◎文/龐曉泉 王晶鈺

天津市行政事業(yè)單位往來結(jié)算票據(jù)管理存在的問題及對(duì)策

◎文/龐曉泉 王晶鈺

本文依據(jù)票據(jù)管理部門多年來對(duì)資金往來結(jié)算票據(jù)審核發(fā)放管理的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)重點(diǎn)單位的調(diào)研，從行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理中存在的問題入手，就發(fā)現(xiàn)的問題及其產(chǎn)生原因，如何進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)的使用和管理作了一些歸納總結(jié)與思考，提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)管理的相關(guān)建議。

行政事業(yè)單位；票據(jù)管理；對(duì)策

一、行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)管理現(xiàn)狀

財(cái)政票據(jù)是行政事業(yè)單位依法組織行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等收入的唯一合法憑證，是單位財(cái)務(wù)收支的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，是單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)檢查的重要依據(jù)。行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)（以下簡稱資金往來結(jié)算票據(jù)）是我國財(cái)政票據(jù)的一種，《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》規(guī)定：行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的其他組織機(jī)構(gòu)發(fā)生暫收、代收和單位內(nèi)部資金往來結(jié)算等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)開具的憑證。目前，本市使用資金往來結(jié)算票據(jù)的行政事業(yè)單位已達(dá)千余家，年均領(lǐng)用量達(dá)到6萬本左右。隨著資金往來結(jié)算業(yè)務(wù)的不斷增長，資金往來結(jié)算票據(jù)的使用也越來越頻繁，國家在不斷出臺(tái)新的政策規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)使用時(shí)，各行政事業(yè)單位也開始逐漸重視加強(qiáng)資金往來結(jié)算票據(jù)的管理。對(duì)規(guī)范行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理行為、從源頭治理“三亂”、規(guī)范非稅收入資金收繳、完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序發(fā)揮了重要作用，也是從根本上保障行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的真實(shí)性、合法性，防止個(gè)別單位私設(shè)小金庫，減少違法違紀(jì)行為、防止腐敗的重要一環(huán)。

（一）票據(jù)使用范圍

資金往來結(jié)算票據(jù)是會(huì)計(jì)核算的原始憑證，是財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等部門進(jìn)行監(jiān)督檢查的依據(jù)?！掇k法》規(guī)定，四類行為可以使用該票據(jù)進(jìn)行結(jié)算：一是行政事業(yè)單位暫收款項(xiàng)。由行政事業(yè)單位暫時(shí)收取，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)束后需退還原付款單位或個(gè)人，不構(gòu)成本單位收入的款項(xiàng)，如押金、定金、保證金及其他暫時(shí)收取的各種款項(xiàng)等。二是行政事業(yè)單位代收款項(xiàng)。由行政事業(yè)單位代為收取，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)束后需付給其他收款單位或個(gè)人，不構(gòu)成本單位收入的款項(xiàng)，如代收教材費(fèi)、體檢費(fèi)、水電費(fèi)、供暖費(fèi)、電話費(fèi)等。三是單位內(nèi)部各部門之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的其他資金往來且不構(gòu)成本單位收入的款項(xiàng)。四是財(cái)政部門認(rèn)定的不作為行政事業(yè)單位收入的其他資金往來行為。

不得使用往來結(jié)算票據(jù)的行為包括：

1.行政事業(yè)單位按照自愿有償?shù)脑瓌t提供的培訓(xùn)會(huì)議收費(fèi)、短期出國培訓(xùn)等經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)行為，應(yīng)當(dāng)依法使用稅務(wù)發(fā)票，不得使用資金往來票據(jù)。

2.行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入等政府非稅收入，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、政府性基金票據(jù)、罰沒票據(jù)、非稅收入一般繳款書等相應(yīng)的財(cái)政票據(jù)，不得使用資金往來票據(jù)。

3.行政事業(yè)單位受政府非稅收入執(zhí)收單位的委托，代行收取政府非稅收入，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)委托手續(xù)，使用委托單位領(lǐng)購的有關(guān)政府非稅收入票據(jù)代收相應(yīng)的政府非稅收入，不得使用資金往來票據(jù)。

4.社會(huì)團(tuán)體收取會(huì)費(fèi)收入，使用社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)專用收據(jù)；公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療服務(wù)取得收入，使用醫(yī)療票據(jù)；公益性單位接收捐贈(zèng)收入，使用捐贈(zèng)票據(jù)，均不得使用資金往來票據(jù)。

5.行政事業(yè)單位取得的撥入經(jīng)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入等形成本單位收入，不得使用資金往來票據(jù)。

