田 帆 孫 熙

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建完善的兒童福利制度

田 帆 孫 熙

在我國，留守兒童群體的數(shù)量十分龐大。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，留守兒童也逐漸成為我國轉(zhuǎn)型過程中突出的社會問題。實(shí)際上，我國對整個(gè)兒童沒有專門的兒童福利制度。美國和挪威兩個(gè)發(fā)達(dá)國家在兒童福利制度、兒童福利機(jī)構(gòu)、兒童福利措施等方面的經(jīng)驗(yàn)，值得我國研究借鑒。在今后的工作中，我們應(yīng)當(dāng)明確制度建設(shè)方向、轉(zhuǎn)變兒童福利理念、完善兒童福利立法、設(shè)立專門的兒童福利機(jī)構(gòu)并動員社會力量廣泛參與兒童福利事業(yè)。

留守兒童 兒童福利制度 國際經(jīng)驗(yàn)啟示

孫熙，北京航空航天大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院科技哲學(xué)專業(yè)碩士研究生。

留守兒童處在世界觀、人生觀形成的重要時(shí)期，親情的缺失對他們造成了一系列的傷害與影響。在我國，留守兒童群體的數(shù)量十分龐大。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，留守兒童也逐漸成為我國轉(zhuǎn)型過程中的突出社會問題。實(shí)際上，我國不僅留守兒童問題突出，與發(fā)達(dá)國家相比對整個(gè)兒童問題的重視都是不夠的，盡管政府的很多工作涉及兒童福利，但并沒有專門的兒童福利制度。為了使我國少年兒童能夠更健康、快樂地成長，政府應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的兒童福利制度。

一、我國留守兒童問題的現(xiàn)狀及形成原因

(一)我國留守兒童的現(xiàn)狀

近年來，留守兒童自殺的事件頻發(fā)。2015年6月9日，貴州畢節(jié)七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)4名留守兒童在家中疑似農(nóng)藥中毒，經(jīng)搶救無效死亡，再次引發(fā)了全社會的關(guān)注。除了自殺和意外傷害，留守兒童被性侵、猥褻的案例也十分常見，其心理狀況已經(jīng)成為社會擔(dān)憂的焦點(diǎn)。

目前，我國流動家庭與留守家庭已經(jīng)成為常態(tài)家庭模式。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村有留守兒童約6102.55萬，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童總數(shù)的21.88%，比2005年增加約242萬。調(diào)查顯示，從受教育情況看，6～11歲和12～14歲的農(nóng)村留守兒童在校比例分別為96.49%和96.07%，表明他們絕大部分正在學(xué)校接受義務(wù)教育，農(nóng)村留守學(xué)齡兒童義務(wù)教育總體狀況良好，但部分中西部地區(qū)的農(nóng)村留守兒童受教育狀況相對較差。從生活狀況看，46.74%農(nóng)村留守兒童的父母都外出，在這些孩子中，與祖父母一起居住的比例最高，占32.67%；有10.7%的留守兒童與其他人一起居??；而單獨(dú)居住的留守兒童高達(dá)205.7萬。一項(xiàng)北京大學(xué)學(xué)者對男子監(jiān)獄調(diào)研的結(jié)果顯示，服刑人員中有17%曾是留守兒童，其共同點(diǎn)包括情感缺失明顯、缺乏從家庭中得到價(jià)值觀塑造的機(jī)會。

(二)我國留守兒童問題形成的原因

首先，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀是留守兒童形成的根本原因。當(dāng)前，我國城市和農(nóng)村人均收入水平差距較大。雖然我國不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)收入比例有所降低，但差距仍然存在。受經(jīng)濟(jì)差距影響，大量農(nóng)民為提高生活水平選擇外出務(wù)工。農(nóng)民工以追求經(jīng)濟(jì)為目的，經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)能力難以承受在城市中供養(yǎng)孩子所需的住房、教育等負(fù)擔(dān)。再加上文化素質(zhì)不高的農(nóng)民工工作往往不穩(wěn)定，經(jīng)常處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)，難以在城市中撫養(yǎng)孩子。在這種背景下，大量農(nóng)民工無奈之下只能將孩子留在農(nóng)村。這些被家長單獨(dú)留在農(nóng)村生活、接受教育的孩子成為了留守兒童。

