng)勞務(wù)上，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從傳統(tǒng)制造業(yè)向服務(wù)業(yè)、信息高科技行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整情況下，缺乏高質(zhì)量生產(chǎn)能力的貧困群體更多是從事體力“微卑工作”勞動(dòng)行業(yè)，相對(duì)“高精尖工作”領(lǐng)域的高收入，“微卑工作”低收入不斷壯大貧困人群隊(duì)伍，逐步拉開(kāi)貧富差距，部分缺乏高質(zhì)量勞動(dòng)技能的貧困者因受教育條件的限制甚至對(duì)自己的生產(chǎn)能力產(chǎn)生質(zhì)疑，繼而畏懼就業(yè)勞務(wù)。同時(shí)缺乏高質(zhì)量勞動(dòng)技能的貧困者往往也無(wú)法依靠科學(xué)手段提高扶持產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，甚至出現(xiàn)產(chǎn)出低于投入的困境。

（三）精確管理機(jī)制仍不夠完善

1.扶貧事權(quán)與操作缺乏精確監(jiān)督機(jī)制。一是扶貧資源分管缺乏精準(zhǔn)專(zhuān)項(xiàng)管理規(guī)定。扶貧資金管理權(quán)限在逐漸下放，由各個(gè)部門(mén)依據(jù)自身規(guī)劃使用，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定到每一個(gè)使用項(xiàng)目范圍。政府部門(mén)作為公共權(quán)力使用和分配公共資源者，在道德理論上是公平和科學(xué)的，礙于政府部門(mén)及政府“領(lǐng)導(dǎo)干部”的權(quán)威性、引導(dǎo)性地位，也沒(méi)有人敢對(duì)扶貧資金使用進(jìn)行監(jiān)督。在地方政府追求政績(jī)利益最大化趨勢(shì)下，缺乏有力監(jiān)管的扶貧領(lǐng)域挪用擠占專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金用于政績(jī)利益突出的非扶貧項(xiàng)目、侵占私分扶貧資金“扶假貧”、收受賄賂擺布扶貧項(xiàng)目等現(xiàn)象屢禁不止，而各級(jí)政府扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組議事機(jī)構(gòu)及其下設(shè)的扶貧辦，只是對(duì)扶貧資金管理部門(mén)之間實(shí)施協(xié)調(diào)，并未被賦予相應(yīng)的管理或追究權(quán)限，導(dǎo)致扶貧資源管理缺乏統(tǒng)一的監(jiān)控。二是資源到戶(hù)過(guò)程缺乏定期效果回饋機(jī)制。扶貧工作人手有限，具體的貧困信息收集上報(bào)及資源統(tǒng)計(jì)發(fā)放都是依靠村級(jí)干部作業(yè)，對(duì)資源發(fā)放情況的了解基本根據(jù)回收資源簽收表確定，短時(shí)間內(nèi)不再進(jìn)行信息復(fù)核和關(guān)注資源投放效果回饋，對(duì)村級(jí)干部扶貧工作的具體操作缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。

2.貧困戶(hù)網(wǎng)絡(luò)信息動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全。一是缺乏統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)信息化管理，無(wú)法使信息使用效果最大化。傳統(tǒng)的貧困數(shù)據(jù)測(cè)算是通過(guò)抽樣統(tǒng)計(jì)得出的，近年開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)后，逐步為貧困戶(hù)建檔立卡，將貧困信息存檔及貧困情況調(diào)查細(xì)化到個(gè)人。但對(duì)貧困戶(hù)建檔立卡的信息目前未完全建立網(wǎng)絡(luò)信息化篩選管理，既沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)貧困戶(hù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，大部分的建檔立卡由扶貧小組協(xié)助完善后逐個(gè)匯總到市扶貧辦，由鎮(zhèn)、市兩級(jí)管理檔案。沒(méi)有開(kāi)辟貧困戶(hù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)，無(wú)法充分利用大數(shù)據(jù)整合分析后的對(duì)策。二是貧困情況精確動(dòng)態(tài)跟蹤管理機(jī)制有待完善。基于脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)以年度為計(jì)劃時(shí)間單位，現(xiàn)今扶貧工作重點(diǎn)偏向于資源發(fā)放與幫扶，因此出現(xiàn)貧困戶(hù)被幫扶后減貧情況的跟蹤滯后和評(píng)估延后，對(duì)貧困戶(hù)收入的增加及致貧癥結(jié)的分析不夠，甚至因部分政策優(yōu)勢(shì)或二次財(cái)產(chǎn)的意外獲得已超出貧困標(biāo)準(zhǔn)的情況都不能及時(shí)反饋在建檔立卡上，致使存在部分貧困戶(hù)在年度扶貧任務(wù)時(shí)間中段完成脫貧任務(wù)的狀態(tài)下繼續(xù)耗費(fèi)扶貧資源情況。如征地補(bǔ)償款的發(fā)放、大額福利彩票意外收入等經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)被村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)掌握，但缺乏動(dòng)態(tài)管理途徑錄入信息，對(duì)當(dāng)下階段收入是否為穩(wěn)定脫貧狀態(tài)沒(méi)有動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)精確跟蹤機(jī)制。

