劉濤

摘 要：為了總結確權工作思路和工作方法。采用文獻分析法和歸納演繹法。該文根據(jù)新疆和碩縣農村實際情況，制定試點工作實施方案，確定了農村土地確權技術路線和技術流程，通過試點工作，發(fā)現(xiàn)了一些問題，總結了一些經驗，并且提出了一些建設性的意見。

關鍵詞：農村土地；承包經營權；和碩縣

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）22-0001-04

Abstract：The purpose of this paper is to define the working thought and methods of authentic light.Based on the actual situation of Hoxud County in Xinjiang，this paper made the pilot implementation plan，and determined the rural land right verification technology route and technology process.Some problems were found，some experiences were summarized，and some constructive suggestions through the pilot work were put forward.

Key words：Rural land；Contract and management right；Hoxud County

為確保農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作（以下簡稱“農村土地確權工作”）順利進行，新疆自治區(qū)人民政府決定在和碩縣開展此次試點工作，取得經驗，以點帶面，為全面開展巴州農村集體土地確權工作打好基礎。

1 開展農村土地確權工作意義依據(jù)及合法經營模式

1.1 確權意義 開展農村土地確權工作，是健全農村土地承包經營權登記制度，加強對農村承包土地財產權的重要基礎，是國家明確土地承包權歸屬，保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的基本手段，是維護農民土地承包合法權益的根本要求，是解決農村土地承包現(xiàn)實問題的迫切需要。2001年王利明提出土地承包經營權必須物權化，這樣更有利于保護承包經營權人的利益，穩(wěn)定土地承包經營關系[1]。

1.2 經營模式 此次試點工作依據(jù)國家有關法規(guī)和《2015年自治區(qū)農村土地承包經營權確權登記頒證整縣推進試點工作實施方案》的通知（新政辦發(fā)[2015]35號）等相關文件的要求，依據(jù)《自治區(qū)農村土地承包經營權確權登記頒證技術規(guī)范》，有序進行。2001年陳康華提出開拓土地承包經營的新模式，對土地集中轉包、允許土地使用權入股或合伙是當下解決農用地使用問題的一個有效途徑。確立農地永久性用益物權是解決前述問題的根本途徑。農地永久性用益物權制度的實施有三個法律問題，即土地使用權的登記，土地使用權不設期限，土地使用權的收回[2]。2006年張曉東提出應建立土地承包經營權的統(tǒng)一登記制度，逐步放寬該權利的流轉限制，制定土地承包經營權征收征用后土地補償費用的分配規(guī)則，由此來進一步完善我國土地承包經營權制度[3]。2013年蘇偉對壽光市國土局整個確權過程的組織調度、模式設計、結構方法進行整理，對整個土地登記確權信息模式進行總結分析，發(fā)現(xiàn)在2012年實施土地確權過程中的優(yōu)缺點，進一步探討了壽光土地確權信息模式在全國推廣和使用的可行性[4]。2014年陳紹旗針對丹巴縣農村土地使用權登記發(fā)證項目，探討CORS系統(tǒng)在工作中的應用，結合工作實際，對該技術方法進行探索，提出了一些節(jié)約成本、提高工作效率的方法，便于今后更好的完成農村集體土地確權登記發(fā)證工作[5]。2016年陳金濤指出，農村土地三權分置的實施，面臨著市場經濟條件下權利主體的博弈造成三權的利益關系失衡與農地用途變更的經濟性障礙，存在法律體系不完善和政策不協(xié)調的制度性障礙以及配套機制不健全造成經營權的權能實現(xiàn)受限的機制性障礙[6]。

關于農村土地承包經營權的政策和法律問題的研究，國內許多學者也做了探討[7-17]。

2 確權技術路線

和碩縣農村土地承包經營權確權登記工作試點中綜合采用“3S（GPS、GIS、RS）”等新技術；權屬調查采用無人機航空攝影測量技術獲取的1：1000比例尺影像圖作為工作底圖，結合土地二輪承包檔案，查清農戶承包地塊的地塊名稱、承包方式，承包面積，四至以及土地的承包經營權流轉情況；地籍測量采用了無人機數(shù)字航空攝影技術和網絡RTK技術相結合的新技術手段；登記頒證工作要以數(shù)據(jù)庫為基礎來進行。

2.1 權屬調查 農村土地承包經營權權屬調查流程如圖1：

2.2 地籍測量 地籍測量如繼續(xù)延用傳統(tǒng)的地籍調查方法則使外業(yè)測量工作帶來諸多的不便，嚴重影響工作的進程和效率。和碩縣農村土地承包經營權確權登記工作中，采用無人機數(shù)字航空攝影技術、網絡RTK技術等先進的現(xiàn)代測量手段，一是可以滿足地籍測量的精度要求，二是可以節(jié)省大量人力、物力、財力，提高工作效率。測繪技術流程具體圖2：

