(中國人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250001)

人民銀行金融監(jiān)管體制的脆弱性分析及改善路徑

王輝

(中國人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250001)

本文從人民銀行金融監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合近兩年系統(tǒng)內(nèi)開展的依法行政專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的體制、機(jī)制性問題，分析目前監(jiān)管體制還存在部分監(jiān)管職能缺乏法律依據(jù)、履職缺乏必要落實(shí)手段、部分監(jiān)管職能與銀監(jiān)會界定不清等脆弱性因素，提出落實(shí)“三定方案”、理清監(jiān)管職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)等改善路徑。

人民銀行；金融監(jiān)管；脆弱性

次貸危機(jī)過后，各國意識到本國中央銀行在系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范和宏觀經(jīng)濟(jì)審慎調(diào)控方面還存在一定的脆弱性，紛紛強(qiáng)化監(jiān)管職能。美聯(lián)儲擴(kuò)大了監(jiān)管范圍，英格蘭銀行恢復(fù)全面監(jiān)管體制，歐洲中央銀行行長被任命為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會主席，都反映出中央銀行金融監(jiān)管職能的回歸和強(qiáng)化。2015年、2016年，人民銀行在系統(tǒng)內(nèi)開展了依法行政專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行“一行三會”的金融監(jiān)管體制已無法適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀。后危機(jī)時代，作為我國中央銀行的人民銀行，在宏觀至微觀審慎監(jiān)管方面的強(qiáng)化應(yīng)成為目前金融體制改革的重要內(nèi)容。

一、現(xiàn)行法律框架下人民銀行的監(jiān)管職權(quán)

金融監(jiān)管廣義上是指一個國家或地區(qū)的中央銀行或金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)對當(dāng)?shù)亟鹑跇I(yè)實(shí)施的監(jiān)督和管理。2003年，我國成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，將人民銀行對國內(nèi)商業(yè)銀行的主要監(jiān)管職能剝離到銀監(jiān)會，同年頒布《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，標(biāo)志著我國“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管格局正式確立。

目前人民銀行共有兩方面的職責(zé)，一是制定貨幣政策、防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定，二是監(jiān)測轄區(qū)金融市場運(yùn)行狀況、實(shí)施貨幣政策宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。與此同時，《中國人民銀行法》還保留了人民銀行與執(zhí)行中央銀行職能有關(guān)的部分金融監(jiān)管職能，如人民銀行可以對有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)、其他單位、個人的下列行為進(jìn)行監(jiān)督檢查：一是存款準(zhǔn)備金管理行為；二是特種貸款行為；三是人民幣管理行為；四是銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場管理行為；五是外匯管理行為；六是黃金管理行為；七是代理經(jīng)理國庫行為；八是清算管理行為；九是反洗錢行為。同時，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》賦予人民銀行對金融機(jī)構(gòu)征信管理的監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)，《金融違法行為處罰辦法》賦予人民銀行對金融統(tǒng)計(jì)等方面的行政處罰權(quán)。另外，《中國人民銀行法》授權(quán)國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，以協(xié)調(diào)“一行三會”在監(jiān)管方面的一致。

二、中央銀行履行監(jiān)管職責(zé)的脆弱性分析

人民銀行履行監(jiān)管職責(zé)的脆弱性是指人民銀行在對金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)的監(jiān)管中在各類風(fēng)險因素沖擊下潛在的受傷害程度及風(fēng)險應(yīng)對能力的大小。法律法規(guī)賦予人民銀行的監(jiān)管職能為人民銀行有效履職提供了重要保障，但是在人民銀行履職實(shí)踐中還存在一些問題，特別是目前我國“分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管格局不能與金融機(jī)構(gòu)“混業(yè)經(jīng)營”的現(xiàn)狀相適應(yīng)，現(xiàn)有人民銀行的地位、職能安排與次貸危機(jī)后各國強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管職權(quán)的趨勢存在差距。具體表現(xiàn)在人民銀行的部分職權(quán)缺乏法律依據(jù)、部分監(jiān)管職責(zé)缺乏落實(shí)手段、部分監(jiān)管職責(zé)與銀行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管職權(quán)界定不清、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難等方面，亟待解決。

(一)部分監(jiān)管職責(zé)缺乏明確的法律依據(jù)

