葉 樺，胡 椿，楊緒東

（1.華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，武漢 430079；2.大理大學(xué)，云南大理 671003）

水污染治理工程管理體制與機(jī)制研究
——以洱海流域污染源治理工程為例

葉 樺1，胡 椿2，楊緒東1

（1.華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，武漢 430079；2.大理大學(xué)，云南大理 671003）

洱海是我國保護(hù)得較好的湖泊之一，但隨著人口的增長，旅游業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，洱海保護(hù)的難度越來越大。從“十一五”以來，一大批洱海流域污染源治理工程相繼實(shí)施，但在工程管理中還存在一些困難和問題。在從管理體制機(jī)制、工程建設(shè)、工程運(yùn)行管理三個(gè)方面查找存在問題的基礎(chǔ)上，提出水污染治理工程管理體制改革，建立工程管理長效機(jī)制的一些對(duì)策建議。

洱海流域；污染源治理工程；管理體制；管理機(jī)制

隨著我國人口的快速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度加快，生態(tài)環(huán)境的惡化，水資源緊缺和水污染問題日益凸顯。我國從20世紀(jì)70年代就開始關(guān)注水污染問題，建立了水污染防治和水生態(tài)保護(hù)的機(jī)構(gòu)，逐步出臺(tái)了水污染防治、水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)，實(shí)施了一系列水資源管理和水污染治理辦法，并建設(shè)了大量的污染源治理工程和水生態(tài)保護(hù)工程，但總體治理效果不夠顯著，部分河流和湖泊的水質(zhì)仍趨于惡化。究其原因，固然有水污染治理的力度速度落后于水污染程度速度的因素，但還有一個(gè)重要原因是部分水污染治理工程的管理體制機(jī)制不夠健全，相關(guān)配套設(shè)施不夠完善，使水污染治理工程效益不高，沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。國內(nèi)外流域水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)證明，系統(tǒng)的水污染治理工程，是水污染防治的最有效工具和必不可少的途徑，而要充分發(fā)揮生態(tài)工程的作用，科學(xué)、系統(tǒng)、高效的管理是重要基礎(chǔ)和保障〔1〕。因此，必須盡快建立和完善水污染治理工程的長效管理體制與機(jī)制，對(duì)工程的投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)測進(jìn)行全面、系統(tǒng)、綜合的管理，以全面提高工程的生態(tài)效益。

洱海流域位于我國云南省大理白族自治州境內(nèi)，是云南省第二大高原淡水湖泊，具有供水、灌溉、漁業(yè)、航運(yùn)、旅游等七大功能，是大理州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和重要核心資源，洱海也是全國城市近郊保護(hù)最好的湖泊之一。近年來，隨著洱海流域人口的快速增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、旅游業(yè)的快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，洱海面臨巨大的水污染壓力，水質(zhì)正處于向富營養(yǎng)初期發(fā)展的階段，水污染治理任務(wù)異常艱巨。以洱海流域?yàn)槔?，研究水環(huán)境保護(hù)工程（重點(diǎn)是污染源治理工程）的長效管理體制與機(jī)制，制定具體管理措施，提升工程管理效率，具有典型意義。

一、工程管理現(xiàn)狀及存在的問題

洱海于1996年、2003年爆發(fā)過兩次大面積藍(lán)藻，從第一次藍(lán)藻爆發(fā)開始，大理州政府便開展了大量的洱海流域水污染治理和生態(tài)保護(hù)工作。經(jīng)過長期努力，洱海保護(hù)治理取得了顯著成效。2006年以后，洱海水質(zhì)總體穩(wěn)定保持在Ⅲ類，超過50%的月份達(dá)到Ⅱ類〔2〕。2017年1至5月洱海全湖水質(zhì)綜合類別均為Ⅱ類，6月、7月為Ⅲ類。

