黃登迎，楊 紅

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) a．經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院；b．科研管理處，烏魯木齊 830052）

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策面臨的主要困境及解決路徑
——以新疆為例

黃登迎a，楊 紅b

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) a．經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院；b．科研管理處，烏魯木齊 830052）

隨著“三權(quán)分置”被確定為中國(guó)農(nóng)村土地改革的既定政策，各地按照中央部署開(kāi)始落實(shí)實(shí)施辦法，各地實(shí)施辦法的制定須以準(zhǔn)確分析當(dāng)?shù)赝恋貑?wèn)題為前提。在闡述了“三權(quán)分置”政策制定的演進(jìn)軌跡和必然性之后，以分析新疆農(nóng)村土地相關(guān)資料和詳實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，總結(jié)了“三權(quán)分置”政策在新疆落實(shí)執(zhí)行面臨的主要困境，這種困境主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)上：農(nóng)村土地確權(quán)困境包括“農(nóng)地所有權(quán)”和“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的確權(quán)困境；土地流轉(zhuǎn)的困境主要體現(xiàn)為流轉(zhuǎn)規(guī)模小且區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)價(jià)格體系不規(guī)范、流轉(zhuǎn)形式單調(diào)等。最后為突破這些困境尋找了一些路徑。

新疆；農(nóng)地“三權(quán)分置”；政策執(zhí)行

引 言

農(nóng)地“三權(quán)分置”是繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一改革創(chuàng)新，指在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，順應(yīng)農(nóng)民的意愿，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)” 分置并行［1］［2］。 2014 年，“三權(quán)分置”政策由中央正式提出，之后三年時(shí)間內(nèi)學(xué)界進(jìn)行了深刻的政策討論，其討論的焦點(diǎn)主要在“三權(quán)分置”“是否是農(nóng)村社會(huì)的自然需求”“是否符合現(xiàn)行法律規(guī)定”“是否等同于永佃制的權(quán)利安排”等理論認(rèn)知層面，卻鮮有研究地方在執(zhí)行“三權(quán)分置”過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題以及如何有效解決［2］［3］［4］。 2016 年 10 月 30 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，“三權(quán)分置”成為中國(guó)土地改革的既定政策，學(xué)界的研究迫切需要由對(duì)政策的爭(zhēng)論轉(zhuǎn)向?qū)φ叩膶?shí)地執(zhí)行、影響因素以及解決措施上來(lái)。按照中央部署，新疆已于早年開(kāi)展土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，在確權(quán)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題。事實(shí)上，在中央明確“三權(quán)分置”政策之前，新疆某些縣域已經(jīng)自發(fā)開(kāi)始土地流轉(zhuǎn)，并形成一定的區(qū)域性特點(diǎn)。在此背景下，我們通過(guò)實(shí)地調(diào)研、走訪等方法搜集了大量相關(guān)的資料和詳實(shí)數(shù)據(jù)，以分析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策在新疆農(nóng)地確權(quán)及流轉(zhuǎn)的落實(shí)執(zhí)行上所面臨的困境，并尋找可以解決的路徑。

一、中國(guó)“三權(quán)分置”政策制定的演進(jìn)軌跡及必然性

（一）“三權(quán)分置”政策制定的演進(jìn)軌跡

2013年7月，習(xí)近平總書(shū)記在武漢考察時(shí)首次提出“農(nóng)村土地所有權(quán)”“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，指出“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系”，這可以被看作是中央關(guān)于“三權(quán)分置”思想的萌芽［5］。2013年 12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2014年中央一號(hào)文件指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，這是中央文件首次提出“三權(quán)”分離的政策思想。2014年11月，中央頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，要求“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，正式明確“三權(quán)分置”政策。2015年中央一號(hào)文件提到“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”，就“三權(quán)分置”政策提出修改法律的要求。2015年10月，十八屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法”。2015年11月，中央印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，明確“三權(quán)分置”為深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，即“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2016年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法”。2016年4月，習(xí)近平總書(shū)記在小崗村座談會(huì)上提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)應(yīng)“與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)”。2016年10月，中央發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，“三權(quán)分置”成為中國(guó)土地改革的既定政策。

