趙宬斐

〔摘要〕為進一步貫徹落實黨的十八屆六中全會重要部署和習(xí)近平總書記最新的講話精神，按照全面從嚴治黨的根本要求，不斷推動黨內(nèi)巡視工作制度的科學(xué)化與系統(tǒng)性建設(shè)，中共中央對《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》進行了與時俱進地調(diào)整、修改與創(chuàng)新。新時期、新階段《條例》的修改進一步明確了主體責(zé)任，突出了“一次一授權(quán)”的要求，提出了全面巡視戰(zhàn)略，尤其強調(diào)了政治巡視，其根本目的是使巡視監(jiān)督功能得到更有效地發(fā)揮，凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)，從而達到全面從嚴治黨的要求。

〔關(guān)鍵詞〕巡視工作條例；全面從嚴治黨；政治巡視；黨的建設(shè)

〔中圖分類號〕D262.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）06-0068-05

為推動黨內(nèi)監(jiān)督體系適應(yīng)黨的建設(shè)偉大工程的需要，中共中央在2009年7月頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）。隨著時代與形勢的發(fā)展變化，2015年8月，黨中央對該《條例》在實施過程中遇到的一些新情況與新問題，進行了適當?shù)脑鲅a與調(diào)整。在黨的十八屆六中全會后，黨中央為更好地落實十八屆六中全會精神和習(xí)近平總書記講話精神，決定再次對《條例》（2017年7月）作一定的調(diào)整、補充、修改與完善，以使其更有效地發(fā)揮巡視監(jiān)督和全面從嚴治黨作用。 一、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的歷史沿革 在中國吏治史中，巡視制度是統(tǒng)治階級一種管理官吏、維護地方秩序的治理手段與方法。從夏商到春秋戰(zhàn)國，歷史上有關(guān)于“五載一巡狩”和“巡縣之制”等記載，可見從那時起，巡視就開始出現(xiàn)在我國吏治史中，并伴隨著我國吏治制度的發(fā)展逐漸復(fù)雜化和系統(tǒng)化?？梢哉f我國吏治史中的巡視制度是伴著部落社會、奴隸社會和封建專制社會“從萌芽、初創(chuàng)到制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的沿革，展現(xiàn)了中國式治國治官制度文明的歷史演進和變革”。〔1〕其歷史發(fā)展跨越了不同的王朝與制度的更迭，源遠流長。 中國共產(chǎn)黨自1921年成立起，為更好地指導(dǎo)地方基層黨組織建設(shè)和實施有效監(jiān)督，對中國傳統(tǒng)吏治的巡查制度也有所借鑒，以加強黨對巡視制度的探索與創(chuàng)新。中共中央在1925年召開的擴大會議上通過了《組織問題決議案》。該《議案》規(guī)定“增加中央特派巡行的指導(dǎo)員，使事實上能對區(qū)及地方實行指導(dǎo)全部工作”。〔2〕這也是中國共產(chǎn)黨探索和建設(shè)巡視工作制度的開端與嘗試。1927年，中國共產(chǎn)黨在召開的中央臨時政治局擴大會議上提出了“應(yīng)當開始建立各級黨部的巡視指導(dǎo)制度”。〔3〕這一時期，中國共產(chǎn)黨對巡視工作的實踐與探索，其主要目的是用以指導(dǎo)黨的基層組織建設(shè)工作，加強黨的基層組織建設(shè)，提升戰(zhàn)斗力和壯大黨的隊伍。為了進一步促進巡視工作有效開展和實施，“1928年，黨中央制定巡視條例，以中共中央通告形式下發(fā)”?！?〕該文件以制度形式對巡視的人員組成、巡視的形式、內(nèi)容與任務(wù)等給予明確的規(guī)定。 1978年黨中央啟動改革開放之后，黨的巡視制度建設(shè)開始步入恢復(fù)、調(diào)整與發(fā)展的軌道上。1989年召開的十三屆四中全會，面對執(zhí)政過程中如何進一步加強自身監(jiān)督的問題，黨中央決定開展巡視工作，并對巡視工作如何開展、怎樣進行做了深入的探索。1990年召開的十三屆六中全會上，中國共產(chǎn)黨作出了《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，其中對巡視作出專門的規(guī)定：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進行督促檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況”?！?〕這期間巡視工作的主要目的與任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和解決地方與基層出現(xiàn)的一些新問題與新情況，進一步密切黨同人民群眾的聯(lián)系。