“十一五”和“十二五”期間，在國家相關(guān)部門、云南省政府的大力支持和大理州政府的積極努力下，洱海流域建設(shè)完成了大量水污染治理工程?！笆晃濉逼陂g，大理州以城鎮(zhèn)、農(nóng)村生活污水處理和主要入湖河流水環(huán)境綜合整治為重點(diǎn)，累計(jì)投入資金達(dá)17.11億元，實(shí)施了工程建設(shè)項(xiàng)目29項(xiàng)；2011年，洱海被國家納入湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)，“十二五”期間，實(shí)施流域污染源系統(tǒng)控制、入湖河流水污染治理與清水產(chǎn)流機(jī)制修復(fù)、湖泊水體生態(tài)環(huán)境改善、流域環(huán)境管理與生態(tài)文明建設(shè)四大類20項(xiàng)工程49項(xiàng)子項(xiàng)目，累計(jì)完成投資23.7億元〔3〕；“十三五”（2016年至2020年）規(guī)劃投入資金約264億元，將重點(diǎn)實(shí)施“六大工程”完成洱海保護(hù)工程性項(xiàng)目建設(shè)。大理州還全面啟動(dòng)了以“2333”行動(dòng)計(jì)劃為重點(diǎn)的洱海保護(hù)治理工作，用3年時(shí)間，投入30億元，著力實(shí)施“兩百個(gè)村兩污治理、三萬畝濕地建設(shè)、億方清水入湖”三大類重點(diǎn)工程〔3〕。

從工程投資、建設(shè)、運(yùn)行、管理的不同特點(diǎn)考慮，本文將洱海流域的“污染源治理工程”大致分為以下三大類：污水處理與管網(wǎng)建設(shè)工程、垃圾收集與處理工程、濕地與生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)修復(fù)工程。本文通過對(duì)洱海流域“十一五”和“十二五”的重點(diǎn)“污染源治理工程”和相關(guān)管理部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，認(rèn)為上述工程在洱海流域的水污染治理中發(fā)揮了重要功能，為洱海保護(hù)起到了關(guān)鍵性作用，但是在工程管理中，特別是工程的運(yùn)行管理中還存在著一些問題和困難，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）管理體制機(jī)制方面的問題

1.多頭管理協(xié)同性不強(qiáng)，存在管理盲區(qū)

目前，洱海流域水環(huán)境保護(hù)與水污染防治工作由大理州人民政府實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，近年來相繼成立了大理州洱海保護(hù)治理工作組、洱海流域保護(hù)局，并明確其具體的流域水污染治理和水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)職能。2017年，為加強(qiáng)對(duì)洱海流域水環(huán)境保護(hù)工作的集中領(lǐng)導(dǎo)，大理州人民政府成立了“洱海保護(hù)治理七大行動(dòng)指揮部”，全面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)洱海流域的保護(hù)工作。但洱海流域的生態(tài)環(huán)境工程因?yàn)橘Y金來源不同，時(shí)間跨度大，加上工程項(xiàng)目數(shù)量、種類多，工程分屬不同部門管理，部門之間協(xié)同性不強(qiáng)，有的工程存在管理盲區(qū)，沒有形成完整的水污染治理工程管理體系。

目前洱海流域的“污染源治理工程”大致分屬大理州的8個(gè)部門管理：大理州環(huán)保局主管全州工業(yè)點(diǎn)源污染控制工程；大理州發(fā)改委主要負(fù)責(zé)洱海流域建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)管理；財(cái)政局主要進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的資金管理；農(nóng)業(yè)局主管農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面源污染治理工程；水利局主管轄區(qū)入湖河流污染控制工程；林業(yè)局主管林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程和水土流失防治工程；建設(shè)局主管污水處理廠和污水管網(wǎng)工程建設(shè)，以及垃圾處理工程（垃圾的收集管理則又由城管局負(fù)責(zé)）；經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理流域內(nèi)企業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。

在8個(gè)部門協(xié)同管理的同時(shí)，各個(gè)部門又縱向按照州、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行分級(jí)管理，形成分工協(xié)作，各司其職，各負(fù)其責(zé)的管理體系。但是，部門間橫向溝通較少，有的部門工程專業(yè)管理水平不高；洱海流域保護(hù)局、洱海投資公司尚未充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，部分工程的建設(shè)與運(yùn)營主體不夠明確，出現(xiàn)了管理錯(cuò)位或管理缺位現(xiàn)象。不同部門對(duì)污染源治理工程的管理水平參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠高。因此，必須盡快建立標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的投資管理體制，對(duì)污染源治理工程的投資、建設(shè)，特別是運(yùn)行進(jìn)行全面系統(tǒng)管理。

