劉學(xué)敏

·宏 觀 經(jīng) 濟·

國家精準(zhǔn)扶貧政策的實地調(diào)研與思考

劉學(xué)敏

基于實地調(diào)研，認(rèn)為地方實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧與宏觀經(jīng)濟運行中的經(jīng)濟周期密切相關(guān)；在當(dāng)前的形勢下，解決貧困問題最大的困難還是要頂住經(jīng)濟下行的壓力，創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的新動能，確保實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，地方政府必須要有大的發(fā)展思路和規(guī)劃，這遠(yuǎn)比具體扶持一個農(nóng)戶的脫貧致富更重要也更有意義；基于“負(fù)所得稅”考慮，可以讓現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策更“精準(zhǔn)”。通過實施“負(fù)所得稅”，可以催生貧困戶“自助”的動力。

精準(zhǔn)扶貧 經(jīng)濟周期 區(qū)域發(fā)展規(guī)劃 負(fù)所得稅

經(jīng)過30多年的經(jīng)濟快速發(fā)展，中國從一個貧窮落后的國家躍居世界第二大經(jīng)濟體，發(fā)展成果令世界高度關(guān)注。然而，在發(fā)展的過程中，區(qū)域發(fā)展不平衡、社會問題“觸點多、燃點低”、資源環(huán)境問題嚴(yán)峻也成為發(fā)展帶來的“副產(chǎn)品”，尤其是高速發(fā)展下的貧困問題更成為人們關(guān)注的焦點。如何才能實現(xiàn)“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果人民共享”，成為執(zhí)政黨無法回避的嚴(yán)峻問題。

一、前 言

歷史發(fā)展到今天，高速發(fā)展的中國仍然存在眾多的貧困人口，2014年估算有7000多萬人，確實是社會治理面臨的重要難題。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視民生問題和扶貧開發(fā)工作，習(xí)近平總書記深刻地指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求；沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！北仨毧茖W(xué)謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期全部脫貧。扶貧開發(fā)工作“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。扶貧路上，不能落下一個貧困家庭，不能丟下一個貧困群眾。當(dāng)前，國家投入巨大的財力和物力全面推進精準(zhǔn)扶貧工作，確保2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下(2015年我國人均收入2800元)農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，徹底解決區(qū)域性整體貧困問題，全面建成小康社會。

為了把握各地扶貧攻堅的進程，考核省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作的成效，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托科研機構(gòu)和社會組織，采取專項調(diào)查、抽樣調(diào)查和實地考察等方法，進行第三方評估。2016年，中國科學(xué)院作為第三方評估單位，依托中國城鄉(xiāng)發(fā)展智庫聯(lián)盟，組建了有1190多人參加的隊伍，分為33個調(diào)研組，分赴22個省(直轄市、自治區(qū))，就各地的減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出、扶貧資金使用等進行了調(diào)研和評估。評估組完成第三方評估抽查樣本2.12萬戶，完成3個貧困縣脫貧退出貧困人口普查總量1.54萬戶，完成了中西部113個貧困縣、600個貧困村、3.66萬貧困戶與脫貧戶的調(diào)查建庫工作，完成國家精準(zhǔn)扶貧成效第三方評估報告及22個分省報告、第三方評估技術(shù)方法與規(guī)范。筆者具體負(fù)責(zé)了山西省的第三方評估和調(diào)研工作，在實地調(diào)研中，對國家的精準(zhǔn)扶貧政策有了更加深入的理解。本文對精準(zhǔn)扶貧及相關(guān)問題作了一些思考，所舉例子都是調(diào)研中真實的所見所聞。

二、地方實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，與宏觀經(jīng)濟運行的經(jīng)濟周期密切相關(guān)

市場經(jīng)濟運行的一個重要特征就是存在著經(jīng)濟周期，特別是在開放的經(jīng)濟條件和環(huán)境下，國際間的經(jīng)濟周期存在著相互間的傳遞和影響。經(jīng)濟周期是社會經(jīng)濟活動呈現(xiàn)出一種有規(guī)律的擴張和收縮形式，兩者交互存在。在經(jīng)濟擴張時期，市場需求旺盛，商品暢銷，社會就業(yè)充分，整個社會呈現(xiàn)出一派繁榮的景象；相反，在經(jīng)濟收縮時期，社會需求嚴(yán)重不足，市場銷售量下降，企業(yè)盈利水平降低，生產(chǎn)萎縮，失業(yè)率增大。中國目前所遭遇的經(jīng)濟形勢，毫無疑問是處于經(jīng)濟的收縮時期?？梢钥隙ǖ嘏袛?，中國經(jīng)濟面臨著經(jīng)濟發(fā)展的低谷時期，這也與整個國際經(jīng)濟增長乏力是相契合的。