其次，城鄉(xiāng)戶籍制度和教育制度是形成留守兒童的制度原因。中國的戶籍制度具有明顯二元特征，農(nóng)村居民沒有在城市隨意定居的權(quán)力，同時(shí)子女受教育也存在很大限制。根據(jù)《義務(wù)教育法》規(guī)定，我國適齡兒童少年只有在其戶籍所在地才能享受國家所規(guī)定的義務(wù)教育，實(shí)行的是戶籍所在地就近入學(xué)原則。對于外出務(wù)工的農(nóng)民工而言，如果讓自己的孩子在城市接受教育，往往要支付很高的費(fèi)用?？傊@種制度上的不平等在一定程度上導(dǎo)致了留守兒童問題的產(chǎn)生。

最后，家庭和社會保護(hù)缺失是留守兒童問題形成的外部原因。由于缺乏有效的監(jiān)護(hù)和社會保護(hù)，留守兒童對突發(fā)狀況幾乎沒有應(yīng)對能力，心理狀態(tài)也無法得到調(diào)適。因此既容易出現(xiàn)留守兒童觸電、溺水安全事件，也容易導(dǎo)致留守兒童心理問題的出現(xiàn)。隨著家長外出，家庭結(jié)構(gòu)變得不完整。而基層政府如果沒有在社區(qū)層面采取某些措施，就會造成家庭和社會對兒童社會化承載的功能弱化，對兒童的教育存在相當(dāng)?shù)娜笔КF(xiàn)象，導(dǎo)致留守兒童失足時(shí)有發(fā)生。

總之，從我國目前的情況看，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、教育部、民政部、衛(wèi)生部、公安部等部門的很多工作都涉及我國兒童的福利，但是與美國、日本、挪威等發(fā)達(dá)國家相比，還沒有形成專門的兒童福利制度。兒童是祖國的未來，要想真正實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，就要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的兒童福利制度。

三、兒童福利事業(yè)的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)美國的兒童福利事業(yè)

1.美國兒童福利制度的特點(diǎn)

美國是典型的自由主義福利國家，將市場機(jī)制參與收入分配放在了比較重要的位置，反對政府過多干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)活動。其兒童福利制度主要是在市場的福利供給基礎(chǔ)上，對特定問題兒童進(jìn)行補(bǔ)救，帶有“殘補(bǔ)”的特征，國家社會福利總支出不高。家庭調(diào)查是美國確定兒童福利補(bǔ)助對象的重要手段，不同程度的問題兒童以及市場競爭中較為失敗的家庭是其補(bǔ)助的主要對象。

預(yù)防和處理兒童虐待忽視案件是美國兒童福利制度關(guān)注的主要焦點(diǎn)。從法律法規(guī)到各部門實(shí)施的具體項(xiàng)目，都與虐待忽視案件相關(guān)。聯(lián)邦政府用于提升兒童福利的經(jīng)費(fèi)，主要用途是兒童安置和案件處理。從建國至今，美國的兒童福利制度也經(jīng)歷過不斷修正，而兒童利益最大化是修正背后貫穿的主線，政策制定首先會考慮兒童的安全和需求。

2.美國兒童福利行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

美國兒童家庭署的主要任務(wù)是制定聯(lián)邦的方案規(guī)劃、為兒童提供專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)改善兒童、家庭以及社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會福祉。兒童家庭署隸屬于人類服務(wù)部，人類服務(wù)部又隸屬于衛(wèi)生及人類服務(wù)部。近幾年，美國聯(lián)邦政府的行政體制有了新的變革，在“兒童家庭署”之下與兒童福利相關(guān)的部門包括家庭扶助局，啟蒙方案計(jì)劃局，兒童、少年及家庭處，地區(qū)計(jì)劃執(zhí)行局；家庭扶助局下設(shè)兒童照顧局和貧困家庭短期扶助局，兒童、少年及家庭處內(nèi)設(shè)有兒童局和家庭及少年服務(wù)局。

美國聯(lián)邦政府會為低收入和殘疾兒童提供經(jīng)濟(jì)資助，通過經(jīng)濟(jì)支持保障低收入家庭中兒童的健康和營養(yǎng)，為州政府提供大部分資金，用于州政府調(diào)查和處理兒童虐待忽視案件，包括為家庭提供服務(wù)或者必要情況下將兒童帶離家庭予以安置。聯(lián)邦法律為州和地區(qū)兒童局和兒童項(xiàng)目提供指導(dǎo)原則。

