文/ 吉爾特·波科特（Geert Bouckaert）

可持續(xù)性環(huán)境治理體系能力建設(shè)的經(jīng)驗及教訓(xùn)

文/ 吉爾特·波科特（Geert Bouckaert）

吉爾特·波科特：國際行政科學(xué)學(xué)會（IIAS）主席

可持續(xù)治理必須考慮經(jīng)濟（P rof it）、社會（People）、環(huán)境（Planet）三個底線。要確?？沙掷m(xù)發(fā)展水平，可持續(xù)性環(huán)境治理體系的能力建設(shè)非常重要。由于多方面原因，公共治理和“治理邏輯”（Logic of Governance）將仍然是改革的內(nèi)容。系統(tǒng)地分析治理的發(fā)展階段和過程，可以形成五種治理類型，這也相應(yīng)地需要五個能力建設(shè)的戰(zhàn)略，還需要一個可持續(xù)發(fā)展的治理系統(tǒng)（見圖1）。

機構(gòu)治理（Corporate Governance）。涉及到公共部門的管理。其核心是，私營部門能以何種程度進行調(diào)動，或在何種條件下能進行調(diào)動，從而形成一個穩(wěn)定的公共部門管理體系。無論是在實際中，還是對于研究來說，穩(wěn)定的機構(gòu)治理都是必要條件而非充分條件。

權(quán)屬治理（Holding Governance）。涉及管理一系列相互聯(lián)系在一起的并且需要穩(wěn)固的治理結(jié)構(gòu)的組織。這些公共組織可能是出于不同的原因而聚合在一起：他們在一個確定的領(lǐng)域，例如所有的市政公共組織；或者他們共同形成了某個政策，例如教育、衛(wèi)生、安全政策；或者他們都能幫助解決一個政策問題，例如減少貧困；或者他們在服務(wù)供給過程中相互關(guān)聯(lián)，例如食品安全（從食品生產(chǎn)到消費）；或者他們都分享他們的數(shù)據(jù)集來幫助提供服務(wù)或政策，例如社會保障。我們不僅需要從這些機構(gòu)治理的個體方面還要從其整體上研究公共組織。無論是在實際中，還是對于研究來說，穩(wěn)定的權(quán)屬治理是必要條件而非充分條件。

公共服務(wù)治理（Public Service Governance）。公共部門服務(wù)是公共服務(wù)供給一部分的前提。在這個前提下，只有當(dāng)私營部門、非營利部門和公民之間存在牢固的合作關(guān)系時，所提供的大多數(shù)服務(wù)才有效。這就意味著，對于公共服務(wù)供給而言，公共部門本身的運作是必要條件而非充分條件。此外，還需要對公共部門與私營部門、第三部門之間的關(guān)系進行管理，也要確保私營部門和第三部門具有治理能力。無論是在實際中，還是對于研究來說，穩(wěn)定的公共服務(wù)治理是必要條件而非充分條件。

上層結(jié)構(gòu)治理（Superstructure Governance）。一般指體制基礎(chǔ)設(shè)施治理之外的治理。理念、意識形態(tài)、價值觀和文化均是環(huán)境治理議程中重要的組成部分。這意味著，在理念、價值觀和文化方面，組織和機構(gòu)的硬件與軟件之間存在一種雙向互動關(guān)系。無論是在實際中，還是對于研究來說，上層結(jié)構(gòu)治理是必要條件而非充分條件。

體系治理（System Governance）。具體指國家層面的制度設(shè)計。這種類型的宏觀治理包括主要的檢查和平衡、國內(nèi)主要的分配機制、核心決策、社會中權(quán)力的分配。在這種體系治理的討論之中，另外增加了三個議程：首先，無民主的治理（Governance without Democracy）；其次，無政府的治理（Governance without Government）；最后，（經(jīng)濟）發(fā)展如何影響治理。無論是在實踐中，還是對于研究來說，國家層面上的體系治理都是必要的。

即使發(fā)展程度、文化、歷史確實起作用，一個治理范疇的這些組成部分對于各國所有公共領(lǐng)域都是相關(guān)的，并且是必需的。圖1顯示了治理的五種類型。