1.對金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)信息安全的監(jiān)管依據(jù)模糊。人民銀行“三定方案”賦予人民銀行指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)信息安全工作的職責(zé)。實(shí)際操作中，人民銀行總行負(fù)責(zé)對全國性金融機(jī)構(gòu)定期開展信息安全風(fēng)險提示，人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對地方法人金融機(jī)構(gòu)定期開展銀行卡安全與合規(guī)管理的指導(dǎo)工作，個別分支行還將金融機(jī)構(gòu)信息安全管理工作納入本行綜合執(zhí)法檢查，但金融信息安全執(zhí)法是否能夠由人民銀行開展執(zhí)法檢查，在現(xiàn)有法律體系中未明確相關(guān)條款，對于檢查發(fā)現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)信息安全方面存在的性質(zhì)較為嚴(yán)重的問題，缺乏相應(yīng)法律、法規(guī)、部門規(guī)章等層級依據(jù)進(jìn)行處理或處罰，僅依靠約見談話、窗口指導(dǎo)、通報(bào)批評等非行政處罰方式加以約束。

2.金融機(jī)構(gòu)繳納財(cái)政性存款難以管理。目前人民銀行僅通過確定金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款繳存范圍的方式對財(cái)政性存款加以管理，但后續(xù)的執(zhí)法檢查及行政處罰尚未在相關(guān)法律、法規(guī)或部門規(guī)章中加以明確，基層分支機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款的管理及處罰依據(jù)不足。

(二)人民銀行履行法定職責(zé)缺乏落實(shí)手段

1.人民銀行履行金融穩(wěn)定職責(zé)缺乏必要的監(jiān)管權(quán)?！度嗣胥y行法》第二條、第三十三條和第三十四條規(guī)定了人民銀行負(fù)責(zé)維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定，但實(shí)際履職過程中卻缺乏相關(guān)具體手段，如科學(xué)有效的數(shù)據(jù)監(jiān)測工具及及時高效的信息傳導(dǎo)機(jī)制。目前人民銀行對金融機(jī)構(gòu)違反重大事項(xiàng)報(bào)告、監(jiān)測分析等制度的行為缺乏相關(guān)行政處罰條款依據(jù)，約束力不強(qiáng)。

在當(dāng)前監(jiān)管格局下，銀監(jiān)部門履行銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)微觀層面的監(jiān)管職責(zé)，人民銀行法規(guī)定了人民銀行對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)理國庫、支付清算、人民幣管理等9種行為開展監(jiān)督檢查，但上述檢查缺乏及時性，更多的體現(xiàn)為一種事后的監(jiān)管，事中和事前均缺乏相關(guān)控制手段，不能滿足人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的需求。如目前金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度、存款保險制度、征信管理制度等在《人民銀行法》中均無表述，而上述制度均是維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定的重要抓手。具體來說，一是尚未建立宏觀審慎監(jiān)管的法律框架。當(dāng)前，各國央行普遍認(rèn)為，中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管權(quán)必須通過法律制度加以確認(rèn)并提供支持。但我國宏觀審慎監(jiān)管的基本法律框架尚未建立。一方面，相關(guān)法律包括人民銀行法一直未明確賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)；另一方面，對于宏觀審慎監(jiān)管的必要工具的設(shè)置和使用，如逆周期資本監(jiān)管、壓力測試、銀行風(fēng)險評估等，均未在法律層面有明確的規(guī)定。二是缺乏對可能帶來系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)如金融控股公司的監(jiān)管權(quán)。本質(zhì)上，這類金融機(jī)構(gòu)由于混業(yè)經(jīng)營，銀監(jiān)會無法有效行使以跨領(lǐng)域、跨行業(yè)經(jīng)營為特征的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)。因此，各國中央銀行紛紛被賦予了對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)特別是金融控股公司的監(jiān)管權(quán)。目前雖然“三定方案”中規(guī)定，“一行三會”在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，共同制定金融控股公司交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范等監(jiān)管規(guī)則，但目前的法律法規(guī)體系均未明確金融控股公司的監(jiān)管主體，現(xiàn)行金融控股公司準(zhǔn)入、信息披露、高管資格、退出等規(guī)則基本無章可循。此外，在金融控股公司監(jiān)管領(lǐng)域人民銀行與金融監(jiān)管部門如何分工協(xié)作缺乏行之有效的實(shí)踐方式，相互之間的信息共享機(jī)制也沒有確定。因此，“三定方案”的有關(guān)規(guī)定更多體現(xiàn)出一種宣示作用，無法作為實(shí)踐中的監(jiān)管規(guī)則。三是缺乏必要的微觀審慎監(jiān)管權(quán)力。國際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明，為了解金融機(jī)構(gòu)特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況和財(cái)務(wù)狀況，中央銀行應(yīng)當(dāng)擁有必要的微觀審慎監(jiān)管權(quán)力。但目前法律法規(guī)體系均不支持人民銀行對金融機(jī)構(gòu)開展的微觀層面的執(zhí)法檢查、行政處罰等關(guān)鍵性權(quán)利，使得人民銀行與美聯(lián)儲、英格蘭銀行等先進(jìn)國家中央銀行相比，履行職責(zé)的手段和工具嚴(yán)重匱乏。