與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)置相呼應(yīng)，美國每個(gè)州都有兒童福利局。作為州兒童福利工作的行政管理部門，大多數(shù)州的兒童福利局是政府人力服務(wù)部的組成部門，也有少部分州的兒童福利局由州長直接領(lǐng)導(dǎo)。與聯(lián)邦政府相同，州的兒童福利局主要職責(zé)同樣是處理兒童遭受虐待和忽視的案件，在其內(nèi)部有專門的兒童保護(hù)服務(wù)部門承擔(dān)這一職能。兒童福利局或者兒童保護(hù)服務(wù)部門的工作人員，會接收來自各部門的關(guān)于兒童可能受到虐待忽視的案件報(bào)告并對報(bào)告作出評估，最后根據(jù)評估結(jié)果采取行動。工作人員在接聽報(bào)告、調(diào)查、聽證以及最終做出兒童安置決定的整個(gè)階段，都會全程跟蹤處理案件進(jìn)展。兒童福利局還會通過為寄養(yǎng)父母提供補(bǔ)貼等方式激勵更多的家庭成為收養(yǎng)家庭。

整體而言，美國兒童福利行政機(jī)構(gòu)從聯(lián)邦政府的規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)到州政府的具體執(zhí)行，權(quán)責(zé)明確、效率極高，對經(jīng)費(fèi)的管理也非常嚴(yán)格。與此同時(shí)，美國政府的兒童福利行政部門與社會團(tuán)體工作之間也能做到緊密結(jié)合、相輔相成，共同促進(jìn)兒童福利事業(yè)發(fā)展。

3.美國兒童福利相關(guān)立法

美國直接與兒童福利相關(guān)的法律法規(guī)超過120項(xiàng)，其中1935 年頒布并實(shí)施至今的《社會安全法》規(guī)定的10項(xiàng)社會安全計(jì)劃中，孤兒補(bǔ)助、婦幼保健服務(wù)、殘疾兒童服務(wù)、一般兒童福利服務(wù)等4項(xiàng)都與兒童福利直接有關(guān)。

在美國1935年制訂的《社會保障法》中，創(chuàng)建了“對兒童的臨時(shí)援助項(xiàng)目”，為兒童依賴父母的家庭提供援助。該項(xiàng)目在1992年被重新命名為“對困難家庭的臨時(shí)援助項(xiàng)目”。1960年的《社會保障法》修正案提出對不具備獲得“困難家庭臨時(shí)援助”資格的人員提供幫助。1962年和1967年的《社會保障法》修正案又強(qiáng)調(diào)了對不適合兒童成長的家庭提供服務(wù)的重要性，也強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有兒童需要被帶離家庭時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法院提出申請。

1974年美國頒布了《兒童虐待預(yù)防和處理法案》，該法案主要解決兩個(gè)問題：一是解決寄養(yǎng)兒童數(shù)量不斷增加的問題；二是改善各州的兒童案件處理程序。根據(jù)該法案，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)撥款給州政府，用于開展虐待兒童預(yù)防和處理工作，以減少被寄養(yǎng)兒童的數(shù)量。為了獲得聯(lián)邦政府的資助，法案要求各州必須確定虐待和忽視兒童的定義，建立虐待忽視兒童案件的調(diào)查、處理程序，確定強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。1984年美國國會又修改了該法案，將強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的范圍予以擴(kuò)大。

美國國會于1980年通過了《收養(yǎng)協(xié)助和兒童福利法案》，這項(xiàng)法案的目的有兩個(gè)：一是通過加強(qiáng)前期預(yù)防措施避免兒童被帶離家庭；二是通過鼓勵兒童回到血緣父母身邊或者通過收養(yǎng)，為被寄養(yǎng)的兒童找到永久家庭。

總之，美國當(dāng)代的兒童福利制度是根據(jù)立法建立的，總體構(gòu)成各州根據(jù)聯(lián)邦州府的要求建立類似的兒童虐待忽視案件處理程序，同時(shí)側(cè)重對兒童長久安置方案。

4.具體措施

美國政府在兒童福利方面的措施主要可以分為三類：一是為低收入家庭中的兒童和殘疾兒童提供的經(jīng)濟(jì)資助項(xiàng)目；二是改善兒童健康和營養(yǎng)狀況的經(jīng)濟(jì)資助項(xiàng)目；三是與兒童虐待、忽視以及家庭有關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目。其中，為低收入家庭中的兒童和殘疾兒童提供的經(jīng)濟(jì)資助項(xiàng)目，主要是通過對貧困家庭的臨時(shí)援助和殘疾兒童附加保障收入兩個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的；致力于改善兒童健康和營養(yǎng)狀況的經(jīng)濟(jì)資助項(xiàng)目，主要包括一輛補(bǔ)助和州兒童健康保險(xiǎn)項(xiàng)目、婦女嬰幼兒和兒童營養(yǎng)項(xiàng)目、食品券項(xiàng)目；與兒童虐待、忽視以及家庭有關(guān)的社會服務(wù)項(xiàng)目，由聯(lián)邦和州的立法共同規(guī)定，由州政府負(fù)責(zé)管理。