一、公共部門的機構(gòu)環(huán)境治理

機構(gòu)治理是指把公共部門作為單個和自治體進行管理。假設(shè)公共管理是指將私營部門技術(shù)轉(zhuǎn)移到公共部門機構(gòu)，這是從公共行政到公共管理的轉(zhuǎn)變中首先提到事情之一。在Perry和Kraemer看來，“公共管理是傳統(tǒng)公共治理的名義性導(dǎo)向和通用管理的工具性導(dǎo)向的融合”。①這個邏輯非常簡單，雖然簡潔但邏輯強大。通用管理適用于私營部門和公共部門。對于把這些已經(jīng)應(yīng)用于私營部門的通用管理原則轉(zhuǎn)化到公共部門來說，它是足夠的，這樣，就形成了公共管理。在通用法律原則系統(tǒng)一般適用于私營部門和公共部門的“普通”法制國家，這種一般性的“普通”管理（General Management）得到普遍接受，這不是一個巧合。有關(guān)普通管理的論戰(zhàn)在人們中激起了廣泛的討論，討論的內(nèi)容是有關(guān)公共管理和私營管理之間的區(qū)別和共性。

許多管理體系依賴于從私營管理部門向公共部門的轉(zhuǎn)變，這是一個不爭的事實。它適用于諸如ICT、庫存管理、會計、業(yè)務(wù)流程設(shè)計或再設(shè)計等技術(shù)管理體系，或者如何使用功能描述等人員管理的某些因素。

同時，非常明顯的是，公共部門的一些管理因素與私營部門區(qū)別很大。除公共企業(yè)（Public Companies）、公共機構(gòu)（Public Agencies）以及一些公私合營部門外，這種認識與公共部門的距離很遠。在某些案例中，機構(gòu)治理適用于所有類型組織的管理愿景。總之，在所有不重要的事務(wù)管理中，私營管理和公共治理可能是相似的。

即使采取了相同的通用管理原則，公共管理仍然有別于私營管理，這樣的例子表現(xiàn)在：制定預(yù)算的過程、政策評估的需求、行政和政治領(lǐng)導(dǎo)、另外的責(zé)任需求、區(qū)分公民及公共服務(wù)使用者的權(quán)利和職責(zé)需求等。

這也適用于在治理和公共法律體系中明顯納入了公共部門的機構(gòu)管理規(guī)則，歐洲大陸的體系也是如此。

應(yīng)該著力調(diào)整方法和技術(shù)來開發(fā)和加強內(nèi)部控制體系、內(nèi)部審計以及質(zhì)量模型，從而改善機構(gòu)公共治理的狀況。這方面有諸如質(zhì)量模型等一些好的案例，還有成本核算或單位設(shè)計等的例子。

圖1 （環(huán)境）治理范疇的五種類型

從上述分析可以看出，有可能制定一個由具體改革項目組成的清晰的改革計劃，促進單個組織在環(huán)境政策領(lǐng)域的組織治理。這表明，環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)了實施改革并負責(zé)的強大組織。這涉及到環(huán)境質(zhì)量測量、監(jiān)測的組織，還涉及到通過直接干預(yù)、檢查和其它政策工具來改善我們生存環(huán)境的各個組成部分（如空氣、土地、水）的組織。底線是：這些負責(zé)任的環(huán)境組織已經(jīng)在管理的各個層面擁有了穩(wěn)定的機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，包括人員、財務(wù)（預(yù)算、會計、審計等）、庫存、戰(zhàn)略、組織、溝通、領(lǐng)導(dǎo)等。實施這些項目已經(jīng)是許多國家的一個主要改革挑戰(zhàn)。

公共部門穩(wěn)定的機構(gòu)治理是必要條件，但不是充分條件，這點非常明了。公共部門不是一系列互不相連的單一組織，而是一個目標(biāo)一致、相互關(guān)聯(lián)的組織系列，所以需要進行權(quán)屬治理。