2.監(jiān)管法規(guī)和制度體系不夠完善

一是水污染防治規(guī)劃沒有超前納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。大理州非常注重洱海流域的水污染防治規(guī)劃，但是較早時(shí)期的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃考慮水環(huán)境保護(hù)不夠，特別是缺乏鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃的執(zhí)行力度也不夠。最近五至十年，環(huán)洱海的城鎮(zhèn)化速度發(fā)展迅速，農(nóng)家餐飲、客棧爆發(fā)式增長，許多農(nóng)家餐飲污水處理設(shè)施不到位，城鎮(zhèn)污水集中收集管網(wǎng)建設(shè)落后，污水處理廠的處理能力未達(dá)到應(yīng)有的要求。以上種種問題在最近幾年，成為洱海污染的一個(gè)極大隱患。究其原因，很重要的一個(gè)方面就是水污染防治規(guī)劃滯后于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，水污染治理落后于污染的產(chǎn)生，水環(huán)境的保護(hù)常常處于事后補(bǔ)救狀態(tài)。雖然2017年大理州也開始進(jìn)行“多規(guī)合一”工作，但遺留問題很多，解決起來困難和問題不少。另外，體現(xiàn)規(guī)劃法律權(quán)威性的長效機(jī)制也還不夠健全，還應(yīng)提升規(guī)劃的執(zhí)行力度，用規(guī)劃來引領(lǐng)和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。

二是監(jiān)督及考核機(jī)制還不夠完善。在水污染防治工程建設(shè)中，對(duì)工程的質(zhì)量監(jiān)督專業(yè)性還不夠高，監(jiān)督機(jī)制還不夠完善，嚴(yán)格的工程驗(yàn)收制度也不夠完善；對(duì)工程建成后的運(yùn)行管理重視不夠、投入不夠，缺乏對(duì)工程運(yùn)行的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)工程的效果和生態(tài)效益尚沒有完整的評(píng)估體系和評(píng)價(jià)辦法。

由于項(xiàng)目具體實(shí)施單位眾多，部分項(xiàng)目的實(shí)施單位既是投資建設(shè)的“甲方”，又是項(xiàng)目建設(shè)的“乙方”，還是工程建設(shè)的“監(jiān)理方”，工程驗(yàn)收的“專家方”，工程建設(shè)管理不夠科學(xué)規(guī)范，各個(gè)環(huán)節(jié)中的職能部門責(zé)任不夠明確清晰，容易導(dǎo)致管理混亂，質(zhì)量難以保證。在工程建設(shè)過程中，由于監(jiān)督機(jī)制不夠健全，部分工程建設(shè)質(zhì)量難以保證，個(gè)別工程項(xiàng)目建成后長期沒有驗(yàn)收移交投入使用。在工程運(yùn)行管理中，還缺乏系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制，工程的運(yùn)行效果不夠理想。

（二）工程建設(shè)方面的問題

1.地方政府財(cái)力有限，建設(shè)資金嚴(yán)重不足

“十一五”期間，在洱海流域水污染治理方面共完成28個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，共投入資金13.29億元，其中國家投入2.43億元，省級(jí)財(cái)政到位資金1.32億元，州市縣配套資金5.90億元，自籌資金3.64億元。根據(jù)《云南洱海綠色流域建設(shè)與水污染防治規(guī)劃》，2010年至2030年將實(shí)施四大類14大工程，規(guī)劃總投資需要42.36億元，其中近期（2010年至2015年）總投資為19.74億元，中期（2016年至2020年）11.25億元，遠(yuǎn)期（2021年至2030年）11.37億元。2015年共計(jì)劃實(shí)施61個(gè)項(xiàng)目，總投資約需要49.13億元，其中約33%資金來源為中央專項(xiàng)湖泊試點(diǎn)資金，地方投入占67%，大約需要329 661萬元。對(duì)于財(cái)政資金有限的大理州來說，這是一筆龐大的開支，工程建設(shè)和運(yùn)行資金缺口巨大。

2.部分工程建設(shè)質(zhì)量不高

很多基層工程管理單位缺乏專業(yè)的金融、環(huán)保、工程管理人才，使部分項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理過程中的專業(yè)化程度不高。如投資過程中的資金管理不夠?qū)I(yè)，缺乏籌資手段，資金效率不高；工程建設(shè)過程中，缺乏專業(yè)水平較高的工程技術(shù)和監(jiān)理人員，致使部分工程建設(shè)水平不高，質(zhì)量難以保證。