2017年中央一號(hào)文件明確要求落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作。①資料引自中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)相關(guān)文件，http：／／www．gov．cn／zhengce／wenjian／zhongyang．html．

（二）“三權(quán)分置”政策制定的必然性

“三權(quán)分置”是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。從1949年到如今，中國(guó)先后實(shí)行了私有私營(yíng)、公有公營(yíng)和公有私營(yíng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，體現(xiàn)出來(lái)的是農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)之間“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系［6］。

20世紀(jì)50年代，中國(guó)廢除農(nóng)地私有制度并開(kāi)始推行農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)不再高度統(tǒng)一在農(nóng)民身上?？焖偻七M(jìn)的公有公營(yíng)制很快出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性嚴(yán)重下降，導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下以及糧食大減產(chǎn)，到60年代，國(guó)家不得不縮小集體生產(chǎn)單元，實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的形式。

20世紀(jì)70年代末，中國(guó)開(kāi)始思考農(nóng)村土地制度的改革，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地集體所有的前提下，重視土地產(chǎn)權(quán)的分離。80年代推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將家庭承包作為主要形式，兼顧統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，使得糧食產(chǎn)量屢創(chuàng)新高。家庭承包制符合了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)二元化的特點(diǎn)，順應(yīng)了農(nóng)民的需求，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

經(jīng)過(guò)近四十年的改革開(kāi)放發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境變化深刻，符合當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的家庭承包制弊端日顯。21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展打破了城鄉(xiāng)之間的壁壘，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城，由此帶來(lái)的農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化以及撂荒問(wèn)題日益嚴(yán)重，同時(shí)，以家庭為單位的“精耕細(xì)作”式的生產(chǎn)太過(guò)細(xì)碎化，越來(lái)越與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化、集約化、市場(chǎng)化不相適應(yīng)，“兩權(quán)分離”制度已然不能有效滿足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要［7］。“三權(quán)分置”將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離，可以破除“農(nóng)村土地只有農(nóng)民種”和“均田承包”的局限，滿足當(dāng)前農(nóng)民生存與發(fā)展的不同層次需要，同時(shí)為市場(chǎng)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域提供渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；徒?jīng)營(yíng)主體多元化，進(jìn)一步解放“人”和“地”，繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展［8］。由此看出，“三權(quán)分置”政策的制定是十分必要的。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策在新疆面臨的主要困境

總的來(lái)說(shuō)，“三權(quán)分置”政策的執(zhí)行主要體現(xiàn)為對(duì)“農(nóng)地所有權(quán)”“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的順利確權(quán)以及在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的有效流轉(zhuǎn)。新疆分別于2008年和2015年開(kāi)始了對(duì)“農(nóng)地所有權(quán)”和“農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的確權(quán)工作，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的流轉(zhuǎn)在早些年已于民間自發(fā)開(kāi)始?！叭龣?quán)分置”政策的執(zhí)行在確權(quán)和流轉(zhuǎn)上面臨的困境主要如下：

（一）確權(quán)方面的主要困境

1．“農(nóng)地所有權(quán)”確權(quán)上的困境

2008年進(jìn)行的第二次土地調(diào)查顯示，新疆擁有耕地?cái)?shù)量為7761萬(wàn)畝（2010年土地變更調(diào)查結(jié)果為7682萬(wàn)畝），其中地方6187萬(wàn)畝，兵團(tuán)1574萬(wàn)畝。①數(shù)據(jù)來(lái)源于《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒2016》、新疆自治區(qū)國(guó)土廳，并經(jīng)過(guò)計(jì)算。隨即，新疆展開(kāi)了集體土地所有權(quán)確權(quán)工作，遇到的爭(zhēng)議糾紛主要表現(xiàn)為農(nóng)村村組合并調(diào)整帶來(lái)的權(quán)屬爭(zhēng)議、兵地權(quán)屬糾紛（生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與地方）以及歷史遺留問(wèn)題造成的糾紛（中國(guó)已進(jìn)行三次土地改革，由于年代久遠(yuǎn)，有些依據(jù)已無(wú)法找到，由此帶來(lái)確權(quán)的糾紛）。此外，新疆區(qū)內(nèi)有大量的國(guó)營(yíng)農(nóng)牧漁場(chǎng)，其中涉及數(shù)量較大的國(guó)有土地在較早時(shí)候被按照集體土地以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形式分包給農(nóng)民，由此帶來(lái)了確權(quán)的難度和糾紛。在宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有“一戶多宅”“未批先占”“少批多占”等問(wèn)題引起的爭(zhēng)議糾紛。經(jīng)過(guò)數(shù)年，以上爭(zhēng)議糾紛有的已妥善解決，有的擱置至今。