這種形勢對于國家的扶貧開發(fā)工作和農(nóng)民的脫貧致富影響是深遠(yuǎn)的。在中國農(nóng)村貧困地區(qū)，農(nóng)民的收入主要分為務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入。前者主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，后者則主要是就近或進城務(wù)工獲得的收入。當(dāng)然還有其他收入，如經(jīng)營收入(經(jīng)營商店、小飯館等)、財產(chǎn)性收入(如土地流轉(zhuǎn)收入、股息、利息等)以及轉(zhuǎn)移性收入(如親屬饋贈、撫恤金、慰問金和各種補貼等)。但對于普通的貧困戶和剛剛脫貧的農(nóng)戶來說，則主要是務(wù)農(nóng)和務(wù)工收入。在經(jīng)濟周期的擴張時期，由于市場需求旺盛，各類經(jīng)濟組織都需要大量的勞動力，為進城的農(nóng)民工提供了更多的就業(yè)機會，增加了他們的務(wù)工收入，其家庭所生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品也具有旺盛的市場需求，由此，農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入都會有很大的提高。在這種情形下，只要地方政府施以援手，在既定的貧困標(biāo)準(zhǔn)下，大部分的貧困農(nóng)戶都可以脫貧。反之，在經(jīng)濟周期的收縮階段，社會需求不足，生產(chǎn)萎縮，許多企業(yè)處于停工半停工狀態(tài)，大大壓縮了對于勞動力的用工需求。由于受教育程度低，農(nóng)民工往往是最先被排擠出來的失業(yè)者。從最近幾年的情況看，沿海地區(qū)許多制造業(yè)企業(yè)的停工、轉(zhuǎn)產(chǎn)、遷移所導(dǎo)致的失業(yè)者也大致如此。由于不能找到適合的工作，這些人就失去了原有的務(wù)工收入，許多人回鄉(xiāng)去務(wù)農(nóng)，而農(nóng)產(chǎn)品市場也是不景氣，又大幅降低了他們的務(wù)農(nóng)收入。這還不考慮那些出生在城里，不像他們的父輩(“第一代”進城務(wù)工者)那樣對自己的家鄉(xiāng)要高度“認(rèn)同感”、沒有任何務(wù)農(nóng)經(jīng)歷的“第二代”務(wù)工者，因為他們在農(nóng)村更是無所適從。在這種情形之下，不僅貧困農(nóng)戶的數(shù)量可能會增加，而且也大大增加了政府幫扶的難度。從在實際調(diào)研中的情形看，也大致如此。盡管各地的材料和匯報中都“信誓旦旦”地宣稱，完成既定的幫扶任務(wù)、實現(xiàn)區(qū)域脫貧目標(biāo)都“沒有問題”等，各級政府和幫扶干部也都在加倍地努力工作，但整個宏觀經(jīng)濟發(fā)展不景氣的嚴(yán)酷現(xiàn)實，卻實實在在增加了地方政府完成脫貧任務(wù)的難度。

在國家宏觀經(jīng)濟運行中，保持一定的經(jīng)濟增長速度是必須的。經(jīng)濟學(xué)中的“奧肯定律”，通過經(jīng)驗統(tǒng)計近似地描繪出失業(yè)率和實際經(jīng)濟增長之間存在著一定的交替關(guān)系，經(jīng)濟增長率每提高1%，失業(yè)率大約會下降0.5%。為此，面對當(dāng)下復(fù)雜的經(jīng)濟形勢，傳統(tǒng)的需求管理仍然是必須的，政府仍然要把擴大需求作為重要的政策目標(biāo)。這是擴大就業(yè)、增加收入的最重要手段之一。通過實施“積極的”宏觀財政政策與“穩(wěn)健的”宏觀貨幣政策，促進經(jīng)濟增長，使經(jīng)濟盡快走出低谷狀態(tài)。