二、公共部門的環(huán)境權(quán)屬治理

環(huán)境權(quán)屬治理涉及管理屬于環(huán)境政策領(lǐng)域的一系列組織，所以需要綜合的管理方法。公共部門從來都不是單一的組織，它總是涉及到相互協(xié)調(diào)的一系列組織。如果我們需要適量的水，那么我們就需要協(xié)同關(guān)注影響水的所有組織，而不僅僅是關(guān)注其中一個水凈化組織或一個督查組織。為了使所有的環(huán)境組織和部門聯(lián)合起來，也為了使各級政府聯(lián)合起來，我們需要環(huán)境權(quán)屬治理。權(quán)屬不僅僅是各部分的總和。

Metcalfe和Richards指出，“對組織之間的相互依賴性進行管理是公共管理的主要方面，例如，在服務(wù)供給中或預(yù)算過程管理中的相互依賴。公共管理涉及使整個組織系統(tǒng)發(fā)揮有效作用……明確地認識到要負責(zé)在各級系統(tǒng)中整體地應(yīng)對結(jié)構(gòu)性問題，這是公共管理與眾不同的地方”。②所以，權(quán)屬管理表明了單個（多個）組織體系表現(xiàn)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。這幾個關(guān)鍵詞是非常重要的：責(zé)任、擔(dān)當(dāng)、表現(xiàn)、體系。

權(quán)屬包括互動、協(xié)同、合作、協(xié)調(diào)、分工。只有協(xié)調(diào)性好，單個組織的自主性才有意義。自主性更多，那么就需要更多的協(xié)調(diào)性。體系的表現(xiàn)依賴單個組織的表現(xiàn)，但是可能更多地依賴這些組織之間的協(xié)調(diào)，這就需要在權(quán)屬上進行鞏固。

公共部門的團結(jié)可能出于不同的原因。權(quán)屬可能涉及一個定義清晰的領(lǐng)域，例如，所有市級公共組織，也可能存在一個職能方法。這種權(quán)屬也可能像環(huán)境政策領(lǐng)域那樣有了明確定義，需要從機構(gòu)治理的單一性、團結(jié)性方面研究公共組織。它們之間的互聯(lián)互通將形成有效性和效率。不同類型的協(xié)調(diào)將會有所區(qū)別：在協(xié)調(diào)問題上，聯(lián)合政策、水平和垂直協(xié)調(diào)、跨界政策、跨領(lǐng)域合作有很多種形式。目前正在運用多種機制對一系列組織進行協(xié)調(diào)。層級模式機制（Hierarchy-Type Mechanisms）、市場類型機制（Market-Type Mechanisms）、網(wǎng)絡(luò)類型機制（Network-Type Mechanisms）有很大區(qū)別，但是它們擁有共同的協(xié)調(diào)目標(biāo)。

權(quán)屬治理改革項目的內(nèi)容包括：選擇并實施層級模式機制（例如投入預(yù)算、頂層說明和控制線等）、市場類型機制（產(chǎn)出預(yù)算、招標(biāo)、憑據(jù)等）、和/或網(wǎng)絡(luò)類型機制（知識和人員交流、組織身份共享、投入資源）等具體機制。

權(quán)屬治理一般是實施一些改革項目，確保治理的快速性，發(fā)展公共部門組織個體和集群的能力，環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)屬治理尤其如此。

公共部門會受到國家公共部門內(nèi)的條塊分割和分散傾向的影響，這就需要采取一個強有力的環(huán)境權(quán)屬方法。穩(wěn)固的環(huán)境權(quán)屬治理是必要條件而非充分條件。在這個層面，個體組織和權(quán)屬仍然存在于公共部門之中，所需要的是公共服務(wù)治理，它包括私營部門和非營利組織。

三、環(huán)境公共服務(wù)治理與公共部門

公共部門供給是公共服務(wù)供給的一部分，它包括公共部門與非營利部門、私營部門及公民之間的互動。皮埃爾指出：“我們認為公共管理在國家與公民之間主要發(fā)揮產(chǎn)出連接的作用。但是，他們之間的相互關(guān)系像一條雙向通道，包括公共政策實施以及私營部門行為者對決策者提出政策需求”。