1996年經(jīng)黨中央批準，中央紀委第六次全會作出：“根據(jù)工作需要，選派部級干部到地方和部門巡視”〔6〕的系統(tǒng)部署，制定并頒布了《中共中央紀委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》。這次出臺的辦法表明黨的巡視工作的著力點開始轉(zhuǎn)向黨內(nèi)監(jiān)督方面，重點是加強對黨內(nèi)監(jiān)督。不久以后，中國共產(chǎn)黨召開了十六大把“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”寫入黨的代表大會報告中。從2003年7月開始，黨中央開始在中央紀委、中央組織部兩大部門中籌建巡視工作班子，并分派到遼寧省和云南省開展試點實驗。黨的十七大之后通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》明確提出：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度?！薄?〕巡視正式寫入黨章，這充分表明巡視制度將以黨內(nèi)法的形式給予明確下來?！把惨暿屈h章賦予的重要職責(zé)，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！薄?〕這表明巡視被賦予更多的歷史使命與責(zé)任擔(dān)當。2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施。該《條例》的出臺將中國共產(chǎn)黨長期以來對黨內(nèi)巡視監(jiān)督的工作方式、方法與經(jīng)驗教訓(xùn)進行了系統(tǒng)的總結(jié)、梳理、整合與提升，促進了黨內(nèi)巡視工作的科學(xué)化、制度化與規(guī)范化建設(shè)。 二、新時期《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》修訂的背景和現(xiàn)實依據(jù) 黨中央開展的巡視工作在探索中不斷發(fā)展，在發(fā)展中不斷積累經(jīng)驗與做法，這些經(jīng)驗、做法都是因解決實踐工作問題而得出，并通過實踐檢驗具有很強的理論指導(dǎo)意義，需要以制度形式固定下來。2009年7月，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，《條例》在實施過程中有效地發(fā)揮了巡視監(jiān)督的作用，但面對復(fù)雜多變的新局面、新情況與新問題狀況時也遇到一些瓶頸與困難，比如巡視難于做到全面性、持續(xù)性和系統(tǒng)性。因此，黨中央審時度勢在2015年8月對《條例》作出適當?shù)脑鲅a與調(diào)整。為了針對性地“貫徹落實六中全會部署，聚焦全面從嚴治黨，嚴肅黨內(nèi)政治生活、維護政治生態(tài)，抓住根本性、全局性、方向性問題”?！?〕2017年7月，黨中央對《條例》作出了再次修改與完善，這也釋放出黨中央不斷推動巡視工作向縱深發(fā)展的強烈信號。 這次《條例》的調(diào)整、補充與修改是為了有效地適應(yīng)黨中央提出的全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的“四個全面”偉大系統(tǒng)工程的需要。在黨的十八大報告提出了“全面建成小康社會”，其后，黨的十八屆三中全會和四中全會先后提出“全面深化改革”和“全面依法治國”的重大決策，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中（2014年）明確指出在我黨提出全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國的偉大使命，還要加強全面從嚴治黨，要為這三個全面提供堅強的政治保證和正確方向。這樣加上以“全面從嚴治黨”構(gòu)成了“四個全面”，組成了具有內(nèi)在嚴密邏輯關(guān)聯(lián)的一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的整體。其中，“全面從嚴治黨”，它是“四個全面”中的關(guān)鍵與根本，為全面建成小康社會、全面深化改革和全面依法治國提供明確的發(fā)展方向和堅強的政治保障。全面從嚴治黨，不僅要落實好從思想、組織與作風(fēng)方面加強黨的建設(shè)，更要加強反腐倡廉制度建設(shè)，尤其是落實好黨內(nèi)監(jiān)督，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度與體系建設(shè)，而《條例》是黨內(nèi)監(jiān)督制度與體系的重要構(gòu)成部分，需要著力推進與完善。