3.部分工程的配套設(shè)施建設(shè)不到位

一是污水收集管網(wǎng)建設(shè)不完備。污水集中處理的收集管網(wǎng)覆蓋有限，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落的污水管網(wǎng)更是建設(shè)滯后，大量污水并沒有進(jìn)入集中污水處理設(shè)施，而有的排放污水濃度不夠，使污水處理設(shè)施難以發(fā)揮作用。如“百村村落污水處理系統(tǒng)”，作用發(fā)揮較小。

二是一些家庭旅店、餐館、洗浴店發(fā)展迅速，游客激增但缺乏相應(yīng)的污水處理設(shè)施。部分家庭式小型污水處理設(shè)施和村落污水處理設(shè)施，處理能力較低，處理后的排放標(biāo)準(zhǔn)較低。

三是濕地治污效果有待提高。濕地等生態(tài)修復(fù)工程的生態(tài)效果如何，是否會(huì)造成二次污染，此類問題都有待進(jìn)一步研究；濕地的建設(shè)面積、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等，都還需要深入研究，需要進(jìn)行最優(yōu)方案選擇。

（三）工程運(yùn)行管理方面的問題

1.對(duì)工程運(yùn)行重視不夠，缺乏專項(xiàng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)

大量的新建項(xiàng)目需要資金，而大量的已經(jīng)建成的生態(tài)工程運(yùn)行也需要資金。隨著“十一五”和“十二五”大量水污染防治工程的建成，工程運(yùn)行、維護(hù)、管理資金需求巨大。污水處理廠運(yùn)行，垃圾的清運(yùn)、處理，濕地等生態(tài)修復(fù)工程的征地、維護(hù)等，都需要大量的運(yùn)行管理資金，隨著“十二五”規(guī)劃工程建設(shè)的大量竣工，其工程運(yùn)行管理的資金缺口更是巨大。

中央財(cái)政在洱海流域水環(huán)境保護(hù)的投入有限，而且多是工程建設(shè)方面的投入，少有工程運(yùn)行的投入；大理州地方財(cái)政收入不高，也不可能有大量資金投入；缺乏具有規(guī)模的環(huán)保資本化運(yùn)營平臺(tái)，環(huán)保融資能力較弱，融資手段比較單一；由于環(huán)保工程項(xiàng)目大多無利或者微利，吸引市場化資金投入難度大，資金籌集機(jī)制還不夠健全；尚缺少長期、穩(wěn)定的資金來源，缺乏工程專項(xiàng)運(yùn)行基金。

2.部分設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)率不高，污染治理效果難以保證

水污染治理設(shè)施的運(yùn)行需要大量的人力、物力和財(cái)力作為支撐，還需要一定的配套設(shè)施和基礎(chǔ)條件，否則都會(huì)導(dǎo)致設(shè)備不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不能達(dá)到污染源治理的目的。在已建成的水污染治理設(shè)施中，由于經(jīng)費(fèi)不足，或缺乏配套管網(wǎng)建設(shè)，雨污沒有有效分流，導(dǎo)致污水濃度不夠，部分企業(yè)和一些村落的污水處理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)率不高；由于設(shè)施的管理比較復(fù)雜，一些村鎮(zhèn)和企業(yè)從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)水平不高，設(shè)施缺乏長期有效的維護(hù)，使污水處理效果不佳；部分人工濕地和部分生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，缺乏維護(hù)或維護(hù)不科學(xué)，在運(yùn)行中又產(chǎn)生二次污染。

3.工程運(yùn)行管理市場化、專業(yè)化程度還須提高

生態(tài)工程是專業(yè)化程度非常高的工程，如果分散單獨(dú)運(yùn)營管理，成本高，缺乏規(guī)模效益。部分環(huán)保工程，特別是村鎮(zhèn)一級(jí)的生態(tài)工程，由于缺乏一支專業(yè)化的生態(tài)工程技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)管理專業(yè)隊(duì)伍，無法達(dá)到運(yùn)行管理專業(yè)化要求。工程運(yùn)行管理市場化是大勢所趨，但是在這方面的努力還很不夠。因此，必須進(jìn)一步推進(jìn)運(yùn)營管理市場化，對(duì)不同類型的生態(tài)工程進(jìn)行分類管理，提高其市場化、專業(yè)化水平。