針對國家精準(zhǔn)扶貧工作，“積極的”財政政策可以考慮加大對于特困地區(qū)和困難省份財政支持的力度，適度擴大中央財政用于扶貧的資金安排。通過增加貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)資金，增加貧困農(nóng)戶的收入，擴大社會需求。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和脫貧致富至關(guān)重要。從實際調(diào)研情況看，許多貧困地區(qū)生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，品質(zhì)好、無污染、無公害、有機生態(tài)，但因交通條件差，待從生產(chǎn)地運送出來后，優(yōu)質(zhì)品也就變成了劣質(zhì)品，直接影響了農(nóng)戶收入的增加。同樣，貧困地區(qū)的公共服務(wù)體系建設(shè)也非常重要，尤其是要加強貧困地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高區(qū)域氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害的防御能力。譬如，在山西省臨汾市的吉縣，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是蘋果生產(chǎn)，農(nóng)戶的主要收入也來源于蘋果產(chǎn)業(yè)。2016年6月4日，一場突如其來的冰雹襲擊了吉縣，很多果農(nóng)根本來不及去做任何防范，只能眼睜睜地看著尚未成熟的果實被冰雹打得稀爛。一年的辛苦勞作，因為這次冰雹給毀了不少，給果農(nóng)帶來了特別嚴(yán)重的損失，農(nóng)民真是欲哭無淚。2016年6月17日，當(dāng)調(diào)研組去吉縣調(diào)研時，仍然能夠看到冰雹襲擊后的慘狀，不忍目睹；10月中旬調(diào)研組再去時，看到了堆積如山的殘次蘋果，價格僅僅能賣0.20元，嚴(yán)重地影響了農(nóng)民收入的提高，有些剛剛脫貧的農(nóng)戶甚至可能再次返貧。事實上，對于冰雹這種氣象災(zāi)害的防范也比較簡單，就是加強災(zāi)害預(yù)報和預(yù)警，同時搭建“防雹網(wǎng)”，對冰雹進行物理阻隔，但由于農(nóng)民收入較低，無力來承擔(dān)這筆費用。因此，防災(zāi)減災(zāi)公共服務(wù)平臺需要政府來搭建，防災(zāi)設(shè)施也需要政府以某種方式進行支持，這些需要財政資金的持續(xù)投入。可以看到，政府的支持是脫貧致富的重要杠桿。而作為財政政策的重要內(nèi)容，政府扶貧資金的使用，其宏觀經(jīng)濟效應(yīng)就是增加社會需求，有助于克服經(jīng)濟的衰退。

從宏觀層面上看，“穩(wěn)健的”貨幣政策，要在保持流動性合理充裕的同時，注重抑制資產(chǎn)泡沫和防范經(jīng)濟金融風(fēng)險。在與國家精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的領(lǐng)域中已經(jīng)有許多措施，中央政府試圖全力推動貧困地區(qū)金融服務(wù)到村、到戶、到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能夠按需求便捷地獲得貸款，讓每一個需要金融服務(wù)的貧困人口都能夠便捷地享受到現(xiàn)代化的金融服務(wù)，為全面脫貧和建成小康社會目標(biāo)提供有效的金融支撐。但是，從實踐層面看，金融助推精準(zhǔn)扶貧仍然需要創(chuàng)新，特別是對接貧困地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、對接特色產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)需求、對接重點項目和重點地區(qū)的金融服務(wù)需求。此外，金融服務(wù)還要對接發(fā)達地區(qū)對于貧困地區(qū)的項目支持。當(dāng)然，金融助推精準(zhǔn)扶貧以不能破壞市場經(jīng)濟的規(guī)則為前提。

中國經(jīng)濟當(dāng)前面臨的形勢復(fù)雜，結(jié)構(gòu)性短缺。前者是保增長的問題，具有近期效應(yīng)，在“需求側(cè)”；后者則是調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟去“黑”興“綠”的問題，具有遠(yuǎn)期效應(yīng)，在“供給側(cè)”。由此，中國經(jīng)濟發(fā)展是“遠(yuǎn)”和“近”結(jié)合的問題，是“近”保增長、“遠(yuǎn)”調(diào)結(jié)構(gòu)的問題。供給和需求其實是市場這枚硬幣的“正反面”，兩者不可偏廢，經(jīng)濟發(fā)展的“近期”和“遠(yuǎn)期”也是相對的。無論是在“供給側(cè)”還是“需求側(cè)”，最終的目標(biāo)都是要推進中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前的形勢下，解決貧困問題，最大的困難是要頂住經(jīng)濟下行的壓力，創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的新動能，確保實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，地方政府必須要有大的發(fā)展思路和規(guī)劃