新時期與新形勢下，修改和完善《條例》就是把黨的紀律和政治規(guī)矩給立起來和嚴起來，不折不扣地執(zhí)行到位、落實到位，從而有效推進“四個全面”偉大工程的建設(shè)。 事實上，“巡視成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴治黨提供了有力支撐?！薄?0〕這次《條例》的補充與完善是我黨根據(jù)新時期、新情況作出的重大決策，是全面從嚴治黨更加科學(xué)化、系統(tǒng)化與規(guī)范化的體系，很好地切合了黨的十八大提出的“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”?！?1〕隨著我黨全面從嚴治黨和反腐倡廉的深入推進，巡視的功能與作用必將會得到進一步發(fā)揮，也必將為黨的十八大提出的中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會和中華人民共和國成立一百年時建成社會主義現(xiàn)代化國家的“兩個一百年”奮斗目標提供堅定的政治支持，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，為永葆黨的先進性純潔性提供堅定的政治保障。 三、新時期《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修改與創(chuàng)新 2017年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》是根據(jù)全面從嚴治黨的新要求，在2015年修改版的基礎(chǔ)上“全面、系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對原條例進行增加、補充和完善”〔12〕，把原來的6章49條整合為7章42條，刪除了原《條例》中第14、16、17、19、24、29、35、36、37和45條，增加3條，并把原第四章“人員管理”刪除，新增加第三章“巡視范圍和內(nèi)容”和第四章“工作方式和權(quán)限”。主要修改的地方表現(xiàn)為： 第一是突出了政治巡視。新《條例》第三條規(guī)定中突出了“深化政治巡視”。政治巡視是十八大以來我黨在巡視工作實踐中取得的創(chuàng)新理論成果。這次《條例》修改尤其突出了“政治巡視”表明黨中央高度重視政治監(jiān)督。黨的十九大報告，重申“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾不動搖”。 第二是規(guī)定了全面巡視。2017年修改的《條例》將第二條第一款修改為：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視?！卑言瓉淼摹皩崿F(xiàn)巡視全覆蓋、全國一盤棋”改為“全面巡視”，這表明今后的巡視將更加深入、系統(tǒng)、全面和持續(xù)。 第三是明確了主體責(zé)任和監(jiān)督重點。新版《條例》的第四款規(guī)定：“開展巡視巡察工作的黨組織承擔(dān)巡視巡察工作的主體責(zé)任?！毙薷牡摹稐l例》規(guī)定了主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，誰是主體該承擔(dān)什么責(zé)任，以及誰承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，給予十分明確的界定。 第四是明確中央和國家機關(guān)巡視。修改《條例》規(guī)定對中央各部委、各機關(guān)部門黨組（黨委）也要采取巡視，將第五條第三款修改為：“中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當加強對省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央有關(guān)部委，中央國家機關(guān)部門黨組（黨委）巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。” 第五是增加了市縣巡察制度。修改版的《條例》第三款規(guī)定：“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督?！?上述第四、第五點充分表明，新時期我黨開展的巡視工作，上至中央各部委各黨委（黨組）下至基層縣市區(qū)等，不僅都要開展巡視工作，而且要實現(xiàn)巡視制度化、全覆蓋化，不留任何死角。這次3.0版的《條例》，在許多方面得到進一步升級，更具有指導(dǎo)性、針對性和操作性，巡視監(jiān)督功能定位也十分明確，其創(chuàng)新點主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 一是明確主體責(zé)任。