(中國人民銀行玉山縣支行，江西 上饒 334000)

國庫集中收付制度的國際比較與啟發(fā)

周利人

(中國人民銀行玉山縣支行，江西 上饒 334000)

文章從機構(gòu)職能、賬戶設(shè)置、支付程序、監(jiān)督管理等方面總結(jié)歐美國家的國庫集中收付制度發(fā)展情況，并借鑒國際經(jīng)驗探討我國國庫集中收付制度完善和優(yōu)化的建議。

國際比較；國庫集中收付；啟示；對策建議

自2001年我國推行國庫集中管理制度改革來，我國國庫集中支付制度處于不斷完善與發(fā)展中。但受當前改革難度的不斷加大，國庫電子化水平仍然減低、制度建設(shè)水平仍然較低等因素影響，導致深化國庫集中支付制度的改革中仍然存在一定的困難。如何借鑒國外發(fā)達國家國庫集中支付制度先進經(jīng)驗，優(yōu)化和完善國庫支付制度改革，提升我國國庫集中收付的財政資金管理水平和使用效率，是當前國庫支付制度改革中值得研究的課題。

一、歐美國家的國庫集中收付制度發(fā)展及比較

國庫集中收付是任何一種經(jīng)濟體制財政管理中不可缺少的組成部分。任何一種經(jīng)濟體制所不可缺少的國庫財政管理制度。當前歐美國家國庫集中收付發(fā)展水平已經(jīng)相對較高，但我國國庫集中收付制度起步較晚，因此有必要對歐美國家的國庫集中收付制度的發(fā)展情況進行進行研究比較。

(一)歐美國家國庫機構(gòu)的職能比較與分析

當前，國際國庫集中支付制度的機構(gòu)設(shè)置主要有兩種：一種是獨立國庫機構(gòu)，如美國和英國；兩一種是財政部下屬機構(gòu)，如法國和日本。由于國際國庫集中支付制度的機構(gòu)設(shè)置不同，導致其機構(gòu)職能存在一定的差異。

美國：美國國庫機構(gòu)為總統(tǒng)預(yù)算辦公室(OMB)，其是一個獨立于財政部的機構(gòu)，直接對白宮總統(tǒng)負責，但其另設(shè)國庫局和會計局負責國庫集中支付的執(zhí)行。國庫局主要負責國庫集中支付業(yè)務(wù)的審核。會計局負責制定統(tǒng)一的庫集中支付會計制度、報表制度，并負責簽發(fā)聯(lián)邦支付支票。

法國：與美國國庫機構(gòu)設(shè)置不同的是，隸屬于國家經(jīng)濟財政部的國庫司為法國國庫管理機構(gòu)，但其僅負責政策制定。而國庫集中支付執(zhí)行單位為公共會計出納署，主要負責執(zhí)行國家國庫集中支付的支出審核、會計核算、報表編制等。

(二)歐美國家國庫賬戶設(shè)置的比較與分析

盡管國外國家在國庫集中收付制度的機構(gòu)設(shè)置上有所不同，但在收付資金管理方面均采用同一種形式，即國庫單一賬戶模式設(shè)置。

美國：美國國庫賬戶設(shè)置采取國庫單一賬戶形式進行，但由不同分類賬戶組成。OMB所屬單一賬戶是國庫資金管理的唯一賬戶。而分類賬戶則是各部門自設(shè)賬戶，不進行現(xiàn)金存儲，僅用來記錄部門現(xiàn)金預(yù)算支付情況。在這種國庫賬戶設(shè)置模式下，所有國庫現(xiàn)金都集中在一個賬戶，這個賬戶支付人是國庫局，方便進行現(xiàn)金管理。

法國：法國國庫賬戶有法蘭西中央銀行開設(shè)及管理，并負責財政所有資金的收支管理，同時亦嚴格規(guī)定其他銀行不允許設(shè)置賬戶。另外法國設(shè)置特別賬戶配套使用的分類賬戶，以反映各級部門的國庫支付情況。

(三)歐美國家國庫支付程序的比較與分析

當前，歐美國家的國庫資金支付均以先進的政府信息管理系統(tǒng)為依托，但由于各國政府信息管理系統(tǒng)功能上存在差異，因此歐美國家在資金集中支付程序上也存在一定的差異。

美國：美國國庫資金集中支付主要分為三種形式，即物資購買支付、國家公務(wù)支出及其他形式支出。物資購買支付由各預(yù)算單位提出支付申請，由國庫局審核，由會計局簽發(fā)聯(lián)邦支付支票。國家公務(wù)支出由國庫局負責審核，只有在審核通過后，國家會計局才能簽發(fā)支票或進行銀行轉(zhuǎn)賬支付。