在國家精準(zhǔn)扶貧工作推進的過程中，各地都按照“六個精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))的基本要求和“五個一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)的主要途徑穩(wěn)步推進，已經(jīng)改變了過去那種“大水漫灌”的扶貧形式，探索了“精準(zhǔn)滴灌”的嶄新的扶貧形式，變“輸血”為“造血”，注重脫貧成效，形成了舉世矚目的扶貧開發(fā)“中國模式”和發(fā)展中國家可資借鑒的“中國樣板”。盡管存在著這樣或那樣的問題，但毫無疑問，在中國已經(jīng)組建了一支全世界最為強大的從省(直轄市、自治區(qū))到市縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的扶貧干部隊伍。這支隊伍能吃苦、肯受累，了解貧困地區(qū)和基層的實際，也能夠切身理解貧困者的不幸，他們?yōu)榱酥袊姆鲐氶_發(fā)事業(yè)，無怨無悔，忘我地工作，努力地奉獻。從實際調(diào)研中，我們可以切身地體會到，對于這支隊伍做怎樣的肯定和褒獎都不為過。

然而，為了實現(xiàn)國家精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，僅僅能吃苦、肯受累是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是在一個縣域單元的發(fā)展中，必須要有區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展以帶動脫貧致富的思路和符合實際并一以貫之的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這是區(qū)域內(nèi)最終能夠獲得發(fā)展、走出貧困的保障。否則，即使一時實現(xiàn)了脫貧，但由于區(qū)域內(nèi)沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐，就很有可能重新返貧。

以山西省的吉縣為例，吉縣位于黃河中游東岸，山西省西南部，西頻黃河與陜西省相望，三面環(huán)山，一面濱水，東高西低，境內(nèi)有五座大山橫穿東部和中部，山巒起伏、溝壑縱橫、地形復(fù)雜，可分為基巖山區(qū)、黃土丘陵區(qū)、殘垣溝壑區(qū)等幾種地貌，山大溝深的自然環(huán)境成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素；但是，境內(nèi)溫差大、海拔高、光照足的獨特生態(tài)條件，也使吉縣成為全國蘋果的最佳優(yōu)生區(qū)之一。20世紀(jì)80年代以來，吉縣歷屆縣委、縣政府抓住這個獨特優(yōu)勢，依托地域優(yōu)勢，發(fā)揮科技力量的支持，帶領(lǐng)全縣人民大力發(fā)展蘋果主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，探索出了一條富民強縣的經(jīng)濟發(fā)展新路子?，F(xiàn)在，“吉縣蘋果”已經(jīng)被登記為中國國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志產(chǎn)品，使農(nóng)民依托蘋果產(chǎn)業(yè)脫貧致富。一個很重要的原因就是，看準(zhǔn)發(fā)展這個產(chǎn)業(yè)有前途，縣委縣政府30多年一以貫之地持續(xù)推進，不因班子換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而有所改變?，F(xiàn)在，許多地方發(fā)展規(guī)劃不斷調(diào)整，使規(guī)劃成為擺設(shè)、流于形式。人們戲稱“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，就是對常常因為地方換屆和主要領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)整而徹底否認(rèn)前任思路的諷刺?，F(xiàn)在，吉縣的蘋果產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為支撐全縣人民脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，全縣上下像“保護眼睛”一樣愛護這個產(chǎn)業(yè)。然而，正如其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一樣，蘋果產(chǎn)業(yè)也是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，時刻受著各種災(zāi)害的威脅(如前文提到的雹災(zāi)等)，存在著自然風(fēng)險；同時，蘋果產(chǎn)業(yè)也存在著市場風(fēng)險，市場價格的波動會直接影響農(nóng)戶的收入。為此，吉縣的領(lǐng)導(dǎo)開始謀劃花椒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“不把雞蛋放在一個籃子里”，以此來化解單一蘋果產(chǎn)業(yè)可能導(dǎo)致的市場風(fēng)險。盡管吉縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶脫貧致富的道路上，還會時常遭遇自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，未來也還會有其他變數(shù)，但評估組對于吉縣在2020年之前全部脫貧充滿信心。