此次新修訂的《條例》比較明確了主體責(zé)任，真正實現(xiàn)了責(zé)任的具體化。在巡視工作中關(guān)鍵是要抓住一個“牛鼻子”，這個“牛鼻子”就是主體責(zé)任，這是巡視工作中貫徹和落實責(zé)任工作的關(guān)鍵。此次《條例》把主體責(zé)任進行了歸類并細化為四種類：第一，派出巡視組黨組織的主體責(zé)任；第二，有關(guān)機關(guān)、部門和單位的支持配合責(zé)任；第三，巡視工作人員的履職責(zé)任；第四，被巡視地區(qū)（單位）及其工作人員的配合責(zé)任。修改版的《條例》特別指出了“四種責(zé)任”即：黨委的主體責(zé)任、有關(guān)單位的支持配合責(zé)任、巡視組的履職責(zé)任和被巡視地區(qū)（單位）的配合責(zé)任。黨中央還專門“建立省區(qū)市黨委常委會研究巡視工作、‘五人小組聽取巡視情況匯報、黨委書記有關(guān)巡視工作講話向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報備制度，有力推動管黨治黨主體責(zé)任落實到位。”〔13〕此次《條例》對責(zé)任追究的適用的類別、對象、情形與方式等給予了明確的規(guī)定，基本上形成了完整的巡視工作責(zé)任體系，目的是切實做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等，強化制度剛性約束。 二是規(guī)定“一次一授權(quán)”。修改版的《條例》中的第十條規(guī)定：“巡視組組長根據(jù)每次巡視任務(wù)確定并授權(quán)?！边@表明授權(quán)制因巡視的時間、地點、對象和要求，機動性、臨時性地賦予組長以使命，正如王岐山同志所指出的，“實行了巡視組組長、巡視對象、巡視組與巡視對象關(guān)系三個不固定，不搞鐵帽子，一次一授權(quán)”?！?4〕臨時授權(quán)制的規(guī)定主要是針對巡視工作的特殊性，目的是為更有效發(fā)揮監(jiān)督作用?！稐l例》提出的“一次一授權(quán)”也是對2013年巡視工作實施的組長、巡視對象、巡視組和巡視對象的“三個不固定”的總結(jié)與提煉。修訂版的《條例》作出的這個明確規(guī)定必將是今后巡視采取的一種制度性的安排，其目的就是促進巡視工作“不打無準備、無把握之仗，帶著問題去，下沉一級了解情況”。〔15〕 三是明確了政治巡視。新的《條例》明確地寫上了“政治巡視”要求。政治巡視是黨的十八以來巡視工作中積累的新經(jīng)驗與新方法，是針對在巡視過程中遇到的新情況和新問題作出的主要決策，也是新版《條例》增加的新內(nèi)容，目的發(fā)揮巡視工作的政治監(jiān)督功能。正如王岐山所指出：“善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，把政治紀律和政治規(guī)矩擺在首位，督促被巡視黨組織從‘四個意識上找差距，提高政治站位和政治覺悟，糾正落實黨中央決策部署不堅決不到位問題，確保在思想和行動上同黨中央保持高度一致?！薄?6〕為此，一要明確堅定政治方向。要始終與習(xí)近平總書記為核心的黨中央保持高度一致，要有堅定的政治信仰，要明辨是非，立場鮮明，要旗幟鮮明地突出和強化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，堅決維護黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和黨中央權(quán)威。二是查找政治偏差。要時刻防止黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，對待問題要看準、看深、看透，防止產(chǎn)生政治偏差，突出政治自覺、政治定力、政治敏銳力、政治鑒別力、政治忠誠與政治擔(dān)當，真正發(fā)揮好全面從嚴治黨的政治導(dǎo)向作用。 四是實施全面巡視。新《條例》用“在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”替代2015年版的“對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進行巡視監(jiān)督，實現(xiàn)巡視全覆蓋、全國一盤棋”，突出了“全面巡視”。從2009年《條例》出臺實施到黨的十八大召開，在此期間黨的巡視工作的范圍還沒有做到全覆蓋，巡視的重點和對象主要針對省部級單位。十八大以來，黨的巡視工作力度和范圍逐步加大由省部委逐漸延伸到軍隊、企事業(yè)和基層等單位，而此次提出了“全面巡視”其內(nèi)涵十分豐富，不僅指巡視的時空范疇、涉及的層級與單位的擴大，巡視的次數(shù)增加，還包括巡視的方式與方法的創(chuàng)新與多樣，目的把全面從嚴治黨要求落實到巡視工作全部過程與各個環(huán)節(jié)，切實做到監(jiān)督無禁區(qū)、無死角，真正實現(xiàn)巡視工作的常態(tài)化。