6.財(cái)政部門認(rèn)定的其他行為。

（二）管理模式

天津市財(cái)政票據(jù)領(lǐng)發(fā)管理按用票單位行政級(jí)別分為市財(cái)政和區(qū)財(cái)政兩級(jí)管理，即市級(jí)行政事業(yè)單位由市級(jí)財(cái)政部門管理，區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位由區(qū)級(jí)財(cái)政管理。市級(jí)單位首次購買資金往來結(jié)算票據(jù)要到市財(cái)政局國庫處進(jìn)行資格認(rèn)定后，持相關(guān)證明再到票據(jù)中心領(lǐng)購票據(jù)；再次領(lǐng)購要由票據(jù)中心對(duì)已使用的舊票存根進(jìn)行審驗(yàn)、核銷，實(shí)行“驗(yàn)舊領(lǐng)新”。資金往來結(jié)算票據(jù)實(shí)行領(lǐng)購簿登記管理，限量發(fā)放。

（三）管理成效

多年來，本市認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于天津市行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理等有關(guān)問題的通知》（津財(cái)庫〔2010〕10號(hào)）精神，認(rèn)真管理，嚴(yán)格審批，驗(yàn)舊領(lǐng)新，資金往來結(jié)算票據(jù)的使用和管理已基本走上制度化、規(guī)范化的軌道。一是建立了統(tǒng)一規(guī)范的領(lǐng)購制度。資金往來結(jié)算票據(jù)實(shí)行領(lǐng)購簿登記制度，單位領(lǐng)購票據(jù)經(jīng)過首次資格審查認(rèn)定后由財(cái)政部門發(fā)放票據(jù)領(lǐng)購簿，詳細(xì)記錄單位領(lǐng)購信息，包括時(shí)間、數(shù)量、票據(jù)號(hào)段等。二是嚴(yán)把票據(jù)發(fā)放關(guān)，行政事業(yè)單位領(lǐng)購資金往來結(jié)算票據(jù)時(shí)要向財(cái)政部門提供票據(jù)使用情況的報(bào)表和說明以及舊票存根，財(cái)政部門對(duì)已使用的舊票進(jìn)行嚴(yán)格審驗(yàn)，核對(duì)票據(jù)開具的項(xiàng)目、金額等有無超范圍違規(guī)現(xiàn)象，對(duì)審核無誤的票據(jù)進(jìn)行核銷后實(shí)行分次限量領(lǐng)購。三是加強(qiáng)票據(jù)信息化管理，不斷提高票據(jù)管理水平。2015年，財(cái)政部門將資金往來結(jié)算票據(jù)的審核發(fā)放納入到非稅收入收繳管理系統(tǒng)中統(tǒng)一管理，充實(shí)了管理信息，強(qiáng)化了管理手段，為資金往來結(jié)算票據(jù)的審批發(fā)放和后期管理使用奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、存在問題及產(chǎn)生原因

盡管在規(guī)范行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)的使用和管理上取得了一些成效，但也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）超范圍使用、使用不規(guī)范問題時(shí)有發(fā)生

在《辦法》中明確規(guī)定了資金往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍，歸納起來主要涉及三大類即行政事業(yè)單位暫收款項(xiàng)、行政事業(yè)單位代收款項(xiàng)、單位內(nèi)部往來款項(xiàng)等，這些項(xiàng)目的共同特點(diǎn)是 “不構(gòu)成本單位收入”，這是對(duì)資金往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍最基本最明確的規(guī)定。但是，在票據(jù)審核發(fā)放過程中，發(fā)現(xiàn)超范圍使用的現(xiàn)象還是不同程度的存在，并且成為資金往來結(jié)算票據(jù)不規(guī)范使用的主要問題。反映在票據(jù)使用中主要涉及以下幾類情況：一是開具固定資產(chǎn)租賃、固定資產(chǎn)處置變價(jià)收入等非稅收入；二是開具培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、資料費(fèi)、咨詢費(fèi)等經(jīng)營服務(wù)性收入；三是廢品收入等列入其他收入的收入項(xiàng)目。以上三類情況中票據(jù)開具的項(xiàng)目均為單位的一部分收入，這明顯違背了資金往來結(jié)算票據(jù)對(duì)使用范圍的規(guī)定。