4.監(jiān)督檢查力度不夠，缺乏系統(tǒng)監(jiān)管

近年來，雖然環(huán)保部門加大了對(duì)污染治理工程運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查力度，但由于監(jiān)管工作量大，環(huán)保部門專業(yè)監(jiān)管人力、物力、財(cái)力都不夠，還沒有形成對(duì)污染治理設(shè)施經(jīng)?；膹?qiáng)有力監(jiān)督管理。一些排污單位有檢查時(shí)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，檢查結(jié)束后，設(shè)施就停止運(yùn)行。監(jiān)督工具、手段、力度和方法都需要進(jìn)一步提升。

二、水污染治理工程管理體制改革建議

（一）建設(shè)目標(biāo)

洱海流域污染源治理工程長效管理體制的建設(shè)目標(biāo)是：構(gòu)建政府管理與市場化運(yùn)作相結(jié)合，集中管理與區(qū)域管理相結(jié)合，資產(chǎn)管理與工程項(xiàng)目管理相結(jié)合，網(wǎng)格化行政管理與技術(shù)專業(yè)化管理相結(jié)合，工程投融資管理、建設(shè)管理、運(yùn)行管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和效益管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配套的洱海流域生態(tài)環(huán)境工程系統(tǒng)管理體系。建立和完善工程管理的長效運(yùn)行機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境工程的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，最終實(shí)現(xiàn)洱海水污染的治理和水生態(tài)的有效保護(hù)。

（二）建設(shè)思路

洱海流域污染源治理工程管理體制的建設(shè)思路為：理順洱海流域生態(tài)環(huán)境工程管理體制，加大集中管理統(tǒng)籌力度，提高管理專業(yè)化水平，建立健全洱海流域一體化管理與單元管理相結(jié)合的水生態(tài)保護(hù)綜合管理體制〔4〕；在加強(qiáng)州政府對(duì)流域水資源統(tǒng)籌、水污染防治的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，明確由“洱海流域保護(hù)局”具體行使洱海流域生態(tài)保護(hù)的管理職能；建立流域上下游、洱源縣與大理市，流域縣市與州級(jí)相關(guān)行政部門，流域水生態(tài)管理各個(gè)部門之間的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺(tái)和協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。

構(gòu)建以“科層型”流域水污染防治管理體制機(jī)制為核心，“市場型”水污染防治體制機(jī)制為手段，“網(wǎng)絡(luò)型”水污染防治體制機(jī)制為補(bǔ)充的管理體系。形成監(jiān)管有力、權(quán)責(zé)分明，流域管理與行政管理相結(jié)合，集中管理與部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)相結(jié)合的水生態(tài)保護(hù)的體制和機(jī)制。在生態(tài)環(huán)境工程管理體制中，構(gòu)建政府引導(dǎo)、監(jiān)督、搭建平臺(tái)，投資主體多元、投資形式多樣的環(huán)境工程投融資體系；在工程運(yùn)行管理中，進(jìn)行市場化運(yùn)作，專業(yè)化管理，提高工程運(yùn)行效率；對(duì)工程的投融資、工程建設(shè)、工程運(yùn)行、工程風(fēng)險(xiǎn)控制、工程效益評(píng)價(jià)全過程進(jìn)行科學(xué)管理；對(duì)不同工程實(shí)施分類專業(yè)管理，制定管理細(xì)則，通過多種方式，匯聚各方力量、引導(dǎo)群眾廣泛參與，形成洱海流域生態(tài)環(huán)境工程長效管理體制與運(yùn)行機(jī)制，全面提升洱海流域各種生態(tài)環(huán)境工程的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位

為提高洱海流域污染源治理工程的生態(tài)效益，應(yīng)該對(duì)工程的部分管理部門和其職能進(jìn)行調(diào)整，建立系統(tǒng)、科學(xué)的管理體系，對(duì)工程的投資、建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)督、評(píng)估等進(jìn)行全面、系統(tǒng)、精細(xì)的管理。管理機(jī)構(gòu)的大致框架如圖1。

圖1 洱海流域生態(tài)環(huán)境工程管理組織結(jié)構(gòu)圖

在以上管理部門的職能定位方面，重點(diǎn)突出以下幾個(gè)部門的職能。

1.提升“洱海流域保護(hù)局”的層級(jí)并賦予其更高權(quán)責(zé)

目前，大理州的“洱海保護(hù)七大行動(dòng)指揮部”的職能，從建立長效機(jī)制來講，應(yīng)該就是“洱海流域保護(hù)局”（以下簡稱“流域局”）的職能。應(yīng)該定位于規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)控。其在流域水污染控制方面，應(yīng)該有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；應(yīng)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)大理市、洱源縣的相關(guān)部門，共同完成對(duì)流域水污染控制和水生態(tài)的保護(hù)工作。