落實全面巡視戰(zhàn)略“是管黨治黨重大創(chuàng)新和突破，顯示了黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外的鮮明立場和堅定決心”?！?7〕這也“為依紀依規(guī)開展巡視、推動巡視工作向縱深發(fā)展提供了制度保障”?！?8〕 四、新時期《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的價值意義 與時俱進地加強和完善黨的巡視工作制度建設(shè)，不僅是中國共產(chǎn)黨對過去巡視工作的經(jīng)驗的總結(jié)與提煉，也是結(jié)合新時期黨的偉大建設(shè)實際，從全面嚴治黨，提升黨的執(zhí)政能力，永葆黨的先進性和純潔性的戰(zhàn)略高度上作出的重大決策，更是新時期進一步豐富和完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的具體體現(xiàn)與偉大成就。黨內(nèi)巡視從組織架構(gòu)、人員組成、規(guī)定要求、內(nèi)容與形式來看，仍然屬于上級黨組織對下級黨組織的一種監(jiān)督方式，但和一般意義上的上對下監(jiān)督相比較又具有特殊性，“巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的有效方式，彰顯中國特色社會主義民主監(jiān)督的制度優(yōu)勢，凝結(jié)著全面從嚴治黨實踐、理論、制度創(chuàng)新的重要成果”。〔19〕黨的十九大報告提出“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”。由于具有系統(tǒng)性、專項性和全面性等特點與功能，能夠有效彌補常規(guī)意義上的上對下監(jiān)督存在的一些不足，和同級監(jiān)督相比較黨內(nèi)巡視監(jiān)督也體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：一是能夠擺脫同級監(jiān)督可能存在的錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、形式與面子等問題；二是和下級監(jiān)督相比較，減少了來自于上面的權(quán)力與權(quán)威的干涉，消除了下級對上級不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督或無效監(jiān)督的尷尬局面。王岐山指出：“我們一黨長期執(zhí)政、全面執(zhí)政，最大挑戰(zhàn)是對權(quán)力的有效監(jiān)督，實現(xiàn)黨的歷史使命必須破解自我監(jiān)督這個難題，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機制。”〔20〕如何在一黨長期執(zhí)政條件下，運用有效監(jiān)督機制破除自我這個難題必將是個常做常新的重大現(xiàn)實問題。每一名黨員干部始終要做到一身正氣、廉潔自律；不僅要靠自我的慎獨、自律，更要靠一種科學(xué)規(guī)范的制度來加強自我監(jiān)督。實踐證明，我們的國家能否保持長治久安和繁榮富強，我們的政黨能否保持長期執(zhí)政，關(guān)鍵在于我們黨能否永遠取信于民，查民情、聽民意、應(yīng)民意；能否掌握好、使用好、規(guī)范好人民群眾賦予的權(quán)力；能否建立和健全科學(xué)有效的黨內(nèi)監(jiān)督體系；能否持續(xù)、穩(wěn)步地推進執(zhí)政黨的廉政建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。“實踐探索在前、總結(jié)提煉在后，實踐探索到哪里、制度建設(shè)就跟進到哪里。”〔21〕面對工作實際中出現(xiàn)的新問題、新情況，黨的巡視工作也要與時俱進地不斷補充、調(diào)整與創(chuàng)新?！爸灰覀儽３謭詮姸?，敢于正視現(xiàn)實、直面矛盾，把黨的自我監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督有機結(jié)合起來，就有信心跳出‘其興也勃焉，其亡也忽焉的歷史周期律，探索出一條實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的道路，永葆先進性純潔性，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅強領(lǐng)導(dǎo)核心?！薄?2〕

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【責(zé)任編輯：劉彥武】endprint