往來結(jié)算票據(jù)超范圍使用的原因，可以歸納為以下幾點(diǎn)。一是思想重視不足，認(rèn)識(shí)不清，概念混淆。盡管在發(fā)放票據(jù)時(shí)，票據(jù)管理部門一再強(qiáng)調(diào)注意票據(jù)的使用范圍，但一些使用資金往來結(jié)算票據(jù)的單位對(duì)此卻沒有引起思想上的重視，對(duì)票據(jù)使用范圍的規(guī)定缺乏應(yīng)有的理解，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為凡是不能在其它有效票據(jù)開具的項(xiàng)目都可以使用往來票據(jù)，當(dāng)成通用收據(jù)使用，致使出現(xiàn)嚴(yán)重超范圍使用現(xiàn)象；二是一些單位由于財(cái)務(wù)人員變更、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)等人為因素致使對(duì)資金往來結(jié)算票據(jù)的使用規(guī)定重視不夠，認(rèn)識(shí)不清，執(zhí)行票據(jù)政策隨意性大，不分業(yè)務(wù)性質(zhì)變更票據(jù)用途情況時(shí)有發(fā)生；三是故意規(guī)避納稅義務(wù)，用資金往來結(jié)算票據(jù)收取應(yīng)納稅收入，明知故犯，逃避稅務(wù)部門監(jiān)管；四是一些行政事業(yè)單位的收入找不到對(duì)應(yīng)的合法票據(jù)，就私自以資金往來結(jié)算票據(jù)代替。

（二）資金往來結(jié)算票據(jù)監(jiān)管力度小、難度大，出現(xiàn)管理缺失

從近幾年財(cái)政票據(jù)管理情況看，往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管難度要大的多。造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是使用單位數(shù)量多，用量多少不一，有的單位票據(jù)使用量不大，票據(jù)領(lǐng)購到核銷時(shí)間跨度大，一些單位一兩年甚至更長時(shí)間才來財(cái)政部門驗(yàn)舊領(lǐng)新，同時(shí)由于使用資金往來結(jié)算票據(jù)收取的款項(xiàng)多為暫收暫付、內(nèi)部往來性質(zhì)，資金由單位自行管理，造成了財(cái)政事前、事中資金監(jiān)管較難，易游離于財(cái)政監(jiān)管之外。二是各個(gè)行政事業(yè)單位間的結(jié)算項(xiàng)目種類多，業(yè)務(wù)性質(zhì)復(fù)雜，《辦法》中規(guī)定的票據(jù)使用范圍又比較籠統(tǒng)，遇到具體問題就缺乏權(quán)威的解釋，理解上會(huì)出現(xiàn)誤差，這就造成了使用的不規(guī)范，增加了監(jiān)管難度。三是財(cái)政部門對(duì)資金往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管缺少一個(gè)規(guī)范的有執(zhí)行力的可操作的統(tǒng)一規(guī)定，《辦法》中雖然明確了財(cái)政部門對(duì)資金往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管，但在實(shí)際工作中，沒有統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化的管理措施和職責(zé)分工以及有力的處罰措施。例如本市往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管只存在于最初對(duì)購票人的資格認(rèn)定和購票的驗(yàn)舊領(lǐng)新兩個(gè)環(huán)節(jié)上，對(duì)于驗(yàn)舊中發(fā)現(xiàn)的問題只能采取口頭警告，減少用量等方法予以處罰，久而久之一些單位或心存僥幸，或故意為之，屢教不改，致使票據(jù)監(jiān)管形同虛設(shè)。四是財(cái)政稅務(wù)部門監(jiān)管信息交流不暢，存在票據(jù)政策盲區(qū)。一些行政事業(yè)單位中部分不屬于非稅收入范圍的資金收入因沒有適用票據(jù)，財(cái)務(wù)人員就擅自使用往來結(jié)算票據(jù)收取。票據(jù)管理部門在工作中經(jīng)常能夠收到類似問題的咨詢，一些行政事業(yè)單位對(duì)收取的一些資金能否開具往來結(jié)算票據(jù)表示疑問，根據(jù)《辦法》規(guī)定予以解釋不能使用該票據(jù)時(shí)，對(duì)于單位提出的應(yīng)該使用什么票據(jù)，票據(jù)管理部門很難給予準(zhǔn)確答復(fù)。

三、對(duì)策建議

為進(jìn)一步規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)的使用，加強(qiáng)資金監(jiān)管，對(duì)照《辦法》的規(guī)定，針對(duì)近年來票據(jù)管理中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)資金往來結(jié)算票據(jù)有關(guān)政策法規(guī)的宣傳培訓(xùn)

一是通過信息載體，公眾平臺(tái)等多種渠道，加大對(duì)資金往來結(jié)算票據(jù)政策法規(guī)的宣傳力度，準(zhǔn)確把握資金往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍。宣傳對(duì)象不應(yīng)只局限于財(cái)務(wù)人員，票據(jù)管理人員，要擴(kuò)大到單位主要領(lǐng)導(dǎo)，要讓大家明白什么樣的業(yè)務(wù)可以使用資金往來結(jié)算票據(jù)，違規(guī)使用票據(jù)要承擔(dān)的責(zé)任與后果。二是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，要使財(cái)務(wù)人員明晰政策，在日常財(cái)務(wù)管理中提高對(duì)于本單位收入的合規(guī)合法性審核，嚴(yán)格把關(guān)，重視并做好資金往來結(jié)算票據(jù)的使用管理工作。

