郭琛

摘要：有獎(jiǎng)舉報(bào)被認(rèn)為是能夠提高政府監(jiān)管效能的重要制度，因而成為政府廣泛采用的一種社會(huì)治理措施。當(dāng)前，通過吸引公民的有序參與從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的“舉報(bào)型的社會(huì)治理”模式儼然已經(jīng)建立。但是“唯工具論”的有獎(jiǎng)舉報(bào)卻先天地存在制度缺陷，以“惡”的公民為法律假定的預(yù)防原則進(jìn)一步弱化了政府推行有獎(jiǎng)舉報(bào)的實(shí)施效果。只有放棄“唯工具論”的主張，從公民參與式視角重構(gòu)有獎(jiǎng)舉報(bào)法律制度，才是舉報(bào)型社會(huì)治理取得成功的出路。

關(guān)鍵詞：公民參與；有獎(jiǎng)舉報(bào)；預(yù)防原則；人性假定；食品安全

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）11-0030-06

一、舉報(bào)型社會(huì)治理問題的提出

面對(duì)社會(huì)公眾對(duì)食品安全監(jiān)管失敗紛紛投予的不滿和指責(zé)，食品安全監(jiān)管部門如同稅務(wù)、價(jià)格等政府監(jiān)管部門一樣，也將有獎(jiǎng)舉報(bào)作為能夠提高監(jiān)管效能的制度之一予以著力推行。①可以說，推進(jìn)該制度的思維邏輯基本上是遵循“監(jiān)管信息不對(duì)稱——監(jiān)管失敗——有獎(jiǎng)舉報(bào)——獲取有效信息——提升監(jiān)管效能”的范式展開的，而證成邏輯范式成立的重要理論前提即是信息不對(duì)稱理論和成本—效益最優(yōu)化理論。據(jù)此，證成有獎(jiǎng)舉報(bào)的邏輯可具體推演為：由于影響監(jiān)管效能的主要因素是監(jiān)管信息的不對(duì)稱，那么只要能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)食品違法行為，政府即會(huì)有效地施予懲罰從而使違法者的違法成本遠(yuǎn)大于其可能獲得的收益，如此，不法行為就會(huì)逐漸受到抑制，監(jiān)管效能亦會(huì)隨之提高。亦由此，有效制止危及食品安全的不法行為的關(guān)鍵就在于，提高不法行為的發(fā)現(xiàn)率，而有獎(jiǎng)舉報(bào)無疑在理論上會(huì)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)人搜索和提供不法信息的積極性。

學(xué)者們對(duì)此邏輯演繹大多表示肯定，如有學(xué)者提出“誘使人說真話的關(guān)鍵是，擁有好私人信息的人應(yīng)該得到信息租金”。[1]有學(xué)者從有助于監(jiān)管法律有效實(shí)施的角度入手，認(rèn)為有獎(jiǎng)舉報(bào)“有助于公權(quán)機(jī)關(guān)獲取充分信息，從而提升公權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，加強(qiáng)對(duì)違法行為的查處；有助于增加違法者之間的互不信任，從而提升違法者之間的合作難度，還有助于增加違法者的防御成本，從而減少違法行為”。[2]毋庸置疑，上述思維邏輯在我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界確實(shí)占有支配性的地位。這從我國(guó)政府強(qiáng)烈推廣舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度即可輕易獲知。從適用范圍看，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度目前幾乎已經(jīng)涉及到公權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域，從食品安全、稅務(wù)、安全生產(chǎn)、盜版、價(jià)格違法、小金庫(kù)到拍違、提供犯罪線索等等，無一不予以覆蓋。

而如今這項(xiàng)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)踐運(yùn)作到底如何，全民參與與社會(huì)共治的預(yù)設(shè)在具體運(yùn)行中是否有效、是否存在障礙，則是本文欲以討論的問題。為此，筆者擬將關(guān)注視角轉(zhuǎn)移到歷年來與有獎(jiǎng)舉報(bào)相關(guān)的行政訴訟案件，因?yàn)橐延械墓沧R(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)民眾長(zhǎng)期深受“無訟”傳統(tǒng)文化的熏陶，且行政權(quán)力在政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域仍居強(qiáng)勢(shì)地位的國(guó)家中，“民告官”案件的產(chǎn)生原因、案件數(shù)量、案件中雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)以及法院最終的決訟態(tài)度等指標(biāo)，都可作為政府、法院以及公民關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)的最集中、也最真實(shí)的考量因子。筆者在“北大法寶”“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”“無訟案例”等數(shù)據(jù)庫(kù)，以“有獎(jiǎng)舉報(bào)”為關(guān)鍵詞檢索到了1999-2017年所有行政訴訟案例。限于實(shí)證分析的要求，本文對(duì)檢索案例僅僅關(guān)注了舉報(bào)人（原告）的訴訟請(qǐng)求、政府（被告）針對(duì)舉報(bào)人訴請(qǐng)的答辯理由及法院最終的裁判結(jié)果，至于法律規(guī)范的妥適性雖然會(huì)被提及，但其分析目的也僅在于探究分析各方當(dāng)事人的行動(dòng)邏輯。