財(cái)政資金、發(fā)改委的生態(tài)工程資金，應(yīng)該由“流域局”監(jiān)管，但資金的運(yùn)作不應(yīng)該屬于“流域局”。它應(yīng)該是財(cái)政資金管理的“甲方”。“流域局”應(yīng)指導(dǎo)并約束規(guī)劃局，讓所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃都要服從環(huán)保的要求?！傲饔蚓帧边€應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境工程進(jìn)行評(píng)估、驗(yàn)收，對(duì)生態(tài)環(huán)境工程運(yùn)行效果進(jìn)行評(píng)估。

2.建設(shè)州一級(jí)的洱海投資生態(tài)工程投融資平臺(tái)

投資公司是資本運(yùn)作的平臺(tái)。建設(shè)州一級(jí)的洱海流域水環(huán)境保護(hù)投融資平臺(tái)，使之成為洱海流域生態(tài)環(huán)境工程的財(cái)政資金管理、資本運(yùn)作、投資管理、對(duì)外合作的市場化運(yùn)作平臺(tái)。一方面，以投資公司為平臺(tái)，通過綠色貸款、生態(tài)工程建設(shè)管理基金、生態(tài)保護(hù)債券、發(fā)行生態(tài)公司股票等多種方式籌集資金。另一方面，可通過參股、控股生態(tài)環(huán)境公司，BOT、PPP等多種項(xiàng)目合作方式，對(duì)生態(tài)工程進(jìn)行資本運(yùn)營和投資管理，實(shí)現(xiàn)洱海流域水污染的市場化治理。

從洱海流域保護(hù)局的角度來看，它是財(cái)政資金的運(yùn)營方，是財(cái)政資金的“乙方”；但是投資公司又是建設(shè)項(xiàng)目公司的“甲方”。

3.設(shè)立專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境工程管理公司

雖然部分污染源治理工程可以委托專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)行管理，但洱海流域的污染源治理工程種類繁多，特點(diǎn)各不相同，且運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺少，為了實(shí)現(xiàn)流域污染源治理工程的長期、高效，成本可控運(yùn)行，就必須依靠本地人力資源?？梢钥紤]由洱海投資公司全資或參股的工程運(yùn)行管理公司，全面提升工程的管理水平，提高工程的生態(tài)效益。設(shè)立專業(yè)化的環(huán)保工程運(yùn)行公司，如污水處理管理公司、濕地管理公司等。

4.強(qiáng)化環(huán)保局的監(jiān)管職能，提升監(jiān)管水平

強(qiáng)化環(huán)保局對(duì)洱海流域生態(tài)工程的全面監(jiān)督、執(zhí)法，對(duì)工程投資、規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督管理。設(shè)立工程建設(shè)監(jiān)理隊(duì)伍和監(jiān)理機(jī)制，并建立工程運(yùn)行的質(zhì)量檢查監(jiān)管的專業(yè)隊(duì)伍，對(duì)水污染治理工程的效果進(jìn)行長期持續(xù)的檢查，對(duì)工程的水污染治理效果進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估。

三、建立工程管理長效機(jī)制的相關(guān)對(duì)策

在科學(xué)、先進(jìn)的生態(tài)工程管理體制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該有對(duì)生態(tài)工程從規(guī)劃—投資—建設(shè)—運(yùn)行各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)、規(guī)范管理，構(gòu)建完善的工程管理機(jī)制。

（一）建立“環(huán)保硬約束”的規(guī)劃機(jī)制

應(yīng)將洱海保護(hù)作為洱海流域城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的一項(xiàng)硬性約束條件，將其理念和約束條件融入到城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，使環(huán)保規(guī)劃與其他各種發(fā)展、建設(shè)規(guī)劃融為一體。建立一個(gè)“洱海保護(hù)至上”的“從規(guī)劃源頭管起”的長效管理機(jī)制，使“洱海保護(hù)”成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)制性約束條件。并加強(qiáng)監(jiān)管，提高規(guī)劃的法律約束力度。