(二)挪威的兒童福利事業(yè)

1.挪威兒童福利制度的特點(diǎn)

挪威是標(biāo)準(zhǔn)的社會民主主義福利國家，“正義”和“幸福”是其發(fā)展的主要理念，非常重視平等，認(rèn)為各階層、群體的需求都應(yīng)該得到充分滿足。該模式實(shí)行具有很強(qiáng)“普救”特點(diǎn)的救助政策，與工作表現(xiàn)等因素?zé)o關(guān)，對福利領(lǐng)取資格的限制也比較低，福利供給與市場的關(guān)聯(lián)程度很弱。社會福利制度是社會民主主義福利國家收入再分配的重要基礎(chǔ)，主要由政府來提供公共福利，公共福利的給付非?？犊?。在這種情況下，公共福利政策不僅通過財(cái)產(chǎn)調(diào)查式定額救助貧困線以下公民，還將供給擴(kuò)展到了新中產(chǎn)階級，在貧困線以上的公民依據(jù)繳費(fèi)實(shí)施社會保險(xiǎn)制度保障滿足更高的需求，社會民主主義福利國家的這種福利模式也被稱為“人民福利”模式。

考慮到很多已滿18歲的青年并沒有達(dá)到完全成熟的程度，不能獨(dú)立工作，挪威兒童福利的具體目標(biāo)人群不僅包括18歲以下未成年人，對于達(dá)到18歲的對象，還可以將措施或者提供的支持服務(wù)延伸到23歲。

2.挪威的兒童福利行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

兒童與平等部，兒童、青少年以及家庭理事會和當(dāng)?shù)貎和＠块T是挪威涉及兒童福利的主要部門。其中，中央政府一級全面負(fù)責(zé)兒童福利的機(jī)構(gòu)是兒童與平等部，其部作出的決定由兒童、青少年以及家庭理事會負(fù)責(zé)執(zhí)行，同時(shí)兒童、青少年以及家庭理事會還要管理下級兒童福利管理機(jī)構(gòu)并處理寄養(yǎng)家庭服務(wù)事項(xiàng)和基于家庭產(chǎn)生的其他服務(wù)事項(xiàng)。每個(gè)市都有一個(gè)兒童福利保護(hù)部門，主要職責(zé)為：對報(bào)告進(jìn)行調(diào)查研究；為家庭提供建議；根據(jù)兒童福利法采取行政措施或者命令；向郡社會福利委員會提供關(guān)于處理具體案件的建議；執(zhí)行并監(jiān)督兒童福利措施。

3.挪威兒童福利立法

挪威新的《兒童福利法》是1992年實(shí)施的。該法律設(shè)計(jì)的范圍比較廣泛，包括支持父母在家庭內(nèi)撫養(yǎng)的措施，兒童有特殊需要時(shí)，了解改善兒童狀況所需要的時(shí)間，采取廣泛措施給家庭和兒童提供安全的法律保護(hù)，避免被當(dāng)?shù)芈殭?quán)部門非法干預(yù)?！秲和＠ā纺軌蚴垢改噶私馑麄儞碛械囊幌盗袡?quán)利，包括給父母提供值得信任的工作人員，父母能夠與他們接觸并反映需求，在兒童福利部門提出保護(hù)令時(shí)，父母可以獲得免費(fèi)的法律幫助。因此，作為福利保障制度極其發(fā)達(dá)的典型國家，挪威的兒童福利法體現(xiàn)的是幫助和干預(yù)并重的特點(diǎn)，并不像很多國家的兒童立法一樣過于強(qiáng)調(diào)對父母的干預(yù)。主要用以當(dāng)青少年兒童的生存狀況不佳時(shí)，“為他們的健康成長提供必要幫助”并“確保青少年兒童有一個(gè)安全的童年”。兒童福利工作中的優(yōu)先原則是確保青少年兒童的最佳利益。一般而言，孩子都是在親生父母身邊長大。這種生物標(biāo)準(zhǔn)形成了挪威關(guān)于孩子和父母之間關(guān)系的基礎(chǔ)立法規(guī)范。孩子的歸屬及其父母本身就構(gòu)成了這一法案和服務(wù)的來源。兒童福利服務(wù)致力于確保家長用其自身最好的條件來照顧他們的孩子。這種服務(wù)具有預(yù)防性，即防止青少年兒童的成長環(huán)境不佳。同時(shí)，兒童福利服務(wù)努力確保青少年兒童在他們生活的社區(qū)環(huán)境里不被排擠。經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展使政府有能力提供一系列的福利服務(wù)，充分尊重兒童和父母的權(quán)力。