整理后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)涉訴的有獎(jiǎng)舉報(bào)案件數(shù)量總體不多，共涉及32起，且這些自2012年后涉訴的有獎(jiǎng)舉報(bào)又大多集中在食品安全領(lǐng)域。這應(yīng)該與政府加大食品安全監(jiān)管力度，并在2012年前后自上而下地出臺(tái)和完善了大量有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的法律規(guī)范與制度密不可分。無疑，隨著中央關(guān)于依法治國(guó)、依法行政理念的提出和全面強(qiáng)化，以及政府信息公開條例的貫徹，政府對(duì)于有獎(jiǎng)舉報(bào)的受理、核實(shí)、答復(fù)、獎(jiǎng)勵(lì)都日益法制化，并整體呈良性化的趨勢(shì)。然而不容忽視的是，我國(guó)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度仍然彌漫著一種強(qiáng)烈的“唯工具化”傾向，這種傾向?qū)ΜF(xiàn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的縱深推進(jìn)產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)臏笮?yīng)。因此筆者試圖重新厘清有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的真正價(jià)值所在，改變政府監(jiān)管部門對(duì)現(xiàn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的預(yù)設(shè)與認(rèn)知，最終縮小制度設(shè)計(jì)與制度價(jià)值二者差距，真正塑造一個(gè)友好舉報(bào)型的社會(huì)治理模式。

二、我國(guó)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)踐存在的另一種邏輯

案例檢索后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)有獎(jiǎng)舉報(bào)行政案例以2012年為界有明顯轉(zhuǎn)折。2012以前共檢索到7起案例，2012年之后檢索案例數(shù)量明顯上升共計(jì)25例，②且其中涉及食品、保健品的舉報(bào)案件占比尤為突出。顯然這主要?dú)w因于2011年7月國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，以及隨后國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合國(guó)家財(cái)政部于2013年1月共同頒布的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。這應(yīng)該是刺激該領(lǐng)域舉報(bào)數(shù)量增多的重要原因之一。

筆者圍繞著舉報(bào)人、政府以及法院三方就引發(fā)有獎(jiǎng)舉報(bào)糾紛各自所持觀點(diǎn)，以“觸發(fā)舉報(bào)糾紛緣由、政府對(duì)舉報(bào)人的回應(yīng)與辯解、法院態(tài)度”為軸進(jìn)行分析研讀，發(fā)現(xiàn)以下特征：

第一，從引起舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)行政訴訟的緣由看，2012年前觸發(fā)舉報(bào)糾紛的原因中有三例案件舉報(bào)人認(rèn)為政府存在“怠于受理”“未盡充分檢查職責(zé)”“未以合理方式告知舉報(bào)案件查處情況”，或者存在拖延履行職責(zé)而提起訴訟；③有三起案件，舉報(bào)人認(rèn)為自己的舉報(bào)人身份信息被政府直接泄露，或者存在因政府的消極不作為而導(dǎo)致的被動(dòng)泄露，以致于舉報(bào)人遭到被舉報(bào)單位的打擊報(bào)復(fù)，造成舉報(bào)人的人身、經(jīng)濟(jì)及精神損害；④有五起案件，舉報(bào)人對(duì)計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額的基數(shù)持有異議，并認(rèn)為政府計(jì)算獎(jiǎng)金金額明顯不當(dāng)。