2.金融統(tǒng)計(jì)有“責(zé)”無“權(quán)”。目前人民銀行法中對人民銀行賦予了編制全國金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表的職責(zé)，但相關(guān)的法律、法規(guī)僅給予人民銀行收集銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表的權(quán)利，證券、保險等金融機(jī)構(gòu)無義務(wù)向人民銀行上報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)。實(shí)際操作過程中，相關(guān)證券、保險機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)征集僅靠統(tǒng)計(jì)人員主動申請，這樣的方式不僅效率低下，也難以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和真實(shí)。同時，人民銀行法中未明確人民銀行可以對金融機(jī)構(gòu)的金融統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)開展執(zhí)法檢查，目前僅依靠《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》中對人民銀行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)檢查職權(quán)的相關(guān)條款開展檢查處罰工作。這種“權(quán)責(zé)不對等”的制度安排不利于人民銀行金融統(tǒng)計(jì)職責(zé)的發(fā)揮和履行，金融機(jī)構(gòu)上報(bào)不真實(shí)、不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)會直接影響分析工作的準(zhǔn)確性，也無法為貨比政策決策提供有價值的參考。

3.支付清算缺乏有效監(jiān)管手段。目前人民銀行法賦予人民銀行維護(hù)支付清算系統(tǒng)正常運(yùn)行的職責(zé)，也規(guī)定人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)等清算行為開展監(jiān)督檢查，但在支付清算體系監(jiān)管領(lǐng)域，人民銀行與銀監(jiān)會存在監(jiān)管職能分割不清的問題。在現(xiàn)有法律框架下，人民銀行主要負(fù)責(zé)制定支付結(jié)算規(guī)則，銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)支付結(jié)算業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管，現(xiàn)行法律并未明確人民銀行對支付系統(tǒng)的準(zhǔn)入監(jiān)管、未明確人民銀行對系統(tǒng)運(yùn)行者和系統(tǒng)參與者的直接檢查權(quán)，也未明確人民銀行對支付規(guī)則、支付系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立制定權(quán)?，F(xiàn)行的監(jiān)管體制，將系統(tǒng)運(yùn)行和系統(tǒng)參與者的支付結(jié)算日常業(yè)務(wù)人為割裂，既不利于系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范和化解，也會削弱對日常支付結(jié)算業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管。

(三)部分職責(zé)與銀行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管職權(quán)界定不清

2004年銀監(jiān)會分設(shè)后，人民銀行與銀監(jiān)會之間的監(jiān)管職責(zé)尚未理順，主要表現(xiàn)在監(jiān)管事權(quán)劃分存在重疊交叉的現(xiàn)象。人民銀行法規(guī)定，人民銀行對存款準(zhǔn)備金、特種貸款、外匯管理、支付清算、反洗錢、經(jīng)理國庫等九項(xiàng)業(yè)務(wù)有直接檢查權(quán)，而根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，銀監(jiān)會有權(quán)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、日常營運(yùn)、市場退出等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。人民銀行所保留的業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)便與銀監(jiān)會保留的機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)產(chǎn)生了交叉與重疊。具體表現(xiàn)在：

1.制定和執(zhí)行信貸政策。制定貨幣政策是人民銀行法賦予人民銀行的三大核心職能之一，從人民銀行內(nèi)部管理體制現(xiàn)狀看，貨幣政策的制定權(quán)在總行，具體由貨幣政策委員會進(jìn)行操作。對于人民銀行分支機(jī)構(gòu)來說，貨幣政策的主要職能在貫徹和執(zhí)行。但對于地方政府而言，人民銀行分支機(jī)構(gòu)還具有引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持地方發(fā)展的職責(zé)，在這樣一種“權(quán)責(zé)不對等”的矛盾現(xiàn)狀下，人民銀行分支機(jī)構(gòu)為引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，更好的采用符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的信貸政策這一手段。信貸政策主要由人民銀行分支機(jī)構(gòu)根據(jù)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和投資政策制定，目的在于引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)貸款投放方向，具體包括“窗口指導(dǎo)”“貸款貼息”“調(diào)整授信額度”等，是貨幣政策的重要載體，與人民銀行總行貨幣政策制定和執(zhí)行緊密聯(lián)系，應(yīng)從法律層面明確人民銀行制定信貸政策的職責(zé)。

