◎文/王浩楨

國家治理現(xiàn)代化環(huán)境下的“末梢”審計治理系統(tǒng)研究

◎文/王浩楨

國家審計作為國家治理體系內(nèi)生的監(jiān)督反饋系統(tǒng)，將在全面深化改革的攻堅進程中發(fā)揮重要作用，而“末梢”審計治理系統(tǒng)作為國家審計系統(tǒng)中最基礎(chǔ)、最開放、最有效的治理子系統(tǒng)，將在全面深化改革大環(huán)境與國家治理現(xiàn)代化的新型執(zhí)政理念中，迎來深刻的轉(zhuǎn)型與變革。如何構(gòu)建高效完善的“末梢”審計治理系統(tǒng)，從國家治理層面落實“末梢”審計治理效能，將是今后審計研究的重點領(lǐng)域。

“末梢”審計治理系統(tǒng)；國家治理現(xiàn)代化；國家審計；監(jiān)督系統(tǒng)

一、“末梢”審計治理系統(tǒng)概念與現(xiàn)狀研究

（一）“末梢”審計治理系統(tǒng)概念的界定

“末梢”審計治理系統(tǒng)的概念內(nèi)生于國家審計的概念，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和防御功能的“免疫系統(tǒng)”。在國家審計這個“免疫系統(tǒng)”中，“末梢”神經(jīng)治理是國家審計能否發(fā)揮效力，使權(quán)力制約機制落到實處的關(guān)鍵。同時“末梢”審計治理要想在國家審計系統(tǒng)中、國家權(quán)力制約系統(tǒng)中乃至整個國家治理體系中發(fā)揮應(yīng)有的治理效能，其系統(tǒng)性、動態(tài)性、開放性與整合性就是必備的要件，因而本文所指的“末梢審計治理系統(tǒng)”并不同于以往的微觀審計或者政策落實審計等概念，而是涵蓋了中央、地方與基層內(nèi)審三級層次的審計治理主體，橫向兼顧與其他國家權(quán)力監(jiān)督制約系統(tǒng)的系統(tǒng)配合，并契合于國家治理體系的整體框架及其現(xiàn)代化進程的一個動態(tài)開放的實踐體系。

綜上所述，本文將 “末梢”審計治理系統(tǒng)定義為：在國家治理體系構(gòu)建與現(xiàn)代化進程中，作為國家審計系統(tǒng)的子系統(tǒng)，以國家審計署、地方審計機關(guān)與基層內(nèi)審部門為整合性核心治理主體，以基層單位公共性資金的最終使用方向為主要審計對象，以權(quán)力監(jiān)督與制約為終極目標的系統(tǒng)性、動態(tài)性、協(xié)同性的國家治理行為。

（二）“末梢”審計治理系統(tǒng)現(xiàn)狀分析

根據(jù)上文對“末梢”審計治理系統(tǒng)的定義，目前，我國的“末梢”審計治理系統(tǒng)主要包括基層單位的內(nèi)審機制、地方審計機關(guān)的全方位審計機制、國家審計署的專項審計機制、審計治理系統(tǒng)與其他監(jiān)督系統(tǒng)的橫平協(xié)同機制等方面。

1．基層單位的內(nèi)審機制

重視基層的首創(chuàng)與探索是我國特色化制度改革的一個重要優(yōu)勢與傳統(tǒng)，也是國情復(fù)雜性的必然要求。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村居組織為核心的一系列企事業(yè)單位是國家治理的最基層組織，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶。在自上而下的治理制度現(xiàn)代化推進與自下而上的基層治理變革的雙重合力下，基層政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、企事業(yè)單位負責人以及村居組織中有戰(zhàn)略眼光的基層領(lǐng)導(dǎo)，他們逐漸認識到基層內(nèi)審機制在避免資產(chǎn)流失、促進政策落實、促進廉政建設(shè)與維護基層組織長遠利益中的重要作用，因此許多基層單位與基層政權(quán)建立了內(nèi)部審計機制，并且通過基層信息優(yōu)勢加上審計模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與組織創(chuàng)新，有效地監(jiān)管了基層組織的公共財經(jīng)權(quán)力。可以說，在基層政權(quán)的司法權(quán)、人事權(quán)、財稅監(jiān)察權(quán)等重要公共管理權(quán)力受限的治理模式下，基層內(nèi)審機制是監(jiān)管基層權(quán)力的首要制度。同時也應(yīng)看到，目前基層單位的內(nèi)審機構(gòu)具有獨立性不強、法律依據(jù)不充分、審計覆蓋面不高、人員專業(yè)性與數(shù)量難于保障、審計決定難于落實等缺陷。