而2012年后上述觸發(fā)舉報(bào)糾紛的原因明顯發(fā)生轉(zhuǎn)變。從行政訴訟案例看，舉報(bào)人法律專業(yè)知識(shí)和舉報(bào)專業(yè)技能普遍提高，同一舉報(bào)人的多項(xiàng)舉報(bào)（即職業(yè)舉報(bào)人）顯著增多，另外在有獎(jiǎng)舉報(bào)行政訴訟的同時(shí)往往還會(huì)伴隨著舉報(bào)人提起懲罰性民事賠償訴訟。在25起案例中舉報(bào)人的舉報(bào)都得到了政府監(jiān)管部門的及時(shí)受理與調(diào)查，且針對(duì)調(diào)查結(jié)果多數(shù)案例中的政府對(duì)違法行為人亦做出了相應(yīng)的行政處罰，因此與2012年前訴因相比，怠于或拒不履行監(jiān)管職責(zé)的訴因明顯下降。另外，在引起訴訟的起因中舉報(bào)人除了關(guān)注自己能否獲得政府允諾的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)外，也明顯表現(xiàn)出要求政府公開相關(guān)公共信息的強(qiáng)烈愿望，有三起案例舉報(bào)人在請(qǐng)求政府履行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)合并提出了政府信息公開的訴訟請(qǐng)求。尚有四起案例舉報(bào)人認(rèn)為政府明顯存在“選擇性適用法律”導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)規(guī)制較重的違法行為被減輕處罰、或是應(yīng)受規(guī)制的違法行為卻逃避監(jiān)管；在兩起案例中，舉報(bào)人因?yàn)檎镜挠歇?jiǎng)舉報(bào)規(guī)范被單方撤銷或終止導(dǎo)致兌現(xiàn)行政獎(jiǎng)勵(lì)被拒從而提起訴訟；爭(zhēng)議中，因?yàn)橛歇?jiǎng)舉報(bào)的法律規(guī)范的效力層級(jí)以及不同部門之間規(guī)章制度彼此沖突和銜接不暢，引起法律適用矛盾的問題亦為突出，而這又尤其表現(xiàn)在，有關(guān)食品標(biāo)簽、標(biāo)注不規(guī)范、瑕疵、虛假問題能否納入舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍這一問題之上。除此原因之外，因政府在違法行為已經(jīng)核實(shí)卻怠于履行給付舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)導(dǎo)致訴訟亦多有發(fā)生。endprint

第二，從政府對(duì)舉報(bào)人訴求的回應(yīng)理由以及態(tài)度來看，2012年的轉(zhuǎn)折同樣明顯。2012年前，七起案例中政府均認(rèn)為自己已履行了盡職調(diào)查義務(wù)。至于拖延拒付獎(jiǎng)金的理由，三起案例中政府回應(yīng)是因?yàn)椤皼]有具體獎(jiǎng)勵(lì)操作辦法”“還需請(qǐng)示上級(jí)批準(zhǔn)”“追繳稅款未入庫(kù)”。由此可見當(dāng)時(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)體規(guī)范雖已出臺(tái)但具體配套性的操作性規(guī)范卻遲滯未頒；兩起案例中政府以“舉報(bào)人參與了違法行為”“舉報(bào)人存有謀取私益之心”為由，將“線人”以及政府認(rèn)為的不具有純粹公心的舉報(bào)人的領(lǐng)獎(jiǎng)資格加以排除?？梢娬J(rèn)為舉報(bào)人的牟利動(dòng)機(jī)與有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的工具性價(jià)值（提供違法線索）存在沖突；另有兩起案件政府以“超出原告舉報(bào)范圍不予獎(jiǎng)勵(lì)”“按次獎(jiǎng)勵(lì)符合法律規(guī)定”為抗辯理由，直接適用了不利于原告的獎(jiǎng)金計(jì)算方式。政府的抗辯表面上看是屬于舉報(bào)立法不完善導(dǎo)致政府不得不適用不利于原告的計(jì)算方式，但實(shí)質(zhì)卻反映出了政府對(duì)于有獎(jiǎng)舉報(bào)的工具性價(jià)值的堅(jiān)持。

而在2012年后針對(duì)舉報(bào)人要求獎(jiǎng)勵(lì)的政府回應(yīng)理由，有四起案例政府以“無舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)操作性制度和預(yù)算經(jīng)費(fèi)”為由拒絕獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人，⑤三起案例政府提出“舉報(bào)人為職業(yè)舉報(bào)人”或“為牟利而釣魚維權(quán)”的回應(yīng)理由，⑥四起案例中政府認(rèn)為“舉報(bào)人據(jù)以適用的規(guī)范性依據(jù)已經(jīng)被公告撤銷或廢止”“舉報(bào)人的舉報(bào)已經(jīng)超出允諾獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)活動(dòng)截至期限”“舉報(bào)事項(xiàng)屬銷售領(lǐng)域而非生產(chǎn)領(lǐng)域不應(yīng)納入舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍”因而不予獎(jiǎng)勵(lì)，⑦五起案例中政府認(rèn)為舉報(bào)食品標(biāo)簽標(biāo)注瑕疵問題與食品舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)旨在懲罰重大人身、財(cái)產(chǎn)安全的宗旨相?；蚴桥e報(bào)行為違法情節(jié)顯著輕微不予處罰因而不應(yīng)納入舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍，⑧還有一起案例中政府以舉報(bào)人屬于消費(fèi)者且不具有利害關(guān)系為由拒絕答復(fù)舉報(bào)人的舉報(bào)請(qǐng)求。⑨除此之外，因?yàn)檎畬?duì)于舉報(bào)人舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和舉報(bào)金額的請(qǐng)求選擇適用了以精神獎(jiǎng)勵(lì)替代物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，或選擇適用低標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)金額代替較高金額標(biāo)準(zhǔn)，亦引起行政訴訟。⑩