2.利率監(jiān)管。人民銀行法賦予人民銀行確定基準(zhǔn)利率的職責(zé)，商業(yè)銀行法賦予銀監(jiān)會利率違規(guī)行為監(jiān)管職責(zé)，利率制定和利率監(jiān)管主體不統(tǒng)一，在一定程度上影響利率政策執(zhí)行。目前，人民銀行已在全國范圍內(nèi)上線運(yùn)行利率監(jiān)測系統(tǒng)，可以有效覆蓋全部金融機(jī)構(gòu)，及時監(jiān)測利率執(zhí)行情況，對發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)利率違規(guī)行為也更有效率。同時，如果金融機(jī)構(gòu)存在利率違規(guī)情況，一定有其更深層次的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動因。人民銀行的利率監(jiān)測系統(tǒng)可以更有效的分析研究商業(yè)銀行利率違規(guī)的動因，利率的調(diào)整更有針對性，對制定貨幣政策和實(shí)施宏觀調(diào)控提供更加準(zhǔn)確的參考。

(四)缺乏有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

中央銀行對整個金融體系的有效運(yùn)作負(fù)有責(zé)任，其宏觀審慎監(jiān)管注重跨市場、跨領(lǐng)域的金融風(fēng)險。因此，中央銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作對中央銀行的有效履職意義重大。一般來說，中央銀行可以維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在微觀審慎監(jiān)管政策方面與之配合，這就需要構(gòu)建中央銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

但是實(shí)踐中，國家層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制卻難以建立。人民銀行法規(guī)定我國金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制由國務(wù)院組建。但是時至今日，人民銀行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的長效協(xié)調(diào)機(jī)制尚未有效建立，“一行三會”缺乏有效地溝通平臺，極易導(dǎo)致各方在維護(hù)金融穩(wěn)定中的溝通不暢。雖然銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會簽署有《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，初步建立了三會間監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制。《備忘錄》明確了“三會”的具體職責(zé)分工，但將人民銀行排除在外。2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的人民銀行“三定方案”規(guī)定，人民銀行可以采用部際聯(lián)席會議制度的形式，會同銀證保建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，共同防范、化解金融風(fēng)險。但由于“三定方案”僅規(guī)定了人民銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中的職能，沒有明確具體的操作手段和實(shí)施細(xì)則，部際聯(lián)席會議發(fā)揮的作用有限，難以達(dá)到及時、果斷處置高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)、推動金融創(chuàng)新、提高金融業(yè)效率的金融改革和發(fā)展要求。

三、改善路徑分析

(一)盡快將“三定方案”新增職責(zé)轉(zhuǎn)化為立法成果，彌補(bǔ)相關(guān)職責(zé)無法可依的漏洞。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注將“三定方案”新增職責(zé)納入《人民銀行法》，將人民銀行對征信業(yè)、金融信息安全的指導(dǎo)監(jiān)管權(quán)法律化，盡快制定和頒布實(shí)施《銀行卡條例》、《金融控股公司管理?xiàng)l例》、《黃金市場管理?xiàng)l例》等，完善人民銀行財(cái)政存款管理規(guī)定，重點(diǎn)解決金融信息安全等領(lǐng)域有責(zé)無權(quán)的局面，規(guī)范相關(guān)行業(yè)市場秩序，提高監(jiān)督管理水平。

(二)完善監(jiān)管手段。細(xì)化人民銀行履行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的法律依據(jù)、手段和方式等，制訂《金融統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》、《存款保險條例》等，強(qiáng)調(diào)人民銀行從防范系統(tǒng)風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定角度，加強(qiáng)對支付系統(tǒng)的監(jiān)管，對支付清算組織的準(zhǔn)入、退出、風(fēng)險管理加以規(guī)范，重點(diǎn)解決人民銀行部分職責(zé)“有職責(zé)，無手段”的問題。

(三)進(jìn)一步厘清人民銀行、銀監(jiān)會職責(zé)分工。適時修訂《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》，增加人民銀行對于將支付結(jié)算、利率違規(guī)方面的監(jiān)管管理權(quán)由銀監(jiān)局轉(zhuǎn)交至人民銀行，明確人民銀行負(fù)責(zé)宏觀信貸政策指導(dǎo)的主體地位，同時增加信貸政策的工具多樣性，如評估措施、差別利率措施等，以解決職責(zé)界限模糊不清的問題，更好地促進(jìn)履職。

(四)加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合，進(jìn)一步完善“一行三會”管理協(xié)調(diào)機(jī)制。明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確人民銀行在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化三會配合人民銀行的義務(wù)和責(zé)任，使得監(jiān)管協(xié)調(diào)更具有效性。盡快完善發(fā)改委、財(cái)政部、“一行三會”之間的信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，提高監(jiān)管效率，共同維護(hù)金融穩(wěn)定。

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