2．“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”確權(quán)上的困境

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者依據(jù)所簽訂的承包經(jīng)營(yíng)合同，獲得對(duì)農(nóng)地自然資源占用和收益的權(quán)利，農(nóng)地自然資源包括耕地、林地、草地、水面、灘涂等［9］［10］。 新疆于 2015 年開(kāi)始承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)試點(diǎn)工作，在14個(gè)縣完成400萬(wàn)畝，2016年在18個(gè)縣開(kāi)展完成1200萬(wàn)畝，計(jì)劃在2017年和2018年分別完成1800萬(wàn)畝。②資料來(lái)源于新疆自治區(qū)農(nóng)經(jīng)局。當(dāng)前遇到的困境主要如下：

第一，歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致確權(quán)工作進(jìn)展不利。自1949年以來(lái)，中國(guó)土地改革經(jīng)歷了三個(gè)階段，農(nóng)村土地問(wèn)題一直存在，以往未得到妥善解決的問(wèn)題如今成了確權(quán)工作的極大阻礙。由于年代久遠(yuǎn)，農(nóng)民損毀、遺失承包經(jīng)營(yíng)合同，造成產(chǎn)權(quán)不明確，引起農(nóng)民間土地糾紛，延誤了確權(quán)工作的進(jìn)行。有些地區(qū)的農(nóng)村存在違反國(guó)家土地政策的亂象，私自將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易或者出租，引起當(dāng)前確權(quán)糾紛。

第二，農(nóng)民對(duì)確權(quán)的認(rèn)識(shí)不夠。關(guān)于土地的權(quán)屬問(wèn)題，有相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為土地歸自己所有或者不清楚權(quán)屬問(wèn)題，這在少數(shù)民族聚居、文化程度普遍偏低、普通話普及率極低的南疆農(nóng)村尤為突出。大部分農(nóng)民在乎的關(guān)鍵是有地可種以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等直接利益問(wèn)題，對(duì)土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等概念并不關(guān)心，甚至有些農(nóng)民并不接受，因而未意識(shí)到權(quán)證的作用和意義，沒(méi)有配合國(guó)家此次確權(quán)工作的熱情。農(nóng)民自身的理解認(rèn)知能力不到位是一方面原因，確權(quán)宣傳不到位是另一方面的原因。由于宣傳工作不到位，部分基層政府工作人員和農(nóng)民未意識(shí)到此次確權(quán)工作的目的是使權(quán)屬關(guān)系更加明晰，而不是在確權(quán)后強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在人多地少、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度低、人地矛盾突出的南疆地州，宣傳工作的不到位在一定程度上增添了農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活的擔(dān)憂。

第三，基層確權(quán)工作人員的專業(yè)能力整體偏弱。此次土地確權(quán)工作的開(kāi)展離不開(kāi)大量先進(jìn)的勘測(cè)設(shè)備和專業(yè)的技術(shù)人員。新疆目前面臨的突出問(wèn)題之一就是專業(yè)技術(shù)人員的缺位，不得不臨時(shí)抽派基層行政人員來(lái)進(jìn)行土地勘測(cè)任務(wù)，延緩了確權(quán)的進(jìn)度。另外，面對(duì)農(nóng)村糾紛多、產(chǎn)權(quán)混亂的情況，參加確權(quán)的工作人員避免不了要幫助農(nóng)民解讀確權(quán)政策和調(diào)解土地糾紛，這對(duì)基層確權(quán)工作人員的專業(yè)能力提出了更高要求。事實(shí)上，確權(quán)的結(jié)果差強(qiáng)人意，南疆一些地區(qū)的確權(quán)工作達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