4.挪威兒童福利措施

挪威兒童福利部門采取的干預(yù)措施主要包括對家庭的支持措施以及對兒童的安置措施。

社工對兒童的支持、資金支持以及家庭監(jiān)督共同組成了對家庭的支持措施。兒童福利部門會針對家庭采取一系列家庭支持或者干預(yù)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括對父母進(jìn)行培訓(xùn)，使他們知道如何保證兒童正常成長，如何了解以及引導(dǎo)兒童的行為；為3～6歲比較活躍的兒童的父母提供指導(dǎo)；開展父母管理孩子的培訓(xùn)；對有問題的孩子進(jìn)行行為糾正和系統(tǒng)治療。

兒童安置措施主要包括兩種類型的安置。一是臨時(shí)替代照顧措施。在一些情況下，父母可能會出現(xiàn)不能照顧兒童的情況，這時(shí)兒童福利部門可以將兒童送入機(jī)構(gòu)或者寄養(yǎng)家庭中。但是兒童被安置后，兒童福利部門會定期來到兒童家庭中，評估父母等監(jiān)護(hù)人是否恢復(fù)了撫養(yǎng)兒童的能力。二是被帶離家庭的兒童安置。對于從家庭中被帶離的兒童，優(yōu)先考慮由親屬撫養(yǎng)。在沒有親屬撫養(yǎng)的情況下，兒童福利部門將他們送入兒童安置機(jī)構(gòu)或者寄養(yǎng)家庭中撫養(yǎng)。但是大部分兒童會被送入寄養(yǎng)家庭，只有少部分孩子生活在福利機(jī)構(gòu)中。

挪威的兒童福利措施中，兒童權(quán)力督察員制度是一個(gè)非常有特色的制度。兒童權(quán)力督察員辦公室根據(jù)議會的立法成立，兒童權(quán)力督察員是議會內(nèi)閣制定的。根據(jù)法律規(guī)定，督察員有權(quán)要求兒童福利等相關(guān)部門提供需要的信息或者資料。擁有法定權(quán)力也是這種制度的一個(gè)重要優(yōu)勢。作為一個(gè)代表兒童利益的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，為保證兒童權(quán)力督察員行駛職權(quán)的獨(dú)立性，兒童權(quán)力督察員的任期為6年，不能連任。兒童權(quán)力督察員沒有執(zhí)法權(quán)，只能通過對現(xiàn)有立法或政策發(fā)表評論、與媒體接觸等方式促使政策制定者和實(shí)踐者更多地考慮兒童的利益，讓大眾更多地關(guān)注兒童狀況。

政策制定部門、接受個(gè)案投訴部門以及信息和對話部門，是兒童權(quán)力督察員辦公室的三個(gè)主要部門。兒童權(quán)力督察員辦公室對于接到投訴的個(gè)案非常重視，不僅指導(dǎo)其向相關(guān)部門求助，而且力圖通過這些個(gè)案發(fā)現(xiàn)問題、采取措施。兒童權(quán)力督察員的另一項(xiàng)重要職責(zé)是對兒童的整體情況進(jìn)行考察，向聯(lián)合國兒童權(quán)力委員會提交全面報(bào)告，并不時(shí)建議聯(lián)合國兒童權(quán)力委員會要求挪威政府進(jìn)一步改善兒童狀況。

四、國際經(jīng)驗(yàn)對我國兒童福利制度建設(shè)的啟示

(一)明確制度建設(shè)方向

福利國家模式是其福利制度體制建立的不同形態(tài)。關(guān)于福利國家模式不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，查理·蒂特馬斯(Richard Titmuss)按照政府設(shè)置福利制度所承擔(dān)的責(zé)任，將福利國家分為制度型福利國家和補(bǔ)缺型福利國家。制度型福利國家建立在普救主義原則上，指社會福利是一種基本的社會制度，強(qiáng)調(diào)由政府的福利計(jì)劃來解決各種社會問題，體現(xiàn)的是以政府為主的責(zé)任模式，福利是國家積極主動的一種政策選擇。補(bǔ)缺型福利國家?guī)в惺Ｓ嘈偷母＠贫饶Ｊ教卣鳎w現(xiàn)的是以其他主體為主的責(zé)任模式。福利首先由其他主體(諸如市場、就業(yè)，家庭、社區(qū)等)來滿足人們的需求，在這些方式都無法滿足時(shí)，才由政府通過社會福利的方式解決。因此，剩余型福利模式是在出現(xiàn)問題的驅(qū)動下，政府為了解決社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定的前提下所做出的“迫不得已”的選擇。