環(huán)境公共服務(wù)治理指的是環(huán)境公共部門供給是環(huán)境公共服務(wù)供給的一部分的這個前提。在這個前提下，只有當(dāng)私營部門、非營利部門和公民之間存在牢固的合作關(guān)系時，所提供的大多數(shù)服務(wù)才有效。這就意味著，對于公共服務(wù)供給而言，公共部門本身的運作是必要條件而非充分條件。此外，還需要對公共部門與私營部門、第三部門之間的相互關(guān)系進行管理，也需要確保私營部門和第三部門具有充分的治理能力。

整個政策周期，包括政策設(shè)計、政策實施和政策評估，均是在一種公開的政府管理體制下進行的。如果利益相關(guān)者從一開始就參與其中，那么政策實施會更加順利。因為擁有所有權(quán)會使得利益相關(guān)者更加有動力去做出正確的行為。

很顯然，在政策實施階段，公共部門會與私營部門、第三部門、公民之間存在合同外包關(guān)系、合伙關(guān)系和委托服務(wù)關(guān)系。在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家范圍內(nèi)，為了確保在出現(xiàn)危機和發(fā)生公共投資活動時能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)供給，我們建議公共部門與私營部門、非營利部門、公民建立這種合作關(guān)系；而對于中央政府，我們建議其與地方政府建立這種合伙關(guān)系。

面對合同外包關(guān)系、合伙關(guān)系和委托服務(wù)關(guān)系情況時，公共服務(wù)治理的關(guān)鍵在于明確各種職責(zé)和責(zé)任。這也意味著，應(yīng)對上述相互關(guān)系的機制和游戲規(guī)則進行界定：上述相互關(guān)系是應(yīng)變得更加具有等級性，還是變得更加市場化，抑或是變得更加網(wǎng)絡(luò)化？如果環(huán)境公共服務(wù)治理很弱或欠佳，那么腐敗或捕獲風(fēng)險就會變得很高，或者會出現(xiàn)代價由公共部門承擔(dān)而利益由利益相關(guān)者享受的局面。

在公共部門改革方案中，各個計劃項目的實質(zhì)在于支持、調(diào)整和營造這樣一種情形，即市場、非營利或非政府組織和公民參與以適當(dāng)方式進行。為提高私營部門治理和第三部門治理的質(zhì)量進行投入，對于穩(wěn)固公共部門委托或外包的公共服務(wù)供給至關(guān)重要。

第二個主要的項目群旨在確保公共部門能夠創(chuàng)造大量的與私營部門（包括市場和非營利部門）進行活動交流的機會。這種能力暗含了解相關(guān)領(lǐng)域和創(chuàng)建合伙關(guān)系的能力。此外，公共部門還需要具有一種穩(wěn)固的、透明的且充足的外包能力，包括對上述合作關(guān)系和合同進行監(jiān)督、檢查和評估的能力。

穩(wěn)固的環(huán)境公共服務(wù)治理是必要條件而非充分條件。到目前為止，所有治理，包括機構(gòu)治理、控制型治理和公共服務(wù)治理，均涉及一定的機制、工具和手段的組織性和制度性基礎(chǔ)設(shè)施。穩(wěn)固的環(huán)境治理的驅(qū)動力還包括環(huán)境理念、文化和價值觀。因此，有必要進行上層結(jié)構(gòu)治理。

四、公共部門中的環(huán)境上層結(jié)構(gòu)治理

上層結(jié)構(gòu)治理為國家機器提供軟件設(shè)施。上層結(jié)構(gòu)治理是指體制基礎(chǔ)設(shè)施治理之外的治理。其中，理念、意識形態(tài)、價值觀和文化均是與環(huán)境治理議程同等重要的組成部分。這就意味著，在理念、價值觀和文化方面，組織和機構(gòu)的硬件與其軟件之間存在一種雙向互動關(guān)系。正如某些研究者認為的那樣，這不僅僅涉及一種治理“結(jié)果性邏輯”，還涉及一種治理“適當(dāng)性邏輯”。在前一種邏輯中，投入最終會產(chǎn)生產(chǎn)出和結(jié)果；后一種邏輯包含治理的關(guān)鍵概念，例如價值觀、完整性和透明性、理念以及職責(zé)感和責(zé)任感文化，這有助于治理變得具有合法性。因此，治理“不適當(dāng)性邏輯”可被界定為腐敗、欺詐、缺乏透明度、無責(zé)任感文化和缺乏責(zé)任。在這種情況下，公民和私營公司故意造成污染、浪費資源、破壞大自然、損害人類當(dāng)前和未來的利益。