3.減貧評(píng)估機(jī)制有待建立。一是減貧效果自我監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制不完善。缺乏貧困人口生產(chǎn)狀況評(píng)估、貧困人口自我發(fā)展能力評(píng)估、貧困地區(qū)環(huán)境效益評(píng)估等，就會(huì)使扶貧戰(zhàn)略、政策的調(diào)整出現(xiàn)滯后性，拉長(zhǎng)治貧周期，浪費(fèi)扶貧資源。二是個(gè)人幫扶績(jī)效評(píng)估激勵(lì)機(jī)制的缺失。目前對(duì)扶貧工作的落實(shí)更加強(qiáng)調(diào)懲罰，即對(duì)事后直接幫扶工作出現(xiàn)重大紕漏責(zé)任人的“責(zé)任倒追”機(jī)制，但缺乏對(duì)直接幫扶責(zé)任人幫扶減貧績(jī)效的考核評(píng)估及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，即干得一般與干得好的沒(méi)有實(shí)際意義上的價(jià)值體現(xiàn)區(qū)別。這導(dǎo)致出現(xiàn)部分干部只要工作過(guò)得去，不出大錯(cuò)也不出全力的敷衍現(xiàn)象，對(duì)幫扶開(kāi)發(fā)重點(diǎn)難點(diǎn)工作缺乏主動(dòng)性，無(wú)法徹底調(diào)動(dòng)幫扶責(zé)任人的幫扶活力。

三、精準(zhǔn)扶貧制度管理建設(shè)的建議

儋州市位于海南省西北部，目前是全省貧困人口最多的市縣，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件差，脫貧難度大。2016年初，儋州市開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)村入戶(hù)調(diào)查工作后，確認(rèn)共有貧困戶(hù)12271戶(hù)56790人，約占全省貧困人口總數(shù)的12%。涉及自然村1466個(gè)，占全市1522個(gè)自然村的96.3%。全市貧困人口達(dá)5000人以上的鎮(zhèn)有木棠、中和、大成、雅星等4個(gè)鎮(zhèn)。貧困人口主要集中的區(qū)域?yàn)楸辈炕鹕綆r干旱地區(qū)、中部黃泥溝貧瘠地區(qū)、南部少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)墾退場(chǎng)隊(duì)，貧困人口數(shù)41254人，占全市貧困人口72.6%。為了繼續(xù)推進(jìn)開(kāi)發(fā)式扶貧工作，使扶貧工作由“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變，就必須瞄準(zhǔn)對(duì)象，瞄準(zhǔn)需求，因人施策，對(duì)癥下藥。

（一）搭建貧困信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)放專(zhuān)項(xiàng)扶貧識(shí)別數(shù)據(jù)權(quán)限，保障扶貧識(shí)別精準(zhǔn)

精確的決策基于數(shù)據(jù)的分析，在人口流動(dòng)頻繁及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的狀態(tài)下，想要精確分析辨認(rèn)貧困群體的信息，必須建立一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)立細(xì)化評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使扶貧識(shí)別人員有明確的操作參照物。儋州著手開(kāi)設(shè)市級(jí)網(wǎng)絡(luò)扶貧工作平臺(tái)，整合已收集的貧困信息數(shù)據(jù)，使操作環(huán)節(jié)公開(kāi)透明。通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)籌各部門(mén)的扶貧意識(shí)，在政策法規(guī)的設(shè)計(jì)上支持幫扶責(zé)任人及責(zé)任單位專(zhuān)項(xiàng)扶貧信息識(shí)別核查數(shù)據(jù)權(quán)限，開(kāi)辟公對(duì)公的業(yè)務(wù)信息查詢(xún)渠道，使各部門(mén)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)能得到有效的利用，避免識(shí)別信息完全依靠村級(jí)單線(xiàn)提供的情況，為精準(zhǔn)識(shí)別貧困人群信息提供現(xiàn)實(shí)條件。同時(shí)監(jiān)督幫扶責(zé)任人扶貧工作，督促幫扶責(zé)任人將扶貧工作做到實(shí)處。

（二）建立幫扶責(zé)任人培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)扶貧資源整合與投放力度，著重調(diào)整貧困人群技能與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)問(wèn)題