在探索中國特色的兒童福利模式之前，我們首先應(yīng)當(dāng)對制度型模式和補(bǔ)缺型模式進(jìn)行再一次討論。在兩種模式背后，暗含著關(guān)于一個(gè)國家發(fā)展進(jìn)程中如何處理政府與市場關(guān)系的討論。制度型模式提倡政府的作用大一些，具有“普惠”的特點(diǎn)；而補(bǔ)缺型提倡市場的作用大一些，具有“殘補(bǔ)”的特點(diǎn)。國家在進(jìn)行福利模式選擇時(shí)究竟該“普惠”還是該“殘補(bǔ)”，不應(yīng)采取“一刀切”的做法。很多時(shí)候“普惠”和“殘補(bǔ)”都是相對概念，“普惠”代表一個(gè)國家福利的整體水平，“殘補(bǔ)”代表在此基礎(chǔ)上的覆蓋面。一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是其福利制度能達(dá)到什么樣的普惠程度的必要條件，而良好的制度建設(shè)是其殘補(bǔ)可及性的必要條件。

我國從改革開放至今，一方面市場的作用一直在不斷加大，未來一段時(shí)間更是要發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用；另一方面我國依然是發(fā)展中國家，未來一段時(shí)間人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)也很難達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。在此現(xiàn)實(shí)條件下，我國兒童福利事業(yè)應(yīng)當(dāng)先完善制度建設(shè)，在“適度普惠”的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)充殘補(bǔ)的項(xiàng)目，并建立“殘補(bǔ)”項(xiàng)目的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。隨著我國未來經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，“普惠”的程度也會不斷提升，屆時(shí)再對“殘補(bǔ)”進(jìn)行不斷調(diào)整。

(二)轉(zhuǎn)變兒童福利理念

兒童是一個(gè)國家的未來和希望，我國要想實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，就必須對兒童問題予以更高程度的重視，以“兒童利益最大化原則”作為我國兒童福利事業(yè)的核心原則。社會福利是促進(jìn)社會公平正義的重要手段之一，通過社會福利實(shí)現(xiàn)社會公共產(chǎn)品的再分配，可以實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共同享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的成果。相對于整個(gè)社會尤其是成人來說，兒童群體本身就是弱勢群體，需要全社會的關(guān)懷、保護(hù)和支持。對兒童問題的重視，不僅僅是由政府主導(dǎo)的社會管理問題，更應(yīng)當(dāng)是全社會共同參與的社會治理問題，必須通過電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等媒體提高全民對保護(hù)兒童、關(guān)愛兒童的意識理念。

從美國、挪威兩個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)看，挪威政府一貫認(rèn)為兒童生活在家庭中才能體現(xiàn)兒童利益最大化原則，美國的政策雖然在是否將兒童帶離父母及兒童要和父母在一起兩者之間存在爭議，但美國同樣有著極重的家庭觀念。我國兒童利益最大化的實(shí)現(xiàn)，可以家庭為切入點(diǎn)。在政府層面，應(yīng)當(dāng)制定更加傾斜于家庭的政策；在社會層面，應(yīng)當(dāng)提高全社會的家庭觀念，在全社會的共同努力下為兒童提供一個(gè)最適合成長的環(huán)境。

(三)完善兒童福利立法

法律是行政的主要保障，以兒童福利為中心的兒童福利法是兒童福利行政的主要保障。美國早在1935 年頒布并實(shí)施至今的《社會安全法》中，就明確整合了兒童福利制度體系，在法案中對主管兒童福利的行政機(jī)關(guān)、針對不同需要兒童的福利服務(wù)做了明確規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)行使職能提供了明確的界限。

參考美國、挪威兩個(gè)國家在兒童福利立法方面的經(jīng)驗(yàn)，我國兒童福利制度的建設(shè)同樣需要專門的法律提供相應(yīng)的保障。首先，應(yīng)加速出臺《中華人民共和國兒童福利法》，該法案應(yīng)當(dāng)站在頂層設(shè)計(jì)的角度，從總體上明確規(guī)定兒童福利機(jī)構(gòu)的實(shí)施主體、保障對象、運(yùn)行程序等。在設(shè)計(jì)理念上，應(yīng)將兒童視為發(fā)展的主體，視為擁有獨(dú)立人格的個(gè)人，明確規(guī)定兒童福利的基本思想和準(zhǔn)則；在權(quán)責(zé)劃分上，應(yīng)全面規(guī)定政府有關(guān)部門的職責(zé)和任務(wù)；在程序規(guī)定上，應(yīng)具體提出有關(guān)事項(xiàng)的基本程序、運(yùn)行流程、監(jiān)督機(jī)制以及違反規(guī)定的懲罰和處罰機(jī)制；最后，還應(yīng)明確規(guī)定社會、家庭及父母對兒童應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)。其次，要出臺與《兒童福利法》配套的實(shí)施細(xì)則，明確四個(gè)內(nèi)容：一是對困境家庭、貧困家庭、單親家庭、服刑人員家庭、失業(yè)家庭中兒童的補(bǔ)助方式及額度；二是各類收養(yǎng)性福利措施的具體政策和規(guī)定；三是兒童福利機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；四是兒童福利工作人員的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。