第四，確權(quán)經(jīng)費(fèi)緊張。確權(quán)工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要花費(fèi)大量的資金，據(jù)保守估算，每畝土地的確權(quán)經(jīng)費(fèi)需要35元左右（地形平整，地塊集中的情況下），中央給予的補(bǔ)貼是每畝10元，其余經(jīng)費(fèi)須由地方落實(shí)。新疆的財(cái)政狀況整體吃緊，尤其南疆各地州落實(shí)起來(lái)難度更大，在確權(quán)經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，土地勘測(cè)數(shù)據(jù)的分析準(zhǔn)確度和確權(quán)結(jié)果將受到極大影響。

第五，私墾土地、林地確權(quán)工作進(jìn)展不順。自1949年以來(lái)，新疆新開(kāi)墾了大量土地，其中包括不少數(shù)量的私墾土地。有些農(nóng)民在開(kāi)墾土地前未向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T進(jìn)行申請(qǐng)或者與村集體簽訂承包合同，導(dǎo)致當(dāng)前確權(quán)糾紛和爭(zhēng)端，確權(quán)工作不得不延緩。在林業(yè)方面，新疆林地面積3億畝左右，其中屬集體所有的占3000多萬(wàn)畝，包括經(jīng)濟(jì)林和防護(hù)林。全區(qū)經(jīng)濟(jì)林面積約2000萬(wàn)畝，其中有一部分在耕地上，其土地性質(zhì)未發(fā)生變化，但是“林權(quán)”和“地權(quán)”的確權(quán)情況變得復(fù)雜，確權(quán)難度增加。目前，全區(qū)完成防護(hù)林確權(quán)面積約600萬(wàn)畝，其余無(wú)法確權(quán)的原因復(fù)雜多樣，比較典型的有：有些防護(hù)林已經(jīng)成材，村集體不愿承包給農(nóng)民；有些防護(hù)林難以實(shí)現(xiàn)灌溉，甚至死亡情況嚴(yán)重，農(nóng)民不愿承包。①資料來(lái)源于新疆自治區(qū)林業(yè)廳。

（二）流轉(zhuǎn)方面的主要困境

在“三權(quán)分置”政策確立以前，新疆已經(jīng)自發(fā)開(kāi)始了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積由2001年的20．83萬(wàn)畝增長(zhǎng)到2015年的567．11萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積的比重由 0．77%增長(zhǎng)到17．79%，具體見(jiàn)表1。從2002年到2008年，新疆土地流轉(zhuǎn)面積先是出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，之后減少，然后又回升到一個(gè)新的較高水平，這主要與自治區(qū)政府鼓勵(lì)農(nóng)村土地以短期流轉(zhuǎn)為主的政策有關(guān)（流轉(zhuǎn)周期一般不超過(guò)3年）。從2009年開(kāi)始，全疆土地流轉(zhuǎn)打開(kāi)新的局面，之后呈穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，這與2008年召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的精神密切相關(guān)。隨著國(guó)家“三權(quán)分置”政策的確立，預(yù)計(jì)新疆之后的土地流轉(zhuǎn)面積會(huì)進(jìn)一步提升。

表1 2001—2015年新疆土地流轉(zhuǎn)面積統(tǒng)計(jì)表 單位：萬(wàn)畝、%

從2015年土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看（見(jiàn)下頁(yè)表2），新疆土地流轉(zhuǎn)情況整體向好，但存在一些問(wèn)題需要在今后執(zhí)行“三權(quán)分置”政策過(guò)程中統(tǒng)籌考慮，主要如下：