2．地方各級審計機關(guān)的全方位審計機制

無論公共單位的例行性財政財務(wù)審計監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，或是重要政策、重點項目的專項資金審計，地方各級審計的 “末梢”審計治理任務(wù)最為全面、專業(yè)、系統(tǒng)，審計任務(wù)最為繁重，在“末梢”審計治理系統(tǒng)中也擔任著中流砥柱的作用。然而，就目前而言，地方各級審計機關(guān)在“末梢”審計中往往面臨著最大困局。由于地方各級審計權(quán)力層次化、行政化、碎片化、弱勢化，加上審計治理任務(wù)繁重，項目內(nèi)在重復(fù)性較多，地方政務(wù)信息整合性較差，審計信息平臺尚在建設(shè)中，尚未完全形成“問題導(dǎo)向”的審計目標體系、激勵機制與統(tǒng)籌決策機制。地方審計機關(guān)在“末梢”審計治理工作中往往受限于審計資源、審計期限，困擾于綿長復(fù)雜的資金流轉(zhuǎn)鏈條，制約于審計職權(quán)分級系統(tǒng)，地方審計機關(guān)的“末梢”審計治理工作系統(tǒng)性、整合性、績效性還有待進一步加強。

3．國家審計署的專項審計機制

各類國家級重大項目與政策的專項資金審計是國家審計署在“末梢”審計治理系統(tǒng)中的主要工作，在這類由國家審計機關(guān)牽頭的重點專項審計工作中，審計人員、經(jīng)費保障充足、專業(yè)性較強、問題導(dǎo)向意識明確、項目考核機制相對完善，這使國家審計署在“末梢”審計治理中發(fā)揮了重要的揭露問題、發(fā)現(xiàn)疑點與整改規(guī)制作用。但由于中央機關(guān)在基層信息獲取上不占優(yōu)勢，專項類審計項目又只是涉及治理系統(tǒng)中專項政策點，加之全國性項目中人員構(gòu)成復(fù)雜，國家審計機關(guān)在“末梢”審計治理中，往往難于提出更為系統(tǒng)性的審計建議。

4．“末梢”審計治理系統(tǒng)與其他監(jiān)督系統(tǒng)的橫平協(xié)同機制

在與其他公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng) （如中共紀檢委及檢察院的反貪系統(tǒng)）的配合與協(xié)同中，“末梢”審計治理系統(tǒng)往往充當了“排頭尖兵”的作用?！澳┥摇睂徲嬛卫硐到y(tǒng)可以前置性發(fā)現(xiàn)重大貪腐疑點與政策實施導(dǎo)向失誤，為其他系統(tǒng)監(jiān)督機關(guān)提供重要線索。但“末梢”審計治理系統(tǒng)與其他監(jiān)督系統(tǒng)的關(guān)系，更多是單向性信息流出，未與其他監(jiān)督系統(tǒng)形成更為協(xié)同化、互動化的伙伴關(guān)系，使“末梢”審計治理系統(tǒng)在審計效能發(fā)揮上受限。

二、國家治理現(xiàn)代化環(huán)境與“末梢”審計治理模式轉(zhuǎn)型

（一）國家治理的基本特征分析

中共十八屆三中全會在將其作為統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域改革的總目標加以提出的同時，以制度安排為主要線索、以制度定型為主要目標，確立了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標：“到二0二0年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！笨v觀我國的最新理論文獻與西方公共管理理論，對“國家治理”的理念主要形成了以下共識：

1．多元化的治理主體。公民、NGO組織與政府機關(guān)通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系以及共同確定共同的目標等方式共治國家，央地間、區(qū)域間良性互動，形成多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理格局。

2．互動性的治理流程。強調(diào)國家與社會合作的過程中，通過政府管理協(xié)調(diào)、市場配置、公民社會自治有機整合，互動協(xié)調(diào)。

3．開放動態(tài)的治理邊界。在國家、社會、市場三者實踐互動中相互開放治理邊界。

4．治理目標的共識性。建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎(chǔ)之上，治理最終目的是實現(xiàn)社會公平、社會福利和社會發(fā)展的有機和諧。

（二）國家治理現(xiàn)代化環(huán)境下“末梢”審計治理系統(tǒng)的新常態(tài)化特征分析

在國家治理現(xiàn)代化環(huán)境下的“末梢”審計治理系統(tǒng)將實現(xiàn)一個由治理理念到治理實踐再到治理模式的整體蛻變，在與宏觀治理現(xiàn)代化環(huán)境的互動中，“末梢”審計治理系統(tǒng)將呈現(xiàn)以下方面的新特征：

1．治理主體的多樣性。“末梢”審計治理系統(tǒng)不同于傳統(tǒng)的微觀審計，為把審計治理效能落到實處，國家審計署、地方審計機關(guān)與基層內(nèi)審部門必須協(xié)同配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共享審計成果。同時審計部門應(yīng)積極利用其他權(quán)利監(jiān)督系統(tǒng)的公共信息，改變原來單項移送模式，積極利用紀檢、檢察院等兄弟單位的辦案線索，借鑒其經(jīng)驗與思路，并主動與社會公眾相溝通，與人民大眾一道構(gòu)建制約公權(quán)力的“籠子”。

2．治理對象的末級性。無論公共資金的日常審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計、政策落實的專項性審計都離不開對最基層、最末級的資金使用狀況的審查，構(gòu)筑“末梢”審計治理系統(tǒng)就是要讓審計系統(tǒng)擺脫審計鏈條過長的“治理困局”，將審計效力落到人民群眾最需要之處。