(四)設(shè)立專門的兒童福利機(jī)構(gòu)

在行政管理方面，西方發(fā)達(dá)國家都建立了一個(gè)強(qiáng)而有力的兒童福利行政主管機(jī)構(gòu)，有組織、有系統(tǒng)地推進(jìn)兒童福利工作。美國早在1954 年就在聯(lián)邦政府設(shè)立了美國兒童局，挪威有專門的兒童與平等事務(wù)部，從體制上保證了兒童福利的貫徹執(zhí)行，充分表明了這些國家對兒童福利的重視。我國兒童福利管理分散于民政部、教育部、婦聯(lián)以及司法等眾多部門中，為了使全國兒童都能享受到國家和政府的優(yōu)惠政策，降低兒童福利提供中的運(yùn)行成本，有必要借鑒西方國家的做法并結(jié)合我國的實(shí)際，建立有效運(yùn)行的兒童福利組織機(jī)構(gòu)和工作分配機(jī)制，在全社會配合兒童福利部門和機(jī)構(gòu)的力量，劃分部門的職能范圍、形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)的兒童福利運(yùn)行機(jī)制。

應(yīng)從中央政府到基層政府設(shè)立專門負(fù)責(zé)兒童福利事務(wù)的機(jī)構(gòu)，各層級兒童福利機(jī)構(gòu)履行自己的具體職責(zé)，形成自上而下、環(huán)節(jié)嚴(yán)密的兒童福利行政系統(tǒng)。把與兒童福利相關(guān)的決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)歸于一體。其他部門除履行自己職能外，凡涉及兒童福利事務(wù)，都由相應(yīng)層級的兒童福利機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行。

在兒童福利機(jī)構(gòu)的設(shè)立過程中，第一步應(yīng)借鑒挪威的兒童權(quán)力督察員制度，在國務(wù)院設(shè)立兒童權(quán)力督察辦公室。為保證兒童權(quán)力督察辦公室能夠順暢的行使權(quán)力，辦公室的行政級別可考慮設(shè)為正局級。辦公室主任應(yīng)對我國兒童福利及公共服務(wù)事業(yè)有充分了解，辦公室的成員應(yīng)為10人左右，他們應(yīng)具有不同的專業(yè)背景，如教育、心理、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等。這樣可以使兒童權(quán)力督察員辦公室從各個(gè)方面廣泛地了解兒童的情況，包括兒童福利、家庭暴力、健康護(hù)理、學(xué)校用餐營養(yǎng)、青少年違法犯罪、離婚家庭中的兒童保護(hù)、新技術(shù)的發(fā)展對兒童的影響、與兒童溝通和對話的方式方法以及兒童文化。

兒童權(quán)力督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，代表兒童的利益，不用賦予其正式的權(quán)力。其主要職能是對兒童問題展開調(diào)查以及與教育、民政、公安等部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。調(diào)查方面，辦公室的工作人員應(yīng)與涉及兒童福利問題的相關(guān)部門主動聯(lián)系，通過這些部門與愿意傾訴的有家庭暴力、性侵害、父母服刑問題的兒童聯(lián)系，了解問題兒童的真實(shí)感受，搞清問題兒童的真正需要。協(xié)調(diào)工作方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺以及熱線電話，將投訴案件介紹給其他部門，督促相關(guān)部門改善這種情況。兒童權(quán)力督察辦公室應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查與協(xié)調(diào)情況定期形成調(diào)查報(bào)告，并向政府和社會公布，為全社會采取措施改善兒童狀況奠定基礎(chǔ)。應(yīng)在兒童權(quán)力督察辦公室發(fā)展比較成熟，對涉及兒童問題有了詳細(xì)全面認(rèn)識的基礎(chǔ)之上，設(shè)立中央和地方的兒童福利機(jī)構(gòu)，并逐步完善全方面的兒童福利項(xiàng)目。

(五)動員社會力量廣泛參與兒童福利事業(yè)