無人機數(shù)字航空攝影測量技術具有靈活、快速的特點，可以快速高效的獲取航攝數(shù)據(jù)，利用相應的影像處理軟件，快速提供大比例尺真正射影像（TDOM），與傳統(tǒng)數(shù)字正射影像（DOM）相比，真正射影像（TDOM）解決了正射影像上的建筑物等地物目標明顯的傾斜、變形等問題，無需立體測圖，可以直接在真正射影像（TDOM）上進行地物矢量化，實現(xiàn)快速準確的完成數(shù)字線劃圖（DLG）的繪制，通過外業(yè)調繪最終生成數(shù)字線劃圖（DLG），縮短了數(shù)據(jù)采集周期，提高作業(yè)效率。并且通過實地驗證，采用無人機技術獲取的真正射影像圖地物點精度不大于20cm，絕大多數(shù)精度在10cm左右，滿足農村土地確權工作底圖的要求。endprint

2.3 數(shù)據(jù)建庫 根據(jù)和碩縣確權登記過程形成的影像、圖表和文字資料，按照統(tǒng)一標準建立農村土地承包經營權信息數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)對農村土地承包經營權信息化管理。建庫流程具體如圖3：

3 質量檢查與處理

3.1 界址點精度檢查 由作業(yè)組對和碩縣用“實測法+圖解法”組合的地籍測量成果進行外業(yè)檢查，采用網絡RTK對項目區(qū)內界址點測量精度，以及界址點間距離進行隨機抽樣檢查。經檢查界址點誤差最大值為0.090m，最小值為0m，平面中誤差為±0.014m；界址點間距離檢查誤差最大址為0.10m，最小址為0m，中誤差為±0.038m。

3.2 地籍圖與公示圖檢查與處理 一是檢查地籍圖與承包方調查表的一致性；二是地籍圖與承包地塊調查表的一致性；三是地籍圖與公示圖的一致性。由外業(yè)調繪人員結合外業(yè)調繪底圖和承包地塊調查表對地籍圖和公示圖進行100%檢查，并在地籍圖上標注出錯誤類型和改正內容，并生成檢查記錄。然后對地籍圖有標錯、錯劃、漏劃、取舍不當?shù)痊F(xiàn)象，經繪圖人員認真仔細進行修改后，均達到了要求。以小組為單位的公示圖制作完成后，按照100%自檢，確認無誤后交項目負責人檢查和總工辦檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，直至全部符合《規(guī)程》要求的標準。

4 存在問題

（1）承包方編碼和地塊編碼自治區(qū)標準和國家標準不統(tǒng)一。

（2）一些村民的土地跨鄉(xiāng)級行政區(qū)有已頒發(fā)集體土地承包經營權證的國有土地，如何確權沒有明確的政策規(guī)定：如塔哈其鎮(zhèn)浩村一些農民的耕地在曲惠鄉(xiāng)內，并且屬于國有土地，而第二輪承包時發(fā)包方為塔哈其鎮(zhèn)浩村。

（3）部分地塊現(xiàn)狀與二輪承包的檔案不一致，如何確權登記沒有明確規(guī)定：一是有些條田在二輪承包后由于村里修渠修路被分割成兩塊或者多塊，但檔案里為一塊地，面積也是該地塊被渠分開前的總面積，合同面積如何填寫。二是二輪土地承包時原來存在的機耕道、林帶、溝渠已被承包方推平，現(xiàn)狀已變?yōu)楦?，本次確權部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求必須將變成耕地的路、林、渠留出，由于缺乏政策、文件指導，操作難度較大。三是由于農村經濟快速發(fā)展，以前的小戶、小地塊種植模式被大條田、合作社取代，土地利用現(xiàn)狀完全發(fā)生了變化，如：塔哈其鎮(zhèn)古村一組二輪承包的幾百畝耕地現(xiàn)狀已變成了溫室大棚，如再還原二輪承包的土地現(xiàn)狀難度較大。一方面由于涉及的戶數(shù)和地塊數(shù)量較多，還原工作將耗費大量時間影響進度，另一方面由于現(xiàn)狀完全發(fā)生了變化，又未設置界標根據(jù)部分村民回憶還原出來的二輪承包土地情況不精確，甚至有部分耕地已經改變用途變?yōu)樽≌玫亍?/p>

（4）對于二輪承包已頒發(fā)集體土地承包經營權證的國有土地，如何確權沒有明確規(guī)定，后期是否頒證不確定。

5 建議

（1）在摸底登記，填寫13張表時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站應該先以村組為單位下發(fā)二輪土地承包檔案，各村委會再嚴格按照二輪承包檔案填寫確保無誤。

（2）權屬調查時注意互換的土地，按照第二輪土地承包的原始檔案填寫承包地塊調查表。

（3）對于擁有林權證，或者領取過林權補助的土地可不予以登記。

（4）對于無檔無證的國有土地不予調查。

（5）國有、集體界線原則上以第二次全國農村土地調查2013年現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫為準，但是因數(shù)據(jù)庫與調查底圖比例尺精度不同，導致局部依現(xiàn)狀地物劃分的國有、集體界線與實地地物不符，內業(yè)作圖時參照1：10000的圖面誤差將國有、集體界線在誤差的范圍內依照實地地物做適當調整。

6 小結

和碩縣農業(yè)局根據(jù)農村土地確權相關相關法律法規(guī)及文件，結合本縣實際情況，提出妥善處理農村土地確權工作相關問題的指導意見，編制《和碩縣農村土地確權登記頒證試點工作手冊》，為巴州其他縣市確權登記工作提供參考依據(jù)。

參考文獻

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