法國：法國國庫支付程序設(shè)置較為單一，但其支付程序設(shè)置比較嚴謹，可分為四個步驟。第一步：支出部門簽訂購買合同或提交公務(wù)支付申請；第二步：由國庫司審核合同或申請，核算支付金額；第三步：國庫司所屬公共會計師進行預(yù)算審核，并簽訂支票或支付令。第四步：資金出納嚴格由法蘭西銀行設(shè)置的特別賬戶撥付。

(四)歐美國家集中收付監(jiān)督的比較與分析

國外發(fā)達國家具有完善的國庫集中支付監(jiān)督機制，均設(shè)立了國庫集中支付監(jiān)督管理機構(gòu)，有效監(jiān)督了國庫資金支付的運作。

美國：美國規(guī)定國庫集中支付的預(yù)算制定和支付審核必須分離執(zhí)行。即國庫集中支付的預(yù)算由總統(tǒng)預(yù)算辦公室或統(tǒng)一制定，但必須由議會審批通過之后，才能由國庫局和會計局來執(zhí)行國庫集中支付。

法國：法國國庫集中支付的監(jiān)督機制十分完善，公共會計司、國庫司、審計法院等國庫集中支付部門均有自己完善的監(jiān)督系統(tǒng)，同時其監(jiān)督又相互制約和監(jiān)督。財政部派駐專員對中央各部門進行財政監(jiān)督，公共會計司負責對稅務(wù)總局、預(yù)算司等各業(yè)務(wù)部門的賬目和執(zhí)法質(zhì)量進行審查。審計法院獨立于議會和政府，對國庫集中支付的執(zhí)行情況進行全面監(jiān)督。

二、歐美國家國庫集中收付制度對我國的啟示與借鑒

雖然在歐美國家國庫集中收付制度中，管理機構(gòu)設(shè)置和支付程序上存在差別，但在支付賬戶設(shè)置及監(jiān)督管理方面均具有共同特征，借鑒這些發(fā)達國家國庫集中收付制度，對于當前我國國庫集中收付制度改革是有所裨益的。

(一)變革和完善的國庫集中支付管理機構(gòu)

國庫集中支付管理機構(gòu)在監(jiān)管國家財政資金支付過程中能發(fā)揮巨大作用，經(jīng)直接影響到國庫資金的使用效率。歐美發(fā)達國家在管理過程中，遵循國庫集中支付制度的客觀性和必然性，使國庫集中支付制度已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的國庫管理，承擔著更廣泛的管理職能。在當前我國國庫集中改革正處于持續(xù)推進的階段，借鑒國外發(fā)達國家變革和完善的國庫集中支付管理機構(gòu)模式，轉(zhuǎn)變政府財產(chǎn)保管者和“出納員”角色具有重要的意義。

(二)支付和審核相分離的集中支付模式

盡管歐美發(fā)達國家的集中支付管理機構(gòu)名稱不同，也有獨立國庫機構(gòu)和財政部下屬機構(gòu)之分，但其有一個共同點，即支付和審核相分離的集中支付模式。設(shè)立專門機構(gòu)負責對財政指出預(yù)算進行審核，而執(zhí)行由專門機構(gòu)負責資金的撥付。這種支付和審核相分離的集中支付模式，雖然在國庫集中支付過程中增加了相應(yīng)的環(huán)節(jié)，但卻可做到事前控制，從而降低支付風險，值得我國國庫集中支付執(zhí)行的借鑒。

(三)單一賬戶和分類賬戶的支付集中管理

歐美國家國庫集中收付管理的核心在于僅有一個單一賬戶有財政資金支付權(quán)利。支付執(zhí)法機關(guān)或預(yù)算部門設(shè)置各種過渡性賬戶均是不合理財政資金集中支付的滋生地，是“小金庫”滋生的重要渠道[1]。從國際發(fā)達國家資金賬戶制度來看，其國庫賬戶均為單一賬戶和分類賬戶，但是具有支付權(quán)的賬戶僅為單一賬戶，其日常支付業(yè)務(wù)嚴格保持“零余額”，保障每日結(jié)清，這種單一賬戶和分類賬戶的支付集中管理制度值得我國借鑒，需要由商業(yè)銀行的專戶管理逐步發(fā)展成為國庫單一賬戶管理。

(四)完善和健全的集中支付監(jiān)督約束機制

健全的責任制約與完善的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)是國際國庫集中支付制度的顯著特點。國外發(fā)達國家在進行財政資金撥付時，按照有關(guān)法律規(guī)范，明確劃分國庫支付機構(gòu)的財務(wù)責任，并設(shè)立了明確的獎罰辦法，并且專門的監(jiān)督機構(gòu)分工明確、相互制約，形成了嚴密的監(jiān)督體系。另外歐美發(fā)達國家注重社會監(jiān)督在國庫集中支付管理中的作用，建立了完善的財務(wù)責任制度、財務(wù)支付內(nèi)審公開制度等，這在一定程度上加強了完善了集中支付監(jiān)督約束機制。