第一，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模整體仍較小，區(qū)域發(fā)展極不協(xié)調(diào)。雖然近幾年新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但是起點(diǎn)低，與東部、中部省份經(jīng)濟(jì)總量差距大，二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重仍然較低，加之農(nóng)村少數(shù)民族人口基數(shù)大、受教育水平低等原因，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力短期內(nèi)仍難有大規(guī)模轉(zhuǎn)移，以致于全疆整體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模低，截至2015年底，全疆土地流轉(zhuǎn)規(guī)模為17．79%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。從全疆整體看，南疆土地流轉(zhuǎn)規(guī)模（2．49%）遠(yuǎn)低于北疆（30．27%）。更進(jìn)一步從全疆各地土地資源分布和區(qū)域發(fā)展特征來(lái)看，全疆土地流轉(zhuǎn)情況區(qū)域可以分為三類：一是沿天山北坡經(jīng)濟(jì)帶和東疆經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、土地流轉(zhuǎn)程度高的農(nóng)業(yè)和半農(nóng)半牧區(qū)，二是北疆和南疆一些土地流轉(zhuǎn)程度一般的牧業(yè)區(qū)，三是南疆和田、克州等土地流轉(zhuǎn)程度非常低的老農(nóng)區(qū)，具體參見(jiàn)表3（見(jiàn)下頁(yè)）。另外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好的區(qū)域內(nèi)，農(nóng)業(yè)縣和半農(nóng)半牧縣土地流轉(zhuǎn)情況相對(duì)較好；縣域內(nèi)漢族村落和回族村落流轉(zhuǎn)情況相對(duì)較好；牧業(yè)縣內(nèi)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)情況相對(duì)較好；北疆牧民定居點(diǎn)新開(kāi)墾土地流轉(zhuǎn)率在80%以上。

表2 2015年新疆各地州市土地流轉(zhuǎn)情況統(tǒng)計(jì)表 單位：畝

表3 新疆分區(qū)域土地流轉(zhuǎn)特征

第二，流轉(zhuǎn)價(jià)格體系不規(guī)范，流轉(zhuǎn)土地去糧化嚴(yán)重。當(dāng)前，由于社會(huì)上缺少專業(yè)化的組織機(jī)構(gòu)對(duì)土地進(jìn)行土壤肥力評(píng)估和科學(xué)的收益測(cè)算，流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)，處于自發(fā)確定的狀態(tài)，容易失真，且表現(xiàn)為單一固定的租金支付方式，極易造成交易成本的提升。同時(shí)，流轉(zhuǎn)價(jià)格信號(hào)的傳遞渠道不暢通，又反過(guò)來(lái)制約土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度。經(jīng)調(diào)研，在全疆土地流轉(zhuǎn)情況最好的昌吉州，流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍在每畝每年400～600元之間，有部分價(jià)格已超過(guò)種植傳統(tǒng)農(nóng)作物的凈利潤(rùn)收入。在高流轉(zhuǎn)價(jià)格之外，受流轉(zhuǎn)周期短等因素影響，流轉(zhuǎn)土地大部分被用來(lái)種植價(jià)格好收益高的經(jīng)濟(jì)作物。2015年，全疆流轉(zhuǎn)土地中用于種植糧食作物的面積為2265097畝，占總流轉(zhuǎn)面積的39．94%，去糧化情況嚴(yán)峻。

第三，土地流轉(zhuǎn)形式單調(diào)，經(jīng)營(yíng)主體單一，流轉(zhuǎn)手段不規(guī)范。從2015年的數(shù)據(jù)來(lái)看，全疆土地流轉(zhuǎn)的形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，另外還有轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等，轉(zhuǎn)包和出租的面積分別為3604024畝、1029287畝，占全部流轉(zhuǎn)面積的比例分別為63．55%、18．15%，流轉(zhuǎn)形式單調(diào)；承包流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)戶為主，農(nóng)戶承包的流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)4175151畝，占全部面積的73．62%，專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)入的面積占比為17．43%，企業(yè)的這一比例僅為3．57%，經(jīng)營(yíng)主體極為單一。當(dāng)前，新疆土地流轉(zhuǎn)大多在親戚朋友或者農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行，且多為短期流轉(zhuǎn)，難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，以家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)戶，機(jī)械化水平低、經(jīng)營(yíng)能力弱、抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，越來(lái)越難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑹袌?chǎng)化的趨勢(shì)。這種散戶與散戶之間自發(fā)性的短期土地流轉(zhuǎn)在規(guī)模和效率上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及散戶與種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)等之間的市場(chǎng)化運(yùn)作，但是目前經(jīng)營(yíng)主體過(guò)于單一。另外，農(nóng)戶的法律意識(shí)普遍淡薄，親戚之間、農(nóng)戶之間存在不少私下土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，即便簽有流轉(zhuǎn)合同，也存在合同內(nèi)容不規(guī)范的問(wèn)題，容易引起土地流轉(zhuǎn)的糾紛。