從國際經(jīng)驗(yàn)看，在完善的兒童福利制度中，廣泛的社會力量參與是不可缺少的。站在公共服務(wù)的視角，發(fā)達(dá)國家在公共服務(wù)中引用競爭機(jī)制，采用市場化的運(yùn)作，從而提高了公共服務(wù)的效率。這是在國際上興起于20世紀(jì)70年代的“新公共管理運(yùn)動”的重要經(jīng)驗(yàn)。

我國公共服務(wù)在涉及兒童福利的教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域中，民眾的參與度和積極性都有待提高，兒童福利供給方式的多元化有待進(jìn)一步推進(jìn)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家的多元供給模式，通過在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)在政府監(jiān)管下，構(gòu)建以政府、私營、第三方部門相互合作為基礎(chǔ)的公共服務(wù)新秩序，以實(shí)現(xiàn)三者之間角色的重新安排及功能互補(bǔ)，能夠更大程度發(fā)揮非政府力量在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中的作用，彌補(bǔ)政府供給的不足。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，涉及兒童福利的公共服務(wù)供給還可以向社會投資者公開招標(biāo)項(xiàng)目法人，通過財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量興辦。還有一點(diǎn)需要特別指出的是，并非只有在營利性領(lǐng)域才能引入社會力量參與。在許多非營利性領(lǐng)域中，也有很多效用曲線中幫助他人、造福社會等偏好所占權(quán)重較大的“社會企業(yè)家”們對于慈善事業(yè)有著更大的興趣。

由于歷史傳統(tǒng)的不同，不同的國家兒童福利的體制也有種種差別。但是，其公共服務(wù)市場化的基本原則和精神仍然是近似的。也就是把兒童或家庭看作公共服務(wù)的“消費(fèi)者”，把提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)看作“廠商”。由政府代表“消費(fèi)者”，通過平等競爭，選擇最有效率的“廠商”，即選擇成本盡可能低、產(chǎn)出和質(zhì)量盡可能高的服務(wù)機(jī)構(gòu)。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩個(gè)方面的制度建設(shè)。

一是兒童福利的績效設(shè)計(jì)和績效評估制度。福利事業(yè)的投入通常并不難計(jì)量，但是其“產(chǎn)出”的估價(jià)，常常是非常復(fù)雜的技術(shù)問題。每個(gè)家庭的條件不同，兒童的成長環(huán)境也不同，其需求、偏好各不一樣，對于服務(wù)結(jié)果的感受和表達(dá)也各不相同。把不同的表達(dá)綜合成一個(gè)總體的結(jié)果，也就是給出一個(gè)群體的效用函數(shù)一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)中在理論上特別困難的問題?？冃гO(shè)計(jì)和評估就是尋找一種合理的、至少是可接受的方式，客觀地估價(jià)公共服務(wù)的結(jié)果。只有這樣，才能有效率地刺激兒童福利的供給。在這一過程中，必須要提高績效評估中的公平性和公開化，這是實(shí)現(xiàn)兒童福利最大化的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對兒童福利供給效果的評估工作，要求建立和完善專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)合理可行的評估指標(biāo)，努力提高評估指標(biāo)的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政府要組織專家對現(xiàn)有的社會組織進(jìn)行評估定級，按照相關(guān)規(guī)定，要求達(dá)到一定等級的社會組織才有資格承接政府的兒童福利項(xiàng)目。要重點(diǎn)培育和扶持行業(yè)協(xié)會、公益慈善組織以及社區(qū)社會組織。

二是嚴(yán)格招標(biāo)投標(biāo)制度。在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，要創(chuàng)造條件建立和完善有充分競爭機(jī)制的市場競爭，避免投標(biāo)過程流于形式。要在市場準(zhǔn)入和投標(biāo)過程中，使社會中所有角色有平行競爭的機(jī)會，避免投標(biāo)過程中出現(xiàn)官僚主義和以權(quán)謀私，逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系。政府、企業(yè)、社會組織都要在平等的基礎(chǔ)上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同。

在這些制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。在相關(guān)制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)充分考慮人民群眾的看法，廣泛聽取人民群眾的意見，通過各種形式的聽證會了解民眾的想法。并加大宣傳力度，利用微博、微信等現(xiàn)代信息化科技手段建立兒童福利平臺，及時(shí)向群眾傳達(dá)相關(guān)信息，通過建立兒童福利熱線和兒童福利咨詢大廳等措施保證群眾的知情權(quán)。

1.段成榮、呂利丹、郭靜、王宗萍：《我國農(nóng)村留守兒童生存和發(fā)展基本狀況——基于第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口學(xué)刊》2013年第3期。

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責(zé)任編輯：李 蕊

田帆，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展研究所博士、助理研究員;