綜上分析可見，與2012年前政府的回應(yīng)理由過于強(qiáng)調(diào)單方行政權(quán)威相比，2012年之后政府回應(yīng)理由開始“學(xué)習(xí)”運(yùn)用法律證明自身行為的“合法律性”，比如解釋“食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的立法宗旨”拔除舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)資格。但是同樣可以看到，“無具體獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范、舉報(bào)人動(dòng)機(jī)問題以及傾向選擇低標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”的拒絕理由與2012年前的拒絕理由仍然保持了極高的一致性。

第三，從法院對(duì)舉報(bào)人舉報(bào)訴請(qǐng)與政府的答辯理由的最終所持態(tài)度來看，2012年前后法院態(tài)度同樣有明顯變化。2012年前的七件案例中，舉報(bào)人提出的因政府原因?qū)е屡e報(bào)人身份信息泄露以致造成的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)利益損失（路費(fèi)、工資）和精神損失，法院以“沒有證據(jù)證明或者無法律依據(jù)”為由不予認(rèn)可；對(duì)于舉報(bào)人提出的政府受理舉報(bào)存在程序瑕疵的問題，四件案例中法院均以法律沒有對(duì)政府受理、查處舉報(bào)的期限做出明確規(guī)定，或沒有對(duì)政府反饋、答復(fù)舉報(bào)人的具體方式和期限做出過規(guī)定，駁回了原告訴求；對(duì)于舉報(bào)人提出的政府未盡稽查之責(zé)的訴求，法院均認(rèn)定政府已經(jīng)履行了應(yīng)盡稽查職責(zé)，但是需要注意的是其中兩起案件中政府都是在舉報(bào)人向上級(jí)部門二次舉報(bào)并啟動(dòng)了上級(jí)部門的督查介入后才履行監(jiān)管職責(zé)的。

[JP2]而2012年后的25起案例中，我們注意到有利于舉報(bào)人的判決明顯增多，表明法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)行使的公權(quán)力加大了司法審查的力度。同樣面對(duì)監(jiān)管部門提出的“無具體舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)操作規(guī)范、無預(yù)算經(jīng)費(fèi)”的抗辯意見時(shí)，法院明確認(rèn)定具有法定職責(zé)的政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)更高階位法律對(duì)舉報(bào)人的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)及時(shí)做出認(rèn)定；針對(duì)政府單方廢止或撤銷舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)，法院均認(rèn)為政府負(fù)有維護(hù)舉報(bào)人“信賴?yán)妗痹瓌t之義務(wù)，B11不過最終因二審法院以舉報(bào)人舉證責(zé)任存在瑕疵為由駁回舉報(bào)人的訴請(qǐng)，使得利用“信賴?yán)嬖瓌t”制衡政府權(quán)力的功能最終未能得到檢驗(yàn)；而針對(duì)政府提出的職業(yè)舉報(bào)、專業(yè)舉報(bào)、釣魚維權(quán)等舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)資格問題，法院并未正面給予排除，仍將審查重點(diǎn)放置在政府履行舉報(bào)監(jiān)管職責(zé)本身的及時(shí)性、合法性與合理性；對(duì)于舉報(bào)人非利害關(guān)系人的政府抗辯理由，法院更是明確認(rèn)定政府適用法律錯(cuò)誤；而對(duì)于政府的“選擇性適用法律”，法院也均以有利于舉報(bào)人的原則責(zé)令政府予以糾正。B12法院所做這一系列否定性評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)表明政府試圖進(jìn)行的“合法律性”論證在很多情況下極可能只是一種“不知所措”的托辭。[JP]