再以廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣為例。恭城縣位于廣西東北部，桂林市東南部，境內(nèi)以山地、丘陵為主，河流沿岸有較為平坦的小沖積平地。全縣東、西、北三面為中低山環(huán)抱，中間有一條南北走向的河谷走廊，其間河谷、平地、臺地、丘陵相互交錯。自1983年起，恭城縣就提出在全縣推廣沼氣池，經(jīng)過多年的政策引導(dǎo)、典型示范、資金扶持，生態(tài)鏈條逐步完善，創(chuàng)造了以養(yǎng)殖為重點，以沼氣為紐帶，以種植為龍頭的“豬—沼—果”三位一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)。恭城縣促進生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高沼氣和沼肥的利用率，在一些村鎮(zhèn)成功探索了“人畜分離、規(guī)模養(yǎng)殖、統(tǒng)一建池、集中供氣”的發(fā)展模式。沼氣池的建設(shè)有效地解決了封山育林與農(nóng)戶生活用柴砍伐森林的突出矛盾，同時種植桃樹有效治理了石漠化，成為廣西石山地區(qū)成功治理的典范，促進了生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，進而實現(xiàn)了“生態(tài)農(nóng)業(yè)-生態(tài)保護”的良性循環(huán)。在“豬—沼—果”的生態(tài)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展基礎(chǔ)上，恭城縣大力推進生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)工業(yè)的對接。由于恭城縣還是“中國月柿之鄉(xiāng)”，對此，積極引進匯源果汁等知名企業(yè)，大力發(fā)展飲料產(chǎn)業(yè)，以柿子深加工為基礎(chǔ)，使生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈進一步延伸，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品從“田間地頭”到“超市”甚至“漂洋過?！钡目缭?。由于良好的生態(tài)環(huán)境，恭城縣集農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游、風(fēng)情表演、休閑度假于一體的生態(tài)旅游業(yè)也得到發(fā)展，已建成大嶺山、橫山、紅巖等生態(tài)旅游線路，實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)向旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，帶動了運輸、商貿(mào)、餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，生態(tài)旅游已經(jīng)成為新的增長點。恭城縣脫貧致富的經(jīng)驗就是，30多年來不論哪一任領(lǐng)導(dǎo)接任，都會持續(xù)不斷地推進生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人民脫貧致富的結(jié)合，由此探索了一條具有示范意義的可持續(xù)發(fā)展脫貧之路。

類似的例子還有很多。如山西省右玉縣，18任縣委書記，一張藍(lán)圖繪到底。新中國成立60多年來，右玉縣森林覆蓋率由不到0.3%提高到52%以上，書寫出了黃土高原上的生態(tài)奇跡，使右玉從“不毛之地”變成“塞上綠洲”，為生態(tài)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化奠定了良好的基礎(chǔ)，使右玉成為“國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)”。

再如河北省平泉縣。這是一個燕山—太行山連片特殊困難地區(qū)扶持縣。針對“人多地少、干旱少雨”的制約條件，平泉縣大力發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)，目前全縣食用菌產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值60億元，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷全國各地及美、日等10多個國家和地區(qū)，由此，平泉也成為“中國食用菌之鄉(xiāng)”“全國食(藥)用菌行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范縣”“全國小蘑菇新農(nóng)村建設(shè)優(yōu)秀示范縣”。近年來，建成了國家級食用菌研發(fā)中心、河北省食用菌產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、河北省食用菌加工技術(shù)工程中心等，獲得了發(fā)明專利20余項，開發(fā)出了一批適合市場需要的新產(chǎn)品，助推了產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，帶動了農(nóng)戶的脫貧致富。

當(dāng)然，在一個較小區(qū)域，“能人”帶動也是非常重要的脫貧致富路徑。譬如被譽為“東方好萊塢”的浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)，改革開放以前曾經(jīng)是一個非常貧困的山村，交通不便，資源匱乏，農(nóng)民靠單一的農(nóng)業(yè)收入，改革開放之初，全鎮(zhèn)的人均收入只有75元。這樣一個貧困鎮(zhèn)，在“能人”徐文榮的帶領(lǐng)下不僅順利脫貧，而且還成就了一個“影視帝國”。徐文榮是橫店集團的創(chuàng)始人，1996年為支持著名導(dǎo)演謝晉拍攝迎香港回歸的影片《鴉片戰(zhàn)爭》，投資建起了“19世紀(jì)廣州街”外景基地，首開了企業(yè)界與影視界聯(lián)姻的先河，巧妙地把影視拍攝同發(fā)展旅游嫁接，形成了獨具特色的橫店影視文化旅游產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)在，橫店已經(jīng)是國家5A級景區(qū)和全球規(guī)模最大的影視拍攝基地，是中國首個“國家級影視產(chǎn)業(yè)實驗區(qū)”。