3．治理模式與思想的實踐開放性。“末梢”審計治理系統(tǒng)內(nèi)生于國家治理體系之中，在國家治理體系的現(xiàn)代化進程中，“末梢”審計治理系統(tǒng)在新的治理環(huán)境中成長，并積極促進國家治理體系的構(gòu)建。在該過程中，西方較為成熟的公共管理與國家治理理念、社會主義中國60余年特色化的政府管理探索經(jīng)驗、中國傳統(tǒng)文化中的政府治理精神都可以溶為一爐為審計治理系統(tǒng)所用，并在實踐中不斷整合、完善，并走向創(chuàng)新之路。

4．“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的審計思維變革。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代積極構(gòu)建審計網(wǎng)絡(luò)平臺已是當務(wù)之急，但 “互聯(lián)網(wǎng)審計”絕不是數(shù)據(jù)的堆積、羅列，而是在數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)上，用更為宏觀的審計治理思維，以法治為內(nèi)核，重新整合梳理大數(shù)據(jù)，形成邏輯清晰的審計數(shù)據(jù)體系。而 “末梢”審計治理是最需要數(shù)字化平臺的，也是 “互聯(lián)網(wǎng)審計”最可能發(fā)揮威力的一片廣闊天地。

三、“末梢”審計治理系統(tǒng)現(xiàn)代化路徑展望

（一）項目管理式彈性人事管理方法，實現(xiàn)審計公共管理方法革命性變革

在審計機關(guān)內(nèi)部管理中，引用企業(yè)項目管理思路，打破現(xiàn)有審計業(yè)務(wù)人員行政科室分配模式，按照審計業(yè)務(wù)需要將人員按業(yè)務(wù)專長分為財經(jīng)類、法學(xué)類、工程類、統(tǒng)籌管理類等幾類，人員晉升層級使用專業(yè)職級法，廢除行政性職務(wù)。在具體審計項目中，由審計機關(guān)在有多次主審經(jīng)驗、業(yè)務(wù)成績突出、符合項目要求的高級審計人員中招標，有意向的高級審計人員根據(jù)項目特點，將該項目需要的審計人員構(gòu)成、項目經(jīng)費、審計績效目標等情況匯總并上報機關(guān)，由機關(guān)黨組統(tǒng)籌安排，決定項目主審人員及審計方案。中標主審人員在批準方案范圍內(nèi)，在機關(guān)內(nèi)部自由招選項目團隊。同時改革審計業(yè)務(wù)人員工資與人事晉升制度，減少基本工資金額，提高項目經(jīng)費中人員專業(yè)補貼比重，人事晉升以審計項目數(shù)量、金額及審計績效為準，量化晉升指標。

（二）樹立“資金為準、落實于事、責任到人”全口徑審計觀，統(tǒng)籌審計成果，減少“末梢”審計資源浪費

財政財務(wù)例行審計、經(jīng)濟責任審計與專項資金審計經(jīng)常在同一事項多次審計，審計效果重復(fù)，資源浪費，末梢治理能力受限。審計規(guī)劃部門應(yīng)統(tǒng)籌安排審計項目間關(guān)系，實現(xiàn)審計資源共享，避免“一事多審”。

（三）打造審計系統(tǒng)內(nèi)、平級公共部門間、不同級不同系統(tǒng)間公共部門間以及政府與社會間相互配合、相互溝通的大局式協(xié)同化審計治理觀

無論政府系統(tǒng)內(nèi)部，還是公民社會，“末梢”審計都是最易與其他部門溝通、協(xié)作、開放治理邊界的領(lǐng)域，今后的治理創(chuàng)新中，應(yīng)更多注意與人民群眾的血肉聯(lián)系，打破 “審計只服務(wù)于行政系統(tǒng)內(nèi)部”的審計觀，通過審計成果公開與加強與群眾信息交流，擴大治理能力。

（四）從國家治理視角梳理審計“大數(shù)據(jù)”平臺構(gòu)建工程，把法治監(jiān)管精神與制度運行體系內(nèi)嵌于審計 “大數(shù)據(jù)”平臺，構(gòu)建高效、完善、體系化的審計數(shù)據(jù)平臺

“末梢”審計治理系統(tǒng)現(xiàn)代化進程可以與審計“大數(shù)據(jù)”平臺構(gòu)建工程進行互動，一些涉及基層人員、工程、拆遷占地補償?shù)然A(chǔ)數(shù)據(jù)可在“末梢”審計治理系統(tǒng)中進行實踐性使用、試錯，用大數(shù)據(jù)的高效性嚴謹性不斷突破“末梢”審計治理困局，同時在數(shù)據(jù)的使用、比對與分析中構(gòu)建體系化的政策數(shù)據(jù)勾稽子系統(tǒng)，為審計“大數(shù)據(jù)”平臺工程構(gòu)筑戰(zhàn)略化基點。

[1]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014.

[2]崔振龍.國家審計在全面深化改革中的作用及其自身變革[J].中國審計，2014（5）.

[3]胡鞍鋼.中國國家治理現(xiàn)代化[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

責任編輯：孟 力

F239.44

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1006－1255－（2017）04－0048-04

王浩楨（1984—），天津市審計局。郵編：300202