三、我國(guó)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度潛存著“唯工具論”傾向

對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)行政訴訟的實(shí)證分析暴露出舉報(bào)權(quán)力（利）運(yùn)行過程中仍然存在一種強(qiáng)烈的唯“工具”論傾向。唯工具性的舉報(bào)制度的最大特征就在于，在涉及舉報(bào)的規(guī)范制定中重綱領(lǐng)性、原則性和號(hào)召性規(guī)范，而輕配套性、操作性及工具性規(guī)范的頒制；在涉及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)法時(shí)過于強(qiáng)調(diào)單方行政權(quán)力的主導(dǎo)性與優(yōu)越性而無法平等、公正地對(duì)待舉報(bào)人的舉報(bào)權(quán)利；在法律原則的設(shè)計(jì)中缺乏肯定、確認(rèn)、保護(hù)舉報(bào)人享有的社會(huì)參與性權(quán)利，由此進(jìn)一步導(dǎo)致行政主體在做出相關(guān)行政決定時(shí)不能在行政裁量范圍內(nèi)更合理、更公正地對(duì)待舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)。上述司法判決的案例均暴露了我國(guó)舉報(bào)制度的唯工具化傾向。在這里，舉報(bào)人的權(quán)利，諸如知情權(quán)、異議權(quán)、獲得人身保障權(quán)、取得合理報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、應(yīng)受正當(dāng)程序公平對(duì)待權(quán)等，均沒有獲得政府的“認(rèn)真”對(duì)待，相反還不同程度地受到政府權(quán)力的冷落應(yīng)對(duì)，包括消極的和權(quán)宜的處理。除了在政府受理舉報(bào)人舉報(bào)這一環(huán)節(jié)，舉報(bào)人的參與權(quán)利都被不同程度地“遮蔽”或弱化——即除非在政府需要舉報(bào)人協(xié)助調(diào)查時(shí)這些舉報(bào)人的“權(quán)利”會(huì)在名義上被激活外，其余時(shí)間，即便是舉報(bào)人想從政府那里獲知自己投訴舉報(bào)的受理情況或者調(diào)查處理情況，都需要花費(fèi)極大的心理對(duì)抗成本、時(shí)間、精力等無形成本。不僅如此，那些對(duì)于舉報(bào)人來說本應(yīng)是最低限度的保護(hù)措施，也總是或者被現(xiàn)行制度有意忽略掉，或者遲遲不能為制度所吸納。整個(gè)舉報(bào)制度中的政府權(quán)力與公民權(quán)利深深嵌印著不對(duì)稱性和不均衡性。與舉報(bào)人因?yàn)榕e報(bào)所承擔(dān)的名譽(yù)、工作、精神、經(jīng)濟(jì)上、心理上的事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和損失相對(duì)比，政府的抗辯理由往往顯得過于任性和冷漠。

如果說一個(gè)范式只能發(fā)展出在它的胚胎階段即已沉睡在它之中的“可能性”的話，那么預(yù)設(shè)的從“監(jiān)管信息不對(duì)稱到——有獎(jiǎng)舉報(bào)再到——提升政府監(jiān)管效能”的范式行動(dòng)，已然將有獎(jiǎng)舉報(bào)制度視為政府監(jiān)管的工具和手段。遵循這一邏輯，2012年以后案例仍擺脫不了繼續(xù)沿著維持原有政府權(quán)力主導(dǎo)型的社會(huì)治理軌跡，結(jié)果舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度所蘊(yùn)含的公民參與的重大意義反倒逐漸流失。至于制度初衷所期望的借助于舉報(bào)人與政府之間形成的持續(xù)有效的交流和溝通，以塑造出公民積極參與、政府有效監(jiān)管的社會(huì)治理模式，就有可能變成水中月，鏡中花。endprint

這就需要制度重新評(píng)估并正確定位有獎(jiǎng)激勵(lì)在社會(huì)治理中的地位和作用，真正構(gòu)建起一種能夠通過吸引公民的有序參與從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的“舉報(bào)型的社會(huì)治理”方式。具體策略優(yōu)先需要完成的是，將現(xiàn)行“唯工具論”的舉報(bào)制度的邏輯起點(diǎn)從緩解政府監(jiān)管信息的不對(duì)稱，向前推移到培養(yǎng)舉報(bào)人的參與意識(shí)和參與能力，使之變成“政府監(jiān)管不足——釋放社會(huì)主體參與治理的激情——有獎(jiǎng)舉報(bào)——鍛煉公民參與能力（中介目標(biāo)）——實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體多元化治理（終極目標(biāo)）——克服政府監(jiān)管不足（附帶結(jié)果）”。在新范式下，政府監(jiān)管不足雖是起因，但克服政府監(jiān)管不足卻不是制度追求的目標(biāo)，相反它只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體多元治理的一種附帶效應(yīng)和反射結(jié)果。新范式以培育和推動(dòng)社會(huì)多元化治理為終極目標(biāo)，以培養(yǎng)公民參與意識(shí)和能力為中介目標(biāo)，最終將有獎(jiǎng)舉報(bào)作為擁有自治目標(biāo)的制度嵌入到社會(huì)治理結(jié)構(gòu)之中。經(jīng)過范式轉(zhuǎn)換和調(diào)整，舉報(bào)制度將釋放出區(qū)別于工具主義立場(chǎng)的功能和價(jià)值，這就是公民參與的民主價(jià)值。運(yùn)用民主視角反觀轉(zhuǎn)型時(shí)期的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度可見，有獎(jiǎng)舉報(bào)雖是一條非常規(guī)的公民參與社會(huì)治理的路徑，但卻已經(jīng)完成了它的“制度化”，因此剩下的需要做的就是改造這項(xiàng)制度，以使之成為能夠持續(xù)培養(yǎng)和釋放中國(guó)公民社會(huì)急需的“公民意識(shí)，公民權(quán)利以及公民參與精神”的制度。而一旦所有這些正能量集聚一起，社會(huì)治理模式也會(huì)真正由現(xiàn)行的以政府權(quán)力為中心轉(zhuǎn)換至以公民權(quán)利為中心的格局。