三、解決路徑

第一，嘗試將部分糾紛的解決業(yè)務(wù)委托于第三方。新疆自治區(qū)政府要順利執(zhí)行“三權(quán)分置”政策，必須主動(dòng)去解決大量且復(fù)雜的農(nóng)村土地糾紛。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，中國(guó)解決土地糾紛的方式主要有三種：當(dāng)事人自行協(xié)商、行政調(diào)解、行政仲裁。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》。在人力財(cái)力有限的情況下，自治區(qū)政府若全攬解決糾紛的工作，難免出現(xiàn)成本高效率低的狀況，因此，自治區(qū)政府可以嘗試在試點(diǎn)區(qū)以現(xiàn)行解決糾紛方式為基礎(chǔ)，在保障社會(huì)穩(wěn)定的前提下，考察選定具有相應(yīng)能力的律師事務(wù)所或其他機(jī)構(gòu)，與其簽訂委托合同并授權(quán)其處理一些土地糾紛的業(yè)務(wù)，如果可行再加以推廣。

第二，加強(qiáng)政策宣傳。面對(duì)諸多確權(quán)和流轉(zhuǎn)方面的糾紛，政策法規(guī)是開(kāi)展“三權(quán)分置”工作的依據(jù)。20世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之所以能夠快速、公平、有效地落實(shí)，重要原因之一就是當(dāng)時(shí)土地的資本屬性并沒(méi)有凸顯出來(lái)，基層各群體或個(gè)體之間不會(huì)因土地分配的微小差別而產(chǎn)生大的糾紛。如今，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)土地的不斷開(kāi)發(fā)利用使得其資本屬性逐漸明顯，大量甚至尖銳的糾紛隨之在基層農(nóng)村干部與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間出現(xiàn)，極大阻礙著“三權(quán)分置”政策的落實(shí)。針對(duì)已出現(xiàn)的狀況，國(guó)家和自治區(qū)已出臺(tái)相應(yīng)的政策、法規(guī)和解決辦法，需要基層工作人員加強(qiáng)對(duì)政策的宣傳，尤其加強(qiáng)在南疆各地州的政策宣傳，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行廣泛普及并詳解此次確權(quán)的目的、重要性以及以尊重農(nóng)民意愿為前提的土地流轉(zhuǎn)的利處所在，轉(zhuǎn)變和加深農(nóng)民對(duì)“三權(quán)分置”政策的認(rèn)識(shí)。

第三，確保資金到位。正在進(jìn)行的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，每畝成本大概在35元左右，主要用于勘測(cè)登記、權(quán)證印制、人員培訓(xùn)、信息化管理平臺(tái)等。另外，落實(shí)“三權(quán)分置”過(guò)程中對(duì)糾紛的調(diào)解、相關(guān)政策的宣傳等都需要資金的保障，可以說(shuō)充足的資金是政策落實(shí)的必要條件。為確保資金的順利到位，自治區(qū)、地州（市）、縣三級(jí)政府有必要編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保足額到項(xiàng)、?？顚Ｓ?。在籌措上，各級(jí)政府可以考慮在土地出讓金中提取若干比例資金用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，自治區(qū)政府統(tǒng)籌平衡全區(qū)此項(xiàng)開(kāi)支。