三、完善我國國庫集中收付制度的對策建議

任何一項制度改革需要從不成熟到成熟、從不完善到完善的過程。從當前我國國庫集中收付制度改革的十余年來看，雖然取得了一定的成效，但在改革推行中在機構(gòu)設(shè)置、配套措施、監(jiān)督體系等方面仍然存在一定的問題。雖然我國政治體制、經(jīng)濟管理體制及國情與歐美發(fā)達國家有很大的差異，但國外發(fā)達國家集中收付制度以下做法還是指導我國進行合理借鑒。

(一)完善組織機構(gòu)設(shè)置

盡管我國實行國庫集中收付改革后，有效進行了集中收付制度的相關(guān)機構(gòu)設(shè)置調(diào)整，對職能部門的職責也進行了明確的規(guī)定。但從實施效果來看，各級方部門在機構(gòu)職能調(diào)整上還有待改進。如省市國庫支付中心僅代理各預(yù)算單位進行財務(wù)核算，尚未能完全實施對預(yù)算資金的有效審核，再如雖然財政國庫支付中心與國庫處相互獨立，但工作協(xié)調(diào)性仍顯不足，財務(wù)事權(quán)分擔不科學等問題，需要國庫管理和執(zhí)行機構(gòu)在職能設(shè)置方面進行有效整合。因此，可以借鑒國外國庫執(zhí)行機構(gòu)的職能模式，推行國庫管理機構(gòu)與國庫執(zhí)行機構(gòu)合署辦公，從而使國庫管理工作更科學合理。在完善國庫集中收付制度相關(guān)職能部門的權(quán)責基礎(chǔ)上，強化預(yù)算執(zhí)行責任，依托電子信息技術(shù)提升國庫集中收付制度的信息化水平，實現(xiàn)“依法理財”。

(二)健全完善配套措施

國外發(fā)達國家的國庫集中收付制度具有完善的配套措施，從而確保了國庫集中收付的執(zhí)行。然而從我國國庫集中收付制度改革的十余年來看，存在預(yù)算編制較粗、不夠細化，政府采購制度不夠完善，現(xiàn)金支付的比例過高等問題。歐美國家在此方面通過完善配套措施來解決。對于我國國庫集中收付制度配套措施建設(shè)來說，主要包括四個方面。一是深化部門預(yù)算制度改革。應(yīng)統(tǒng)一預(yù)算編制口徑和方法，細化部門預(yù)算程序，全面推行部門預(yù)算制度，降低部門預(yù)算的隨意性。應(yīng)建立公用經(jīng)費定額標準體系，進行分類分檔的綜合定額管理。應(yīng)逐步將所有財政資金都納入預(yù)算管理，加強用款計劃在部門預(yù)算執(zhí)行管理中的作用[2]。二是進一步深化政府采購改革。建立政府采購資金專戶，采取國庫單一賬戶直接撥付制度，促使預(yù)算單位執(zhí)行政府采購制度。三是進一步深化預(yù)算會計制度改革。對我國現(xiàn)行預(yù)算會計修訂和完善，完善集中支付事項權(quán)責發(fā)生制。四是加強政府部門信息化建設(shè)。推行無紙化管理，從而提升工作效率，完善現(xiàn)有國庫信息系統(tǒng)功能，建立財政部門與人民銀行、代理商業(yè)銀行、事權(quán)部門之間的財政資金對賬功能，確保財政資金安全準確支付。

(三)完善監(jiān)督約束體系

當前我國已經(jīng)實施了國庫單一賬戶支付的模式，因此已經(jīng)較好的約束了預(yù)算單位財政資金挪用風險。但是國庫單一賬戶模式促使國庫支付的風險，從實施國庫單一賬戶支付模式前的分散型向集中型轉(zhuǎn)變，在這中情況下，一旦集中支付風險發(fā)生，造成的損傷無疑是巨大的[3]?？梢娫谕菩袊鴰靻我毁~戶支付的模式中，建立和完善監(jiān)督約束體系顯得尤為必要。應(yīng)借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以財政資金的安全監(jiān)督為中心，加強內(nèi)控管理和外部監(jiān)管，強化國庫集中支付事前、事中、事后監(jiān)，從而保障國庫集中支付制度安全高效運行。

[1] 李艷.地方財政實行國庫集中支付制度改革的問題與對策[J].西部財會，2015，18(3)：181-182.

[2] 財政部預(yù)算司部門預(yù)算課題組.建立現(xiàn)代部門預(yù)算管理制度的思路[J].預(yù)算管理與會計，2016，6(3)：1825-127.

[3] 鄧曉蘭，霍龍，趙榆森.論國庫集中支付風險防范體系的構(gòu)建[J].財政監(jiān)督，2016，11(3)：16(4)：216-218.