四、謹(jǐn)防“預(yù)防原則”的濫用

可是，一種“擔(dān)憂”有獎(jiǎng)舉報(bào)演變?yōu)閭€(gè)人報(bào)復(fù)、誹謗、中傷他人的工具意識(shí)卻旨在對(duì)抗參與式舉報(bào)的民主價(jià)值的發(fā)揮，這就是凱斯·R·桑斯坦提出的“預(yù)防原則”。按照預(yù)防原則的分析，人們?cè)诿鎸?duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)（包括自然的、社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)）時(shí)，總是認(rèn)為提前采取必要的預(yù)防措施是明智且又理性的。于是，政府為了將風(fēng)險(xiǎn)降至最低水平而采取適當(dāng)管制措施便是符合預(yù)防原則的，相應(yīng)地預(yù)防原則也能夠作為政府證明其管制策略的正當(dāng)性的辯護(hù)理由。

按照桑斯坦的分析，預(yù)防原則根據(jù)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的可確定性程度或者人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度以及采取預(yù)防措施所需支付的代價(jià)，分為弱式預(yù)防和強(qiáng)式預(yù)防。如果所要預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的確定性（或者公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不可接受性）越高，而所需支付的代價(jià)卻越低，那么它就可稱為弱式預(yù)防，由其引發(fā)的爭(zhēng)議往往也相對(duì)較少，比如說政府頒布規(guī)程要求民眾系安全帶、戴安全帽，或是要求經(jīng)營(yíng)者標(biāo)注轉(zhuǎn)基因食品、責(zé)令經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買煙感器等預(yù)防措施，由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的確定性高，而所支付成本又較低，因而其中蘊(yùn)含的便是一種典型的弱式預(yù)防；與弱式預(yù)防相比，強(qiáng)式預(yù)防往往會(huì)因?yàn)楣苤拼鷥r(jià)極高而風(fēng)險(xiǎn)確定性又不明，因而極易引起人們的爭(zhēng)議。在我國(guó)就曾出現(xiàn)了修訂奶制品標(biāo)準(zhǔn)能否允許提高其中的“細(xì)菌總數(shù)”“蛋白質(zhì)含量”二項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值，以及強(qiáng)制規(guī)定消費(fèi)者的猶豫期，禁止雇員放棄政府規(guī)定的每周最長(zhǎng)工作時(shí)間，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息而采取的言論管制措施，為提高接送孩子的安全性而限制校車接送學(xué)生的數(shù)量，又或者為了避免虛假?gòu)V告侵害消費(fèi)者利益而規(guī)定禁止處方藥廣告以及非處方藥品廣告進(jìn)行代言等等。在強(qiáng)式預(yù)防原則中，采取預(yù)防措施的科學(xué)根據(jù)一方面不能馬上得到證實(shí)，管制效果也非立竿見影，另一方面其帶給公民個(gè)人權(quán)利、自由的限制和侵害又往往是嚴(yán)重的但極具隱蔽性，尤其是那些選擇性（歧視性的）的強(qiáng)式預(yù)防措施，更易成為侵犯、限制公民自由權(quán)利的直接根據(jù)。[3]因此說，任何不置于公正程序以及科學(xué)審議與民主審議雙重制約的預(yù)防原則，都極有可能構(gòu)成對(duì)法律權(quán)利的一種危險(xiǎn)。