由此看來，在縣域扶貧開發(fā)中，必須要有創(chuàng)新的發(fā)展思路，創(chuàng)造出發(fā)展的機會和發(fā)展的環(huán)境，這遠(yuǎn)比具體扶持一個農(nóng)戶的脫貧致富更重要、更有意義。作為一個區(qū)域發(fā)展的主官和領(lǐng)導(dǎo)人，“為官一任、造福一方”是“有所作為”的標(biāo)志，也是重要的考核標(biāo)準(zhǔn)。在實際調(diào)研中，一些領(lǐng)導(dǎo)在談及2020年全部脫貧任務(wù)目標(biāo)能否如期完成時，“信心滿滿”，甚至說屆時可以把沒有達到目標(biāo)的貧困人口用“社會保障兜底”即可。顯然，這是一種不負(fù)責(zé)任的說法，沒有顧及脫貧之后的返貧，沒有考慮到農(nóng)民脫貧致富的長期支撐，而僅僅是考慮了脫貧目標(biāo)的“數(shù)據(jù)”計量。這種情形在各地的扶貧攻堅中都不同形式、不同程度地存在著。我們發(fā)現(xiàn)，在區(qū)域脫貧攻堅中，一些地方政府面對許多棘手問題，常常束手無策，許多領(lǐng)導(dǎo)干部面對存在的問題很茫然。究其原因，就是眼界不開闊，僅僅束縛在自己管轄區(qū)域的“一畝三分地”里，沒有看到“用發(fā)展的辦法解決前進中的問題”的思路對于地方也是非常適用的。

四、基于“負(fù)所得稅”考慮，讓精準(zhǔn)扶貧政策更“精準(zhǔn)”

精準(zhǔn)扶貧政策的實施改變了以往扶貧中“大水漫灌”的形式，走出了令世界矚目的“中國式”扶貧開發(fā)之路，開創(chuàng)了新時期扶貧開發(fā)工作的新局面，是打通通往小康社會建設(shè)道路上“最后一公里”的偉大創(chuàng)舉，使中國成為全球首個實現(xiàn)了聯(lián)合國制定的“貧困人口比例減半”目標(biāo)的國家，為全球的減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。

然而，在精準(zhǔn)扶貧工作推進中，卻存在著一些“不精準(zhǔn)”的情況。在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的收入大體呈現(xiàn)出“橄欖球”狀，即“中間大、兩頭小”的形式。也就是說，收入特別少和特別多的農(nóng)戶數(shù)量都比較少，其主要分布在中間的地帶。中國確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民年人均純收入2300元(2010年不變價)，每年還根據(jù)物價指數(shù)、生活指數(shù)等進行動態(tài)調(diào)整。2015年，貧困標(biāo)準(zhǔn)上升至2800元，按照購買力平價計算，相當(dāng)于每天2.2美元，略高于世界銀行1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。從調(diào)研中可以看出，許多貧困縣農(nóng)戶的收入大都在這個標(biāo)準(zhǔn)的上下，脫貧戶比照貧困戶收入高不了多少。完全按照這個標(biāo)準(zhǔn)，人均純收入2800元以下的為貧困人口，標(biāo)準(zhǔn)以下即可得到國家的轉(zhuǎn)移支付，而已經(jīng)脫貧了的農(nóng)戶則不能得到這種補貼，這樣就會使在這個“標(biāo)準(zhǔn)”之上的人想方設(shè)法、千方百計地變成“貧困戶”(這與現(xiàn)在一些地方“千方百計”地變成“貧困縣”以得到國家轉(zhuǎn)移支付的道理是一樣的)。按照精準(zhǔn)扶貧的要求，農(nóng)村貧困戶的確定大體都是通過“民主評定”(即所謂“精準(zhǔn)識別”)。通常的辦法是幾步走：農(nóng)戶申請→群眾評議→初步公示→聽取意見→深度核查→民主評定→公示公告等。從實踐上看，“民主評議”的過程往往惡化了鄰里關(guān)系；從結(jié)果上看，“絕對”補貼形式在一定程度上“打擊”了積極干活掙錢的人。