第一，建立干部包戶(hù)幫扶機(jī)制，幫扶責(zé)任培訓(xùn)規(guī)范化。幫扶責(zé)任人幫扶能力的培訓(xùn)是實(shí)施精準(zhǔn)幫扶中投放人力資源的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)培訓(xùn)環(huán)節(jié)將現(xiàn)有自上而下的扶貧政策完整下達(dá)到位，提高幫扶人的理論水平，并通過(guò)傳授幫扶經(jīng)驗(yàn)幫助幫扶責(zé)任人在最短時(shí)間內(nèi)高效、系統(tǒng)地提高扶貧技巧，為落實(shí)干部包戶(hù)幫扶責(zé)任制度化奠定基礎(chǔ)。儋州市的做法是在原來(lái)市鎮(zhèn)村三級(jí)組織結(jié)構(gòu)上構(gòu)建起“市委市政府＋鎮(zhèn)黨委政府和市機(jī)關(guān)聯(lián)系點(diǎn)單+駐村工作隊(duì)＋村（居）委會(huì)＋貧困村第一書(shū)記＋市鎮(zhèn)機(jī)關(guān)幫扶干部”六層疊加的脫貧責(zé)任落實(shí)機(jī)制，設(shè)置幫扶責(zé)任人駐村“3+1”工作制度，規(guī)定每周四、周五、周六3天全體幫扶責(zé)任人必須下到貧困戶(hù)家中幫助落實(shí)各項(xiàng)脫貧舉措，不能按要求完成工作任務(wù)的，周日必須補(bǔ)辦。對(duì)駐村工作隊(duì)、村第一書(shū)記實(shí)行“5+2”工作制度，確保隨時(shí)掌握動(dòng)態(tài)、適時(shí)優(yōu)化措施、依時(shí)推進(jìn)落實(shí)、按時(shí)完成任務(wù)。由市委市政府領(lǐng)導(dǎo)下的扶貧辦整合所有扶貧政策信息，組織編制《市脫貧攻堅(jiān)工作輔導(dǎo)讀本》《市脫貧攻堅(jiān)工作手冊(cè)》，制定幫扶工作清單和政策清單，以各個(gè)單位“一把手”為主導(dǎo)人，保障各個(gè)單位幫扶責(zé)任人的幫扶知識(shí)培訓(xùn)的落實(shí)，讓干部明白具體扶貧要干什么、怎么干。

第二，加強(qiáng)政府組織協(xié)調(diào)能力，在扶貧資源上做到開(kāi)源節(jié)流，建立扶貧資源協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。利用政府自上而下統(tǒng)管及公共權(quán)力調(diào)控能力，最大限度整合政府部門(mén)內(nèi)部扶貧資源。建立各部門(mén)扶貧信息、計(jì)劃、實(shí)施的溝通渠道，使扶貧資源在符合程序的情況下最大限度地集中規(guī)劃投放，提高使用的效率。加強(qiáng)社會(huì)資源整合力度，為非政府扶貧資源的引進(jìn)建立公正保障機(jī)制，采取多種形式宣傳實(shí)施扶貧的意義，組織、動(dòng)員、引導(dǎo)非政府力量對(duì)扶貧領(lǐng)域的支援。儋州市的做法是利用廣播電視臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)等新聞媒體，加大對(duì)習(xí)近平總書(shū)記扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略思想和中央、海南省委關(guān)于脫貧攻堅(jiān)工作的重要部署的宣傳力度，宣傳脫貧政策。堅(jiān)持廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，在組織全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部參加脫貧攻堅(jiān)工作的基礎(chǔ)上，動(dòng)員全市各類(lèi)企業(yè)通過(guò)投資興業(yè)、吸納就業(yè)、開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游、捐助救助等方式，參與脫貧攻堅(jiān)工作。建立扶貧資源協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，組織和引導(dǎo)群團(tuán)組織、志愿團(tuán)隊(duì)、慈善機(jī)構(gòu)、愛(ài)心人士等各界貢獻(xiàn)力量，形成多點(diǎn)發(fā)力、各方出力、共同給力的脫貧攻堅(jiān)格局。

第三，提高貧困人口對(duì)扶貧工作的參與度，使他們從過(guò)去被動(dòng)接受扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餍枰撠毮Ｊ健Ｔ谧鹬乇粠头鋈说恼鎸?shí)意愿基礎(chǔ)上，依據(jù)其自身優(yōu)勢(shì)，有組織的對(duì)其生產(chǎn)能力進(jìn)行培養(yǎng)，如實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧的，保證其了解產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)基本技能并實(shí)施跟蹤服務(wù)，實(shí)行專(zhuān)家技術(shù)實(shí)時(shí)支持機(jī)制。對(duì)實(shí)施勞務(wù)輸出脫貧的，要配合企業(yè)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行有效的崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高勞務(wù)人員的勞動(dòng)技能。設(shè)立勞動(dòng)脫貧致富標(biāo)桿趕超鼓勵(lì)制度，通過(guò)加強(qiáng)扶貧政策及脫貧致富效果宣傳，引導(dǎo)、鼓勵(lì)更多的貧困人群樹(shù)立勞動(dòng)致富光榮的價(jià)值意識(shí)，逐步改變部分貧困人群“等、靠、要”思想。儋州市積極落實(shí)脫貧夜校學(xué)習(xí)制度，以村委會(huì)為單位，集中貧困戶(hù)進(jìn)行培訓(xùn)、勵(lì)志、政策宣講，讓群眾了解政策、看到希望，不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)群眾自我發(fā)展動(dòng)力和能力。