而在有獎(jiǎng)舉報(bào)的立法與執(zhí)法中同樣盛行著“預(yù)防原則”。比如，匿名舉報(bào)者、線人舉報(bào)就一直以預(yù)防公民道德風(fēng)險(xiǎn)為名而被政府明確排除在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍。還有那些為了維護(hù)自身權(quán)益而參與舉報(bào)的消費(fèi)者，以及那些從事同類違法行為的“同行人士”也被政府以“謀取私人利益或打擊同行競(jìng)爭(zhēng)”為由被排除在獎(jiǎng)勵(lì)范圍。究其實(shí)質(zhì)，政府所以采取預(yù)防原則是因?yàn)樗紫燃俣诉@些參與舉報(bào)的公民是“惡”的，而政府行為卻是總是“利他”的。在此假定下立法就可能與民主社會(huì)法律制度往往視公民為“善”而政府為“惡”的人性假定相反。如果借用了預(yù)防原則的“善”“惡”假設(shè)，政府針對(duì)公共事務(wù)的決策及執(zhí)行自然極易滋生輕視、排斥甚至厭惡私人介入執(zhí)法的心理。而有獎(jiǎng)舉報(bào)規(guī)則將匿名舉報(bào)、線人舉報(bào)以及同行舉報(bào)這些本屬于“優(yōu)質(zhì)”的舉報(bào)資源排除出獎(jiǎng)勵(lì)范圍的做法，很顯然正是這種“法律假定”必然導(dǎo)致的結(jié)果。再加上如果政府把有獎(jiǎng)舉報(bào)只是當(dāng)作用來緩和民眾對(duì)食品安全與政府信任雙重危機(jī)的一種應(yīng)景式工具的話，那么這種“善”“惡”假定下的預(yù)防理念還會(huì)弱化有獎(jiǎng)舉報(bào)執(zhí)法信息的透明度和執(zhí)行效果穩(wěn)定性。除此之外，另一種潛在的危及舉報(bào)制度的觀念就是割裂看待公益和私利，將公共意識(shí)的生成與私利之間的關(guān)系視為此消彼長(zhǎng)、水火不容。持此觀念，勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化立法者預(yù)防私人介入公共事務(wù)治理的傾向，尤其是當(dāng)預(yù)防原則將政府本應(yīng)盡到的保護(hù)舉報(bào)者的義務(wù)配置給舉報(bào)公民個(gè)體承擔(dān)卻使自己免于指責(zé)時(shí)，政府預(yù)防私人執(zhí)法介入的心理就會(huì)不斷固化。結(jié)果，政府防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的理性和決心因?yàn)轭A(yù)防公民道德風(fēng)險(xiǎn)（以及其它被指公共理性不足的風(fēng)險(xiǎn)）而被耗散，最初為防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而推出的舉報(bào)制度，也就更多停留在工具意義上而絕非民主意義上。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的舉報(bào)制度，由來已久。肇始于解決政府監(jiān)管信息不對(duì)稱的有獎(jiǎng)舉報(bào)因?yàn)橐肓死嬲T導(dǎo)機(jī)制而在某種程度上有利于促使公民與政府間的關(guān)系發(fā)生了從單向到雙向、從命令—服從到平等—互動(dòng)、從強(qiáng)制到激勵(lì)的轉(zhuǎn)變（盡管這種轉(zhuǎn)變是局部和有限的）。這使得有獎(jiǎng)舉報(bào)至少在形式上迎合了政府創(chuàng)建服務(wù)型的公共管理模式的要求，且深層次上也具有緩和公民行動(dòng)與政府監(jiān)管間的冷漠、不合作甚至抗?fàn)幍牟缓椭C關(guān)系的意義。但是“唯工具”論的有獎(jiǎng)舉報(bào)已經(jīng)暴露出自身的制度缺陷，以公民參與式視角替代唯工具論的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度才能成為社會(huì)治理的出路。盡管有學(xué)者會(huì)以現(xiàn)階段我國(guó)還沒有真正意義的公民社會(huì)，亦不可能有真正意義上的“公民參與”為由，批評(píng)討論有獎(jiǎng)舉報(bào)的民主價(jià)值只能是理論幻想。確實(shí)，如要嚴(yán)格堅(jiān)持西方話語(yǔ)背景關(guān)于“公民”的生成要件、[4]公共精神的實(shí)質(zhì)內(nèi)核以及公民參與的功能來判定當(dāng)下中國(guó)語(yǔ)境下有獎(jiǎng)舉報(bào)的意義，結(jié)論大多是悲觀的。而且事實(shí)上，不單單是有獎(jiǎng)舉報(bào)，幾乎大多數(shù)發(fā)生在轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，在借用西方理念或制度來詮釋時(shí)都會(huì)產(chǎn)生上述類似的悲觀結(jié)論。因?yàn)槲覀儺吘共豢赡芴与x吉登斯的預(yù)言，即“人類建造社會(huì)，但是他們是作為具體歷史情境中的行動(dòng)者建造社會(huì)，而且是在并非可以由他們自己選擇的條件下進(jìn)行?！盵5]有鑒于此，評(píng)估有獎(jiǎng)舉報(bào)的民主價(jià)值時(shí)，我們就需要更多地放棄以測(cè)度中國(guó)公民參與在多大程度上還沒有實(shí)現(xiàn)完全的自主性來加以判斷，而是要用一種更為積極的態(tài)度來關(guān)注有獎(jiǎng)舉報(bào)在多大程度上發(fā)揮著塑造公民參與的效能感的作用。抱此觀點(diǎn)再次衡量、評(píng)估、整合政府設(shè)立的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，我們努力的方向就是讓公民能夠真正利用政府在有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中釋放出來的公民參與政治監(jiān)督的機(jī)會(huì)，讓我國(guó)公民能夠在參與中學(xué)習(xí)，成長(zhǎng)，并最終由“群眾”身份邁向“公民”身份。而在這個(gè)努力轉(zhuǎn)化的過程中，政府首先最應(yīng)該做的就是努力克制和放棄那種面向公民的家長(zhǎng)主義式的擔(dān)憂和“預(yù)防原則”。endprint