（二）擴(kuò)大融資渠道，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化

為解決工程建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的問題，首先要爭取更多的財(cái)政資金投入，既包括中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、各部門項(xiàng)目等各種經(jīng)費(fèi)投入，其次也要在地方財(cái)力有限的情況下，建立持續(xù)穩(wěn)定的地方財(cái)政投入機(jī)制；同時(shí)發(fā)揮洱海投資公司的融資平臺(tái)作用，通過商業(yè)銀行貸款、國際金融組織低息貸款等，利用金融市場籌集工程建設(shè)和運(yùn)行資金；完善水資源收費(fèi)等相關(guān)資源的運(yùn)營機(jī)制，以解決工程建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的不足，設(shè)立洱海流域生態(tài)工程運(yùn)行基金；大力發(fā)展綠色信貸，研發(fā)洱海流域生態(tài)保險(xiǎn)新產(chǎn)品，試行洱海流域環(huán)境保護(hù)債券，培育環(huán)保類公司上市，積極利用資本市場籌集資金。

（三）對(duì)工程投資、建設(shè)以及驗(yàn)收進(jìn)行全程科學(xué)管理

從工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)開始，進(jìn)行科學(xué)管理，建立工程規(guī)劃設(shè)計(jì)立項(xiàng)的科學(xué)化管理機(jī)制；在投資過程中，通過投融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工程資金來源的多元化，對(duì)不同投資進(jìn)行分類管理；在建設(shè)過程中，實(shí)行專業(yè)監(jiān)理制度，對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行全過程的質(zhì)量管理〔5〕；在工程的驗(yàn)收和移交過程中，建立嚴(yán)格的第三方工程驗(yàn)收與移交機(jī)制。污水源治理工程的驗(yàn)收與移交是工程從建設(shè)階段到運(yùn)行管理階段的重要環(huán)節(jié)。工程建設(shè)是否符合規(guī)劃、達(dá)到質(zhì)量要求，是否能夠在后續(xù)的運(yùn)行中發(fā)揮工程的生態(tài)效益，驗(yàn)收是一個(gè)非常重要的監(jiān)管手段。必須由第三方對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，達(dá)到要求的工程才能移交給相關(guān)運(yùn)行管理單位；不達(dá)標(biāo)工程，堅(jiān)決不能通過驗(yàn)收，并要追究相關(guān)建設(shè)單位責(zé)任，只有這樣才能保證工程的建設(shè)質(zhì)量。

（四）發(fā)展專業(yè)管理隊(duì)伍，建立專業(yè)管理服務(wù)體系

污水源治理工程的專業(yè)性很強(qiáng)，無論是工程的建設(shè)階段還是運(yùn)行階段，都需要大量技術(shù)管理人員。因此，要實(shí)現(xiàn)洱海流域生態(tài)工程的長效運(yùn)行管理，必須要有本土的高水平專業(yè)管理公司，成立相關(guān)工程監(jiān)理公司和工程運(yùn)行管理的專業(yè)公司，構(gòu)建工程專業(yè)管理、服務(wù)體系。對(duì)較分散的污染源治理工程，可以采用屬地化運(yùn)行管理模式，對(duì)相關(guān)管理工程進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)；對(duì)比較集中的工程，可采用專業(yè)運(yùn)行管理公司統(tǒng)一管理的模式。

（五）屬地化運(yùn)行管理與社會(huì)運(yùn)行管理相結(jié)合

明確地下污水管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)主體及職責(zé)，對(duì)城鄉(xiāng)居民、工礦企業(yè)，主干和局域管網(wǎng)可采用不同的方式建設(shè)；對(duì)污水處理廠、有旅游價(jià)值的人工濕地，可吸引社會(huì)資金，采用“BOT、特許經(jīng)營、委托經(jīng)營、PPP”等多種方式投資、建設(shè)；對(duì)部分專業(yè)性強(qiáng)的工程項(xiàng)目，還可以委托第三方專業(yè)管理公司運(yùn)行和管理〔6〕。地方公司、機(jī)構(gòu)和個(gè)人的工程運(yùn)行管理與專業(yè)化社會(huì)運(yùn)行管理相結(jié)合。