不僅如此，對于即使是同為貧困戶，這種絕對補貼的形式也會在一定程度上造就“懶人”。先從一個簡單的案例說起。設(shè)有貧困戶A和貧困戶B：A貧困戶收入低于2800元。為了幫扶貧困戶A，作為生產(chǎn)資料，政府提供了10只羊，希望通過貧困戶A的辛苦努力達到脫貧致富的目的。貧困戶A辛苦工作一年，其可能的結(jié)果有兩個：其一，人努力，天幫助，收入水平提高，順利脫貧；其二，雖然一年辛勤工作，但遇到不可抗力(自然災(zāi)害、疾病如口蹄疫等)，收入依然沒有提高，沒有達到脫貧致富的目的，仍然屬于貧困戶。B貧困戶，同樣收入低于2800元。為了幫助貧困戶B，作為生產(chǎn)資料，政府也提供了10只羊，主觀上也希望通過貧困戶B的辛苦努力達到脫貧致富的目的。但是，貧困戶B卻把這10只羊當(dāng)成消費資料。顯然，B游手好閑一年，年底收入當(dāng)然不可能有所提高，仍然被列入貧困戶?；诔杀九c收益之比較，貧困戶B對貧困戶A具有示范效應(yīng)。既然貧困戶B不努力就可以獲得生活資料，而貧困戶A有可能即使努力工作也得到與貧困戶B一樣的結(jié)果，那么，貧困戶A就可能去效法貧困戶B，從而整個社會的經(jīng)濟效率降低。顯然，這種“救濟式”的扶貧開發(fā)方式會損害經(jīng)濟效率。

其實，長期以來，中國政府全力推進農(nóng)村的脫貧致富，為此而付出了巨大的艱苦努力。幾十年間，原有的貧困戶在政府各種形式的幫助下都順利實現(xiàn)了脫貧?，F(xiàn)在，遺留下來的有相當(dāng)一部分的貧困戶是扶貧開發(fā)的“頑疾”。中國的扶貧開發(fā)已經(jīng)進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段。像前述的貧困戶B那樣的人，現(xiàn)在的貧困村中還有不少，這也是農(nóng)村基層干部戲稱的“兩‘蛋’一‘星’”(即所謂智商有些低或反應(yīng)慢半拍的人、游手好閑不務(wù)正業(yè)的人，以及因長壽而喪失勞動能力需要政府施以援手的“老壽星”)。對于那些游手好閑、好吃懶做、不務(wù)正業(yè)的人，基層扶貧干部在與他們交往中的酸甜苦辣，個中滋味能夠切身體會。

從理論上說，在社會主義制度下，按勞分配是個人消費品的分配原則。按勞分配要求，以勞動作為個人消費品分配的尺度，等量勞動取得等量報酬，多勞多得，少勞少得，不勞動者不得食。馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》中明確指出，社會主義時期的分配是按勞分配，每個人按照其勞動的質(zhì)的好壞、量的多寡來領(lǐng)取相等同的報酬。一個人在體力或智力上勝過另外一個人，因此在同一時間內(nèi)可以提供較多的勞動，或者能勞動較長的時間。默認(rèn)勞動者不同等的個人天賦(天分)，因而也就默認(rèn)勞動者不同等的工作能力是與生俱來的“天賦特權(quán)”。在馬克思看來，人的能力有大有小，天分有高有低，應(yīng)該承認(rèn)這種差別，也應(yīng)該承認(rèn)在提供勞動以后勞動成果的差別，獲得不同等的報酬是“天賦特權(quán)”。在實際生活中，這些天分低的人是扶貧開發(fā)中幫扶的難點問題，對于他們進行一定的補貼是“人道”的。同樣，對于那些喪失勞動能力的鰥寡孤獨，人民政府應(yīng)該義不容辭地負(fù)擔(dān)他們的生活，使他們能夠“體面”地生活，這既是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，也是人類文明進步的標(biāo)志。除此之外，各級政府還應(yīng)該通過提升生活水平的“正”的示范效應(yīng)，來刺激和鼓勵人們盡可能多地提供勞動，從而更好地享受生活。

基于此，經(jīng)濟學(xué)家提供了一種既提供收入補貼而又不損害社會成員工作積極性的方案，即“負(fù)所得稅”方案。最早是貨幣主義的主要代表人物、美國經(jīng)濟學(xué)家米爾頓·弗里德曼在1962年出版的《資本主義與自由》一書中首先提出的，以此代替對低收入者補助制度的一種方案。其思路是將所得稅的累進稅率結(jié)構(gòu)擴展到貧困人口，通過“負(fù)所得稅”，對納稅所得低于某一標(biāo)準(zhǔn)的人提供補助，補助依據(jù)是被補助人的收入水平，補助程度取決于被補助人的所得低到何種程度，補助數(shù)額隨著其收入增加而減少。計算公式是：