目前，有關(guān)公共價值的文獻比較完整，而環(huán)境顯然是一種主要的公共價值。但是，首先應(yīng)當(dāng)討論的是公開社會環(huán)境下公眾的價值，因為環(huán)境本身就是一種價值，它不受經(jīng)濟或社會平衡的影響。

文化也是一項很重要的條件，例如公開性和透明性文化、公平文化、正義文化、無腐敗文化。關(guān)于尊重環(huán)境的文化至關(guān)重要，它是指有必要建立一種可以滿足（由經(jīng)濟底線、社會底線和環(huán)境底線構(gòu)成的）“三重底線”的文化。就經(jīng)濟底線而言，經(jīng)濟繁榮可以通過減少浪費、提高效率和減少風(fēng)險來實現(xiàn)；就社會底線而言，人力資源管理和社會公平可以通過考慮當(dāng)?shù)厝藗兊年P(guān)鍵“需求”來實現(xiàn)；就環(huán)境底線而言，要實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，對土地資源、水資源和空氣資源進行控制非常必要。總之，要實現(xiàn)社會與國家的可持續(xù)發(fā)展，非常有必要遵守三重底線原則。

大量研究表明，領(lǐng)導(dǎo)能力對于促進上層結(jié)構(gòu)治理非常重要。因此，在上層結(jié)構(gòu)改革方案中，開發(fā)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)能力項目非常重要。

雖然改變文化需要花費很長時間也很難實現(xiàn)，但是如果假設(shè)人類遷移既不現(xiàn)實也不容易實現(xiàn)，那么對于改變整個社會的治理“適當(dāng)性邏輯”來說，培訓(xùn)和教育就會成為一種有效的選擇。

上層結(jié)構(gòu)治理是必要條件但非充分條件。最終，在國家層面存在一種宏觀治理。在這個層面上，主要的社會機制應(yīng)整合在一起。此外，還需要進行系統(tǒng)性治理。

五、公共部門中的環(huán)境體系治理

環(huán)境系統(tǒng)性治理本身在國家層面包括微觀治理和中觀治理。K?nig K.認為，“公共管理可以被解釋為一種按照其自身秩序存在并運行的社會體制，但它同時又依賴于不斷變化的復(fù)雜社會中的環(huán)境條件”。③

“整體政府”方法是一種統(tǒng)一型、合作型或整合型系統(tǒng)治理方法。Christensen和Laegreid認為，“整體政府的范圍非常廣泛。人們既可以區(qū)分‘整體政府’決策和‘整體政府’方法實施，也可以區(qū)分橫向聯(lián)系和縱向聯(lián)系（……）‘整體政府’活動可涵蓋政府的各個層面，并且牽涉政府以外的各個群體?！w政府’方法包括頂層合作、基層合作、加強地方層面整合和建立公私合伙關(guān)系”。④

涵蓋環(huán)境系統(tǒng)性治理改革的項目隱含著一種“整體政府”方法，該方法隱含“三重底線”概念。在該概念中，環(huán)境與經(jīng)濟、社會處在同一層面。

六、結(jié)論

所有環(huán)境治理方面的改革都包含五種治理類型，它們都需要得到有效管理，任一環(huán)節(jié)的缺失都是社會所不能承受的。

①Per r y,J.and K raemer,K. (eds) (1983) P u b l i c Management:Publicand Private Perspectives. California:May fi eld.p.x.

②Metcalfe,L.and Richards, S. (1990) Improving Public Management.London: Sage/European Institute of Public Administration.

③K?nig K.(1996) On the Critique of New Public Management.Speyer,155,Speyerer Forschungsberichte. p.4.

④Christensen Tom, PerLaegreid (2007) The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform. In Public Administration Review, November/December2007, 1059-1066.

注：本文是波科特（Geert Bouckaert）在2017年環(huán)境保護治理體系與治理能力研討會上的致辭。

▲ 太行秋色 荊小斌攝影