（六）建立工程信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化運(yùn)行效果監(jiān)管

建立洱海流域生態(tài)工程集中管理的信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)反映工程運(yùn)行情況〔7〕。建立以州、市（縣）環(huán)保局為主體的工程運(yùn)行管理體制和機(jī)制，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍，培育更多監(jiān)管專業(yè)人才；進(jìn)一步完善洱海流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境工程管理的法律法規(guī)，制定各種不同污水源防治工程的管理細(xì)則，具體如污水處理廠運(yùn)行管理細(xì)則，人工濕地管理?xiàng)l例，垃圾收集與管理辦法等，進(jìn)一步提高管理水平，使網(wǎng)格化管理進(jìn)一步精細(xì)化、長效化；建立各類工程運(yùn)行質(zhì)量考核評(píng)估指標(biāo)體系，用科學(xué)的管理方法，對(duì)工程的運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)督管理。

（七）完善網(wǎng)格化管理，建立社會(huì)公眾監(jiān)管機(jī)制

網(wǎng)格化管理辦法是一種行之有效的行政管理辦法，可以提高各種政策、規(guī)劃的執(zhí)行力度，還應(yīng)使網(wǎng)格管理更精細(xì)化、系統(tǒng)化。同時(shí)，也要通過教育、宣傳、信息發(fā)布和傳播等多種有效手段，進(jìn)一步提高社會(huì)公眾的洱海保護(hù)、生態(tài)工程監(jiān)管意識(shí)〔8〕。建立一個(gè)科層型管理與公眾監(jiān)管相結(jié)合的對(duì)污染源工程的監(jiān)管機(jī)制，這樣，就能實(shí)現(xiàn)對(duì)工程的有效監(jiān)管，提高工程的水污染防治效果。最終形成以政府主導(dǎo)、監(jiān)管為核心，市場化、專業(yè)化運(yùn)作為手段，全民參與為補(bǔ)充的水污染防治體制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)工程的系統(tǒng)、科學(xué)、有效管理，提高工程的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

〔1〕郭煥庭.國外流域水污染治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我們的啟示〔J〕.環(huán)境保護(hù)，2001（8）：39-40.

〔2〕蔣朝暉.湖清民富大理美：云南大理洱海流域保護(hù)治理的探索與實(shí)踐〔N〕.中國環(huán)境報(bào)，2015-06-12（1）.

〔3〕王密.洱海將再建3萬畝濕地〔N〕.昆明日?qǐng)?bào)，2015-06-30（T03）.

〔4〕孟婷婷.滇池流域管理體制機(jī)制改革方案初探〔J〕.中國環(huán)境管理，2016，8（3）：53-59.

〔5〕趙永剛，賈俊杰，焦?jié)?太湖流域水污染治理項(xiàng)目績效評(píng)估及長效管理機(jī)制研究〔J〕.環(huán)境科學(xué)與管理，2016，41（6）：14-17.

〔6〕胡學(xué)斌，聶健鋒，吳正松，等.小城鎮(zhèn)污水治理設(shè)施管理運(yùn)營的市場化研究〔J〕.中國給水排水，2013，29（8）：14-17.

〔7〕黃天寅，馬奕，吳瑋，等.蘇州地區(qū)農(nóng)村生活污水治理長效管理機(jī)制與對(duì)策〔J〕.中國給水排水，2012，28（12）：9-14.

〔8〕李開明，蔡美芳.流域重點(diǎn)水污染源環(huán)境管理理論與方法〔M〕.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2013：83-109.

（責(zé)任編輯 楊朝霞）

On the Management System and Mechanism of Water Pollution Control:A Case Study of Pollution Control Project of Erhai Lake Basin

Ye Hua1,Hu Chun2,Yang Xudong1
（1.School of Economics and Business Administration,Central China Normal University,Wuhan 430079,China;2.Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

Erhai Lake is one of the well-protected lakes in China,but with the increase of population,the development of tourism and the change of agricultural industry structure,the environmentprotection of Erhai Lakeis getting increasingly difficult.Since the Eleventh Five-Year Plan,many pollution control projects around the Erhai Lake Basin have been implemented successively.However,there are still some difficulties and problems in project management.Based on the three aspects,namely the management system and mechanism,project construction and project operation,this paper puts forward some countermeasures and suggestions for the management system reform and the establishment of long-term mechanism for water pollution control project.

Erhai Lake Basin;pollution source control project;management system;management mechanism

X524

A

2096-2266（2017）11-0018-07

10.3969 ∕j.issn.2096-2266.2017.11.004

國家科技重大專項(xiàng)研究課題“洱海流域生態(tài)工程長效管理體制與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)”（2013ZX07105-005-03-03）

2017-10-09

葉樺，教授，主要從事環(huán)境金融、投資管理研究.