負(fù)所得稅=收入保障數(shù)-個人實際收入×負(fù)所得稅率

個人可支配收入=個人實際收入+負(fù)所得稅

“負(fù)所得稅”可以通過收入或享受上的差別來鼓勵低收入者的工作積極性，對于低收入者，按照其實際收入與維持一定社會生活水平需要的差額，運用稅收形式，依率計算給予低收入者補助。舉例來說。設(shè)某人稅前總收入為0，國家的減免稅收為3000元，即應(yīng)稅收入為-3000元，稅率為50%，這時稅收為-1500元，稅后收入為1500元(實際獲得的補貼)。這1500元支撐了他的家庭生活，如果沒有其它收入，就決定了他的生活水平。假定他通過努力獲得了1000元收入，國家的稅收減免仍然是3000元，他的應(yīng)稅收入就是-2000元，在稅率50%時，其稅收為-1000元(實際獲得的補貼)，那他的稅后收入為2000元(實際獲得的補貼1000元加上他工作所得1000元)。顯然，盡管他的收入水平仍然很低，但因他有個人收入，使他的生活水平明顯高于完全沒有收入的人。再假定他獲得了2000元的稅前收入，但仍然低于稅收減免的3000元，在稅率為50%時他的應(yīng)稅收入為-1000元，這時稅收為-500元(獲得的補貼)，這樣，他的稅后收入為2500元。假定他的稅前收入為3000元，正好與稅收減免額3000元相等，這時，稅率為0，稅收(或獲得的補貼)也為0，稅后收入也是3000元。顯然，在3000元這一收入點上他不必交納稅收，也不會得到補貼。假定他繼續(xù)努力，稅前收入達到4000元，而稅收減免仍然是3000元，則應(yīng)稅收入為1000元，設(shè)稅率為15%，他的應(yīng)納稅收額就是150元，其稅后收入為3850元，這時的收入按照累進稅的方式進行課稅，回歸到正常狀態(tài)。顯然，如果“負(fù)所得稅”得以實施，則可以催生貧困戶“自助”的動力。

從實踐層面來看，美國、英國、加拿大、德國、瑞典、瑞士、巴西、新加坡、韓國等國家以及中國臺灣地區(qū)已經(jīng)或正在試圖將“負(fù)所得稅”方案進行實施。如新加坡自2007年起引進了“工資所得補償計劃”，對年齡高于45歲且工資在1000新加坡元以下者，每年按工資的10%～20%發(fā)放工資津貼；又如韓國也在2008年開始采用，2009年開始實施退稅。各國的實踐之所以緩慢，一個最重要的原因就是存在“負(fù)所得稅”實施成本偏高的問題。就中國的現(xiàn)實而言，如何獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即精準(zhǔn)識別問題，仍然要花費很大的精力去解決。但是，有網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)發(fā)展的支持，有大數(shù)據(jù)平臺可以收集并整合海量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，提供多維度的數(shù)據(jù)分析圖表，預(yù)測發(fā)展趨勢，為決策提供直觀、精確、實時的數(shù)據(jù)支撐；更重要的是，經(jīng)過這么多年的精準(zhǔn)扶貧實踐，中國已經(jīng)組建了一支作風(fēng)過硬的隊伍，他們了解基層實際。這些都為“負(fù)所得稅”方案的實施提供了可能性和現(xiàn)實性。當(dāng)然，具體推進“負(fù)所得稅”，還要對于既有的扶貧政策和措施進行全面的考量和評估，也要作出“負(fù)所得稅”詳盡的實施方案并對其實施的政策效果進行認(rèn)真的預(yù)估。

五、結(jié)束語

實施精準(zhǔn)脫貧，2020年全面建成小康社會，這是黨的十八大作出的重大決策，是新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的莊嚴(yán)承諾；由此而推進的精準(zhǔn)扶貧政策是一次偉大的實踐。這本身又是一個巨大的系統(tǒng)工程，其間有豐富的內(nèi)涵需要挖掘，有太多的規(guī)律需要探究，研究遠(yuǎn)沒有達到深入的地步，期待有更多的學(xué)者進行深入研究。

1.劉彥隨、周揚、劉繼來：《中國農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準(zhǔn)扶貧》，《中國科學(xué)院院刊》2016年第2期。

2.宋海：《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的認(rèn)識》，《全球化》2016年第10期。

3.李裕瑞：《地理學(xué)者主持完成國家精準(zhǔn)扶貧成效第三方評估重大任務(wù)》，《地理學(xué)報》2016年第7期。

4.武漢大學(xué)中國國際扶貧中心：《中國反貧困發(fā)展報告——社會組織參與扶貧專題》(2016),華中科技大學(xué)出版社2016年版。

責(zé)任編輯：沈家文

劉學(xué)敏，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。