[JY][XCL.tif]

注釋：

① 2012年6月國(guó)家食品安全舉報(bào)中心的成立，標(biāo)志著一個(gè)自上而下、由中央至各地的食品安全舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)成功。此舉同樣顯示出了舉報(bào)型治理作為我國(guó)政府著手構(gòu)建的一種新型社會(huì)治理模式所具有的重要地位和意義。

② 以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2017年8月19日的中國(guó)裁判文書網(wǎng)、無訟案例兩網(wǎng)數(shù)據(jù)匯總整理得出。其中兩網(wǎng)顯示案例皆自2013年起。2013年前案例統(tǒng)計(jì)來自北大法寶，最終檢索時(shí)間為2012年9月。本文在統(tǒng)計(jì)時(shí)對(duì)于因同一事因發(fā)生的多級(jí)審判程序，均統(tǒng)一計(jì)算為“一件”。

③ 參見（2000）白行初字第16號(hào)，（2004）閘行初字第37號(hào)（2008），一中民終字第91號(hào)。

④ 參見（1999）渾行初字第1號(hào)，（1999）海行初字第97號(hào)，（2000）白行初字第16號(hào)。

⑤ 參見（2014）鼓行初字第23號(hào)，（2015）濱行初字第0100號(hào)，（2015）濱行初字第0101號(hào)，（2015）濱行初字第0085號(hào)。

⑥ 參見（2013）東行初字第28號(hào)，（2015）雨行初字第18號(hào)，（2016）閩08行終59號(hào)。

⑦ 參見（2014）深中法行終字第425號(hào)，（2015）深福法行初字第484號(hào)，（2015）郵行初字第00057號(hào)，（2016）鄂0102行初16號(hào)。

⑧ 參見（2013）鄂漢陽(yáng)行初字第00029號(hào)，（2014）深南法行初字第264號(hào)判決，（2015）巢行初字第00009號(hào)，（2015）深福法行初字第484號(hào)，（2015）二中行終字第207號(hào)，（2016）贛0103行初第6號(hào)，（2016）閩08行終59號(hào)。

⑨ 參見（2015）焦行初字第00123號(hào)。

⑩ 參見（2013）東行初字第28號(hào)，（2014）深南法行初字第264號(hào)，（2015）深寶法行初字第151號(hào)，（2015）西行初字第1號(hào)，（2015）郵行初字第00057號(hào)，（2017）鄂0107行初31號(hào)。

B11 參見（2013）東行終字第21號(hào)，（2016）鄂0102行初16號(hào)。在這兩起案例中，法院均提出了行政法上的一項(xiàng)重要原則即“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”，不過兩案又均以舉報(bào)人舉證責(zé)任存在瑕疵為由駁回舉報(bào)人的訴請(qǐng)，最終宣告“信賴?yán)嬖瓌t”對(duì)于政府行政行為的制衡功能失敗。

B12 參見（2015）深寶法行初字第151號(hào)，（2016）陜7102行初844號(hào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張維迎.信息、信任與法律[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003∶78.

[2]應(yīng)飛虎.信息失靈的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004∶93.

[3][美]凱斯·R.桑斯坦.恐懼的規(guī)則：超越預(yù)防原則[M].王愛民，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4][美]彼得·雷森伯格.西方公民身份傳統(tǒng)：從柏拉圖至盧梭[M].郭臺(tái)輝，譯.長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009.

[5][英]安東尼·吉登斯.社會(huì)學(xué)方法的新規(guī)則[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003∶278.endprint