第四，制定有區(qū)別的“三權(quán)分置”在疆執(zhí)行策略。新疆的確權(quán)工作和土地流轉(zhuǎn)情況存在明顯的地區(qū)差異，可以在情況好、基礎(chǔ)扎實(shí)的地區(qū)，選擇呼圖壁縣、沙灣縣等作為試點(diǎn)縣，實(shí)行“邊試點(diǎn)＋邊總結(jié)＋邊推廣”的積極的推進(jìn)策略，同時(shí)推進(jìn)確權(quán)登記頒證、探索土地流轉(zhuǎn)新模式、培育新型經(jīng)營(yíng)主體的工作；在情況一般的地區(qū)，采取穩(wěn)健的推進(jìn)策略，精心試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)，扎實(shí)做好確權(quán)登記前期工作，然后再推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；在南疆少數(shù)民族聚居、人地矛盾突出、情況較為復(fù)雜的老農(nóng)區(qū)，采取審慎的推進(jìn)策略，加強(qiáng)政策宣傳，穩(wěn)步試點(diǎn)，不容易協(xié)調(diào)的糾紛可以暫緩，確保農(nóng)村穩(wěn)定為第一要?jiǎng)?wù)，在此基礎(chǔ)上確保農(nóng)民利益。

第五，完善相關(guān)服務(wù)工作，保障各方利益?！叭龣?quán)分置”政策的確立，必然進(jìn)一步刺激土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，所以自治區(qū)政府有必要搭建專業(yè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，尤其重視拓寬市場(chǎng)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的渠道，完善配套的土地評(píng)估、法律咨詢、中介代理、信息共享等服務(wù)。自治區(qū)政府應(yīng)聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)，積極探索為新型經(jīng)營(yíng)主體提供信貸支持的方式，同時(shí)建立完善對(duì)農(nóng)村土地的綜合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)資本的監(jiān)管和對(duì)農(nóng)村土地使用經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)防范。

［1］高飛．農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)［J］．法學(xué)研究，2016，（3）：3－19．

［2］楊玉珍．傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)及影響因素［J］．中州學(xué)刊，2016，（12）：36－41．

［3］李國(guó)強(qiáng)．論土地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系［J］．西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（6）：179－188．

［4］胡震，朱小慶吉．農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究綜述［J］．中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2017，（1）：106－117．

［5］新華社．習(xí)近平：要把握全面深化改革的重大關(guān)系［N／OL］．（2013－07－23）［2017－05－06］．新華網(wǎng)，http：／／jjckb．xinhuanet．com／2013－07／23／content＿457246．html．

［6］肖衛(wèi)東．農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系［J］．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016，（11）：17－29．

［7］張力，鄭志峰．推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2015，（1）：79－92，111－112．

［8］潘?。滦娃r(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能構(gòu)造：基于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利體系［J］．求實(shí)，2015，（3）：88－96．

［9］單勝道，陳強(qiáng)，尤建新．農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其制度創(chuàng)新［M］．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2005：118．

［10］朱繼勝．論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)［J］．河北法學(xué)，2016，（3）：37－47．

Main Difficulties and Solutions for Rural Land “Three－Power Split”Policy Implementing—Take Xinjiang Province as An Example

HUANG Deng-yinga，YANG Hongb
（a．College of Economics and Trade； b．Research Management Department， Xinjiang Agricultural University， Urumqi 830052， China）

With the “Three－Power Split” being identified as the established policy of China's rural land reform， 31 provinces must start to draft measures with the order of the central government．Before drafting， all provinces should analyze the problems of the local rural land accurately．After explaining the evolution track and certainty of“Three－Power Split” policy， this paper sums up the main difficulties of“Three－Power Split”policy implementing in Xinjiang．These difficulties are mainly reflected in the rural land ownership and land transfer．The plight of rural land ownership is indeed the right predicament， including the “l(fā)and ownership right” and “l(fā)and contractual management right”．The plight of land circulation is mainly embodied in the small scale of circulation， uncoordinated regional development， irregular circulation system and monotonous form of circulation．Lastly， some paths have been found to break through these difficulties．

Xinjiang province； “Three－Power Split” of rural land； policy implemented

F321．1

A

1009－1971（2017）06－0130－07

2017－08－03

新疆維吾爾自治區(qū)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（XJGRI2015091）

黃登迎（1986－），男，山東嘉祥人，博士研究生，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究；楊紅（1970－），女，新疆阿勒泰人，教授，博士生導(dǎo)師，博士，從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)戶行為與組織等研究。

［責(zé)任編輯：王 春］