（二）建立健全用票單位管理制度

一是制定單位資金往來結(jié)算票據(jù)管理制度，統(tǒng)一規(guī)范行政事業(yè)單位往來票據(jù)使用行為。要建立票據(jù)領(lǐng)用、繳銷登記管理制度，統(tǒng)一要求單位建立健全票據(jù)管理臺(tái)賬，實(shí)行專人保管，并按規(guī)定時(shí)間向同級(jí)財(cái)政票據(jù)管理機(jī)構(gòu)報(bào)送票據(jù)的領(lǐng)購情況、使用范圍、結(jié)存數(shù)量等情況說明，使票據(jù)監(jiān)管部門能隨時(shí)掌握單位票據(jù)使用管理狀況。二是建立個(gè)案審批制度。票據(jù)領(lǐng)用單位對(duì)于一些存在疑問，不好確定性質(zhì)又沒有其他合法票據(jù)使用的收入項(xiàng)目可以由收款單位書面向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)使用資金往來結(jié)算票據(jù)，經(jīng)審查批準(zhǔn)后方可使用。三是規(guī)范資金管理，要求用票單位對(duì)于往來款項(xiàng)的收付要清晰明了，堅(jiān)持報(bào)備，做到筆筆有著落。

（三）加大資金往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)督檢查

一是完善票據(jù)核銷審查制度，日常監(jiān)管要落到實(shí)處。財(cái)政部門要制定嚴(yán)格的票據(jù)核銷流程、明確票據(jù)核銷崗位的職責(zé)與任務(wù)，要認(rèn)真執(zhí)行“憑證領(lǐng)購、核舊領(lǐng)新、限量發(fā)放”的領(lǐng)購制度，把票據(jù)核銷環(huán)節(jié)工作做細(xì)做實(shí)。二是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。財(cái)政部門要根據(jù)實(shí)際情況采取日常檢查、定期年檢、不定期抽查等方式對(duì)各行政事業(yè)單位票據(jù)領(lǐng)用、保管、使用等情況進(jìn)行檢查，堅(jiān)持票據(jù)的驗(yàn)舊領(lǐng)新與日常管理相結(jié)合，堅(jiān)持票據(jù)準(zhǔn)購證年檢相結(jié)合，堅(jiān)持專項(xiàng)檢查與不定期檢查相結(jié)合。同時(shí)強(qiáng)化賬面檢查與延伸檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理中出現(xiàn)的問題。三是加大處罰力度，對(duì)違反規(guī)定使用管理資金往來結(jié)算票據(jù)的，財(cái)政部門應(yīng)責(zé)令限期整改，重者不再發(fā)放新的票據(jù)，同時(shí)，按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理、處罰，違規(guī)收入該上繳財(cái)政的上繳財(cái)政，該納稅的納稅，該罰沒的罰沒，絕不姑息遷就。只有這樣，超范圍和違規(guī)使用往來結(jié)算票據(jù)的行為才能得到遏制。四是建立健全財(cái)稅部門間信息交流與反饋制度，堵住監(jiān)管漏洞。財(cái)政部門一方面要加大與稅務(wù)、審計(jì)等部門的聯(lián)合執(zhí)法檢查，加大違規(guī)使用票據(jù)的查處力度。另一方面要建立日常的信息交流反饋制度，將日常工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)使用票據(jù)等問題及時(shí)反饋到相關(guān)執(zhí)法部門，堵住監(jiān)管漏洞。

（四）積極推進(jìn)票據(jù)電子信息化改革

一是積極推進(jìn)財(cái)政票據(jù)電子化改革，將資金往來結(jié)算票據(jù)納入財(cái)政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，實(shí)行票據(jù)印制、發(fā)放、使用、保管、檢查核銷、銷毀的全程監(jiān)管。二是充分利用財(cái)稅部門網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，做到票據(jù)管理公開透明，信息共享，既便于監(jiān)管部門隨時(shí)掌握單位票據(jù)使用情況，又能處于大眾監(jiān)督之下，使票據(jù)違紀(jì)違法行為無處可藏。

責(zé)任編輯：解忠艷

曲寧

F810.6

A

1006－1255－（2017）04－0037-05

龐曉泉（1970—），天津市財(cái)政局（天津市地方稅務(wù)局）票據(jù)管理中心。郵編：300203

王晶鈺（1976—），天津市財(cái)政局（天津市地方稅務(wù)局）票據(jù)管理中心。郵編：300203