（三）完善扶貧權(quán)利監(jiān)督，信息化管理脫貧動(dòng)態(tài)，扶貧效果回饋途徑，建立扶貧績(jī)效監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

第一，強(qiáng)化主要領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)，深化扶貧工作各項(xiàng)流程的公告公示公開(kāi)制度，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。在省、市級(jí)扶貧攻堅(jiān)共軌及重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目安排下，市級(jí)扶貧管理機(jī)構(gòu)應(yīng)為各扶貧項(xiàng)目部門(mén)搭建溝通平臺(tái)，加大扶貧資金的整合力度，使各部門(mén)在統(tǒng)一扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)下有規(guī)劃地履行各自事權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)扶貧資源使用程序、方法的管理，逐步完善事前有監(jiān)督、事后有問(wèn)責(zé)的監(jiān)管制度。通過(guò)組織監(jiān)管、紀(jì)委監(jiān)察、百姓監(jiān)督的模式縮小扶貧權(quán)利濫用空間，避免出現(xiàn)挪用擠占扶貧資源、侵占私分扶貧資金、收受賄賂等違紀(jì)違法行為的出現(xiàn)。

第二，建立脫貧動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)信息化管理。加強(qiáng)對(duì)扶貧生產(chǎn)及脫貧情況的監(jiān)控，將脫貧動(dòng)態(tài)跟蹤歸納成數(shù)據(jù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控與公示，加強(qiáng)對(duì)貧困群體脫貧效果的掌控。同時(shí)拓寬扶貧效果回饋途徑，多渠道收集扶貧效果信息，為百姓搭建參與、監(jiān)督扶貧工作的平臺(tái)，避免單純依靠村級(jí)干部、幫扶負(fù)責(zé)人匯報(bào)，甚至只依靠一張物資簽收表就確定扶貧是否到位的做法。

第三，市級(jí)政府扶貧機(jī)構(gòu)建立扶貧效果內(nèi)測(cè)機(jī)制。扶貧工作不僅落實(shí)在履行扶貧項(xiàng)目上，也需要有階段性扶貧效果的檢測(cè)評(píng)估。在外部減貧評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估前，市級(jí)政府根據(jù)扶貧工作實(shí)施階段性情況，通過(guò)內(nèi)測(cè)科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確反映扶貧工作實(shí)施后貧困群體脫貧效果，并根據(jù)脫貧效果找準(zhǔn)問(wèn)題根本，實(shí)時(shí)調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)。建立扶貧績(jī)效評(píng)估激勵(lì)制度，加強(qiáng)組織思想引導(dǎo)機(jī)制。將扶貧效果評(píng)估與工作績(jī)效考核掛鉤，開(kāi)展階段性督查通報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)模式，樹(shù)立干部扶貧典型，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)干部幫扶積極性與責(zé)任感，促使干部自覺(jué)履行幫扶責(zé)任。儋州市的做法是成立由市委督查室、市政府督查室、市紀(jì)委等部門(mén)為成員單位的脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)組，聚焦脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)和重點(diǎn)工作領(lǐng)域，認(rèn)真開(kāi)展督查工作，有效傳導(dǎo)壓力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決脫貧攻堅(jiān)工作中存在的問(wèn)題，確保工作不漏項(xiàng)，落實(shí)無(wú)死角。

[1]海南調(diào)查總隊(duì).海南國(guó)定貧困縣脫貧：成效與差距 [EB/OL].2016-05-20.http://www. hainan.gov.cn.

[2]海南省扶貧辦公室.海南農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)任務(wù)單[N].海南日?qǐng)?bào)，2016-10-17.

[3]楊柳青.儋州采取10項(xiàng)措施確保5萬(wàn)余貧困人口于2018年脫貧 [EB/OL].2016-03-02. http://www.hinews.cn/news.

[4]韋雪梅.“四級(jí)包干”壓實(shí)責(zé)任，“5+2”“3+ 1”入戶(hù)幫扶，常態(tài)化督查抓落實(shí)我市4000干部戶(hù)戶(hù)對(duì)接“摘窮帽”[EB/OL].2016-10-30.http: //www.danzhou.gov.cn/dzgov.

（作者單位：中共儋州市委黨校）

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